對我國高考加分政策的理性分析及思考

摘要:我國高考加分政策建立在不均等的教育資源上，在制定過程中缺乏制約且在實際操作中難以量化，導致考生在實際中獲得加分的不公平。通過對不同省份、不同類別的加分政策進行統計和分析，指出高考加分政策在制定時應該堅持公平原則，增加透明性，并在執行中通過法律、行政問責等方式加強監管，確保能夠有效發揮其對優秀人才的選拔及對弱勢群體的平衡作用。

關鍵詞:高考加分政策;隱性條件;教育公平

胡錦濤同志在十七大報告中要求優先發展教育，建設人力資源強國，并指出教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。[1]溫家寶總理也先后在中南海召開四次教育座談會，并在會上指出最大的公平就是教育公平[2]，在教育上體現公平正義，讓每個人都有享受教育的機會，這是國家的政策，也是構建和諧社會的要求。因此，高考加分政策應該是建立在不損害教育公平的基礎上，通過調節外界不同條件的差異，營造一個相對公平、有序的競爭環境，最終促進和諧教育的發展。本文擬通過對不同省份、不同類別的加分政策進行統計和分析，討論目前高考加分政策存在的問題及其解決的思路。

一、近年來我國高考加分政策的變化趨勢及其現狀

歷史上我國高考加分政策的發展可大致分為兩個階段:第一階段是1950年至1978年。這階段加分政策并不太明顯，主要是在分數相同或相近時進行優先錄取。第二階段是1978年至2004年。此階段優惠形式在原來的基礎上增添了加分投檔和降分投檔。[3]

2004年以后，我國高考加分政策與之前相比，加分項目不斷調整并細化。高考招生加分政策主要是依據教育部制定的《普通高等學校招生工作規定》。該規定每年制定一次，其加分政策也在上一年政策的基礎上不斷進行小幅度調整，具體如表1所示。

從以上分析可知，我國高考加分政策經歷了這樣一個過程:在加分形式上從單一的優先錄取到加分投檔、降分投檔甚至保送;在加分內容上從關注民族團結、考生政治出身及其稟賦等到考生的經濟條件及其對社會的貢獻等因素;在加分目的上從原來的促進教育公平異化到發展經濟、社會福利等目標。

從全國來看，目前我國普通高等學校招生工作規定中的加分項大致可以分為以下幾個方面:首先，有些加分項目需要具備一定的基礎條件才能有機會獲得，如奧林匹克競賽獲獎，全國青少年科技創新大賽(含全國青少年生物和環境科學實踐活動)、“明天小小科學家”獎勵活動及全國中小學電腦制作活動一、二等獎者，在國際科學與工程大獎賽或國際環境科研項目奧林匹克競賽中獲獎者等等。其次，部分加分項目在操作層面難以量化，不易監督，如按中辦發[2000]28號和教基[2001]1號文件評選的省級優秀學生、思想政治品德方面有突出事跡者等。第三，因為特殊原因需要照顧的，包括少數民族考生、烈士子女等項目。[4]

從各省來看，加分政策基本上都是以教育部頒布的《普通高等學校招生工作規定》為主，在加分項目、加分幅度、加分形式等方面有所調整，各省不盡相同。如2008年，以重慶市與江西省為例，重慶市對于“三峽庫區淹沒城市鄉鎮的考生”以及“農村獨生女報考在渝院校”有5分的優惠，而江西則沒有此類項目。此外，針對“應屆高中畢業考生在高級中等教育階段獲得全國中學生學科奧林匹克競賽省級賽區一等獎”以及“應屆考生在高級中等教育階段獲得國家二級運動員(含)以上稱號”等加分項目，兩省規定的加分幅度也不相同，如重慶市規定加20分，而江西省則是10分。

二、對我國高考加分政策隱性條件的理性分析

(一)教育資源分布的量化分析

其一，不同地區間高校資源的差距，在高校空間分布上，以北京、河南、江蘇、西藏、海南為例，大致如表2所示。

從表中我們不難看出，在西藏、海南等偏遠地區，高等學校數量遠遠落后于中東部地區;而在人口大省河南，與發達的江蘇相比，無論在高校數量上還是在生均預算內教育事業費方面都存在差距。正是由于高等教育資源分布的不均衡，使得不同地區出于經濟、教育發展的考慮不同，出臺的高考加分政策的目的也不盡相同，其加分范圍與幅度自然就存在差距。然而如果擴大各省的高考加分政策差異且對其偏離本意的政策項目不予干預的話，勢必又會造成新的、更大的不公。

其二，中等教育資源城鄉分布的不均。這在考生大省河南更為突出。以河南鄭州市與滑縣為例，對兩地區中等教育進行分析不難看出，從學校數量上來講，鄭州市的普通高中超過30所，人口為735.6萬;而滑縣的普通高中總共有3所左右，人口為121萬。每萬人口所占的高中數前者是后者的1.6倍還多。因為我國的升學一般是按照戶口所在地進行報名的，因此學校數量的多少決定了入學機會的大小。此外中學教育資源分布的不均還體現在重點與非重點的區分上。重點高中擁有良好的教學設施、更多的優秀教師，在獲取經費上也頗具優勢。盡管河南省為推進素質教育取消了“重點高中”稱號，實施以示范校帶動“弱校”發展的“更新工程”，然而示范性高中與其它高中相比，無論是在經費來源、政策方面仍然具有絕對的優勢。通過對比2007年鄭州與安陽(滑縣隸屬于安陽)預算內教育經費我們發現，2007年鄭州是安陽的兩倍還多，在與上一年相比的增長幅度上，鄭州市高于河南平均增幅，而安陽則低于平均值(詳見表3)。在生均預算內教育事業費支出增長中，2007年鄭州市為3748元，比安陽市多出2085.3元，與上一年相比，增幅為23.7%，較之于安陽的1.9%而言多了21.8個百分點。

正是基于這些差距，優勢條件的高中可以利用充足的經費設立奧林匹克競賽培訓班，組織優秀的教師參與到電腦制作的輔導當中，為本校學生提供硬件與信息支持，從而創造更多獲取高考加分的機會。城鄉社會所傳承的這些資本差異通過學校的教育轉化成為自致性因素，使來自不同場域的學生所獲致的先天不平等被隱去，不被人們所察覺而公開化和合法化[5]，從而使得各考生在獲取高考加分中所處的境遇不同。

(二)高考加分政策的理性分析

對我國高考加分政策進行理性分析后，我們認為主要存在以下問題。

首先，高考加分項目偏離教育公平本意。加分政策制定的初衷是為了維護高等教育的公平，但許多省份在制定時卻是出于其它目的。根據對我國2009年全國31個省、自治區及直轄市(港澳臺除外)高考加分政策進行統計發現，有近18個省、直轄市的加分項目有違公平(具體見表4)。

通過表4我們不難發現，盡管以上各省市制定的部分加分項目看上去有助于教育資源的均衡，但實質上這卻偏離了教育公平的目的，人為制造出新的不公。這些政策以地方政府利益為出發點，更多地將某些客觀的、考生無法改變的外部因素如父輩條件等作為參考對象，這無疑會在高等教育的入學機會上拉開差距，形成起點的不公平。

其次，加分項目模糊，缺乏統一標準。高考加分政策的另一隱性條件就是加分項目不明確，難以衡量。如教育部規定根據相關文件評出的“省級優秀學生”或“高級中等教育階段思想政治品德方面有突出事跡者”等可以獲得最高20分的文化課加分。而到了各省，這些項目不僅名目繁多，而且缺乏監督。如對“省級優秀學生”一項，新疆、遼寧將其擴大到省級“優秀學生”、“三好學生”、“優秀學生干部”、“優秀團干部”、“優秀團員”等項;有的省只包括省級“優秀學生”、“三好學生”、“優秀學生干部”等項，如山西、西藏、寧夏、福建、河北、云南及天津等省市;有的則沒有此類加分，如陜西、黑龍江等省。而對于“高級中等教育階段思想政治品德方面有突出事跡者”，有的省將見義勇為作為突出事跡，如安徽;有的省將見義勇為單獨列為一項，如內蒙古自治區;還有的將省級“勞動模范”、“先進工作者”、“見義勇為”及“三好學生”表彰等均作為思想政治品德方面的突出事跡，如四川。各種名目繁多的加分項，一方面使得不同省份的考生面對相同的試卷時，卻面對不同的加分;另一方面由于缺乏統一的標準，使得這些加分項沒有規則可循，輿論及公眾難以依據相應的標準進行監督，從而導致加分腐敗屢現報端卻難以消除。

再者，加分項目的實現所造成的客觀性排斥。目前部分加分項目的實現不僅需要考生自身的天賦與努力，更離不開一定的社會資源支持。如參加各種各樣的奧林匹克競賽、科技創新大賽以及全國中小學電腦制作活動等項目，這些項目的實現需要多種復習資料與電腦等硬件，而城鄉教育資源的差距以及不同社會階層所享有的教育資源質量的差別使得沒有條件的考生被排斥在這種加分之外，進而妨害了其入學機會的公平。

總之，目前國家以及各省的加分政策中，有些項目本意是維護教育的公平，但由于忽視了我國教育資源分布不均的狀況以及實現這些項目所需的隱性條件，在施行過程中實質上將那些有天賦但是沒有社會資源支持的考生排斥在獲得加分政策之外，這不僅背離了高考加分政策的本意，而且會進一步加劇教育資源不均衡的狀況。

三、完善高考加分政策的對策建議

原國家教委學生司一位司長在接受《瞭望東方周刊》記者采訪時說雖然高考制度標準單一、不利于偏才怪才選拔、無法有效考核品行等缺陷，但相對公平是其存在30年而沒有被廢除的根本原因。正是為了彌補高考制度中的相對“不公平”因素，高考加分才應運而生，“其初衷是為了讓高考制度更加公平，但是即使是好的政策，在實際推行中，都可能被各種因素所左右”[6]。而這種因素，正是目前實現高考加分項目所需的隱性條件。

在一個社會中，公共政策對于每一個人來說起點應該是公平的，意味著所有的人面臨著同樣的競爭環境、同樣的價格體系、同樣的信息來源、同樣的資源分配等等，經過不同的努力和競爭，不同的人由于能力的差異和工作努力程度的差別，得到的結果可能不同。[7]因此，我們建議對高考加分政策的制定與執行過程中予以完善。

(一)在高考加分政策的制定中進行完善

高考的基本價值取向是公平，在這個領域里，公平比效率更重要。高考加分政策也應該是在公平的基礎上，發揮其選拔優秀人才，并均衡弱勢群體差異的作用。

首先，加分項目的設立要符合公平原則。高考加分是通過加分政策中的項目來實現的，對于照顧性加分，可以根據構建和諧社會的要求設立獨享性加分項目。例如對少數民族、烈士子女以及傷殘軍人、傷殘警察等子女實施相應的加分，既可以彌補因自然、歷史等因素所造成的客觀條件的欠缺，又可以對抗因其所享受的教育資源不足或家庭等困境所造成的負面影響。在這里我們認為也應該將殘疾考生包括在內，因為其身體的缺陷不應該作為剝奪其享受加分權利的依據;對于其余考生，應該設立具有普適性的加分項目，即針對照顧性加分之外的所有考生，每個人都應享有獲取加分機會的權利，使其不僅是形式上的普適，更是實質上的適用。因此這類加分項目在制定時應充分考慮達到這些項目所需的隱性條件，或者由國家提供相應資助，使這類考生具備這些條件，從而使其能夠在同樣的起點下通過稟賦的差異與自身的努力程度來獲取加分。

其次，對加分政策制定的權力進行制約。隨著加分制度的推廣，制定具體加分政策的權力進一步由中央下放到地方。目前我國高考加分政策是體現在教育部每年制定的普通高等學校招生工作規定中，各省的加分政策以教育部的規定為準，由省招生委員會依據實際情況進行調整。權力下放的同時如果缺少監督，勢必會造成各地政策不一，加分政策偏離本意的局面。有媒體粗略統計，當前教育部規定高考加分的情況大約為14項，各地林林總總的優惠種類累計達到192項之多。因此應該對各地區違背政策本意的項目進行清理，縮減加分的范圍與幅度，盡量減少地方政府對加分政策的影響。當然，在具體操作中不能一蹴而就，應依照循序漸進的原則，先減小加分項的幅度，如可將加分或降分錄取換成優先錄取，然后等時機成熟再取消這些加分項。同時擴大高校的招生自主權，使兩者形成一種互相制約的局面。

再者，加分政策制定過程應該公開透明。在設立或變更加分項目時，應該廣泛聽取公眾的意見。可以通過書面征求意見、座談會以及聽證會等多種形式，使學校、學生代表以及家長代表參與到高考加分政策的制定中來。通過公眾的參與，有利于公眾意愿和實際情況的充分表達，這就大大降低了政策制定的盲目性和隨意性，使政策更具有實際的可操作性和可行性。

(二)在高考加分政策的執行中予以監督

再好的政策也離不開政策執行這個環節，如果執行不到位，政策本身也就失去了意義。加分過程中之所以出現一些違規現象如“三模三電”作弊、國家二級運動員造假甚至少數民族身份篡改，一方面是由于有些加分項目本身難以量化，為有些部門提供了可操作的空間;另一方面在加分過程中缺乏有效的監督，使部分人鉆了政策的漏洞。盡管各省教育考試院會將加分的名單進行公示，但公示的時間較短，且公示內容簡單，無法起到社會監督的作用。例如2009年6月浙江教育考試院在網上公布的高考加分名單，僅兩個小時左右，且與2008年相比簡化了很多，只有考生報名序號、姓名、加分項目和加分值四項，而社會輿論高度關注的、參加“三模三電”測試的考生信息則淹沒在這份名單當中。[8]

為確保所有高考考生的公平，減少加分過程中出現的違規現象，一方面要減少直至消除難以量化的加分項目，如可以去掉優秀學生、思想政治品德方面有突出事跡者等的加分項;或者減少其加分分值，改為優先錄取。此外，更重要的是加強政策執行過程中的監督。

首先，應盡快確立相應的法律規范，使監督做到有法可依。為保障社會輿論、公眾能切實發揮監督作用，應該建立《輿論監督法》、《公眾監督法》等相關法規，使社會監督的地位、權限，行使監督權力的方式、步驟、程序都有明確的法律規定，確保社會監督在高考加分政策的執行過程中充分發揮作用，并使社會監督行為規范化。

其次，嚴格落實行政問責制。英國學者詹姆斯·布賴斯通過對各國不同政治體制的比較，得出了這樣的結論:衡量一種制度優劣的最好標準，就是看這種制度是否有利于明確政府部門及其工作人員的責任，并是否有利于追究其責任。我國高考加分過程中屢屢出現違規現象，主要是沒有一套與之相適應的責任追究機制。少數民族等身份造假是需要經過不同的部門審核批準之后才能實現的，而對于這些部門的失職或者配合造假，一旦發現也應該對其進行有效的處罰，否則監督就會成為空談。[9]因此，要想減少加分中的腐敗行為，維護教育的公平，就必須強化執行者責任制，使政策理解偏差、監督不力、執行失誤，甚至違背政策、對抗政策，以至于釀成嚴重后果的責任落實到具體的執行者身上，以使政策執行的責任明確，增強執行者的責任感、使命感和危機意識。

四、小結

綜上所述，高考加分政策一方面對部分因歷史、自然等客觀因素造成的弱勢考生群體進行了補償，另一方面又對有特殊稟賦能力的考生予以鼓勵，在很大程度上彌補了應試教育的缺陷。然而由于部分高考加分項目尤其是鼓勵性政策在制定時，沒有考慮享受這些政策所需要的客觀條件，使得有稟賦能力的考生無法真正參與其中，反而導致腐敗，削弱了政策的效果。因此，高考加分政策的改革不僅要考慮實現這些項目所需要的客觀因素，還要使公眾真正參與到這些政策的制定過程與執行中來，只有這樣才有助于減少高等教育的排斥性，最終促進教育的和諧。

注釋:

①資料為參考近幾年的加分政策在2003年的基礎上總結得出，其中每年是與上一年相比的變化結果。

②以上幾個有代表性的省份及數據是根據2006教育統計年鑒及各地公布的數據統計得出。

③資料來源:河南省教育廳、河南省財政廳、河南省統計局關于2007年全省教育經費執行情況統計公告。

④以上加分政策是各省不同于教育部制定的普通高等學校招生工作規定的內容，此處未考慮港澳臺等地。

參考文獻:

[1]胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content 6938568.htm.

[2]溫家寶在中南海先后主持召開四次教育工作座談會[EB/OL].新浪網，http://news.sina.com.cn/o/2006-11-22/082010565357s.shtml.

[3]萬永生.高考加分政策的現狀及思考[J].教學與管理，2009(4).

[4]教育部.2009年普通高等學校招生工作規定[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/65/info1237531362588765.htm.

[5]銀平均.社會排斥視角下的中國農村貧困[M].北京:知識產權出版社，2006.205.

[6]米艾尼，許路陽.高考加分政策源流[N].今晚報，2009-07-26(14).

[7]李文勝.中國高等教育入學機會的公平性研究[M].北京:北京大學出版社，2008.89.

[8]田國壘.高考加分政策亟待透明規范[N].中國青年報，2009-07-08(3).

[9]喬成邦.論我國公共政策執行機制的有效構建[D].河南大學，2006.