公共選擇理論視野下的高校自主招生政策分析

摘要:本文從公共選擇理論的視角，對高校自主招生政策執行過程中各主體利益訴求及策略選擇進行探討，指出不對等利益博弈中的主體策略選擇對政策的影響在于高校自主招生政策在施行中不可操之過急。需要在實踐中逐步完善制度設計和監督體系，健全考試和認證體系，提高自主招生工作的專業性和科學性，才能更好地保障自主招生政策的有效實施。

關鍵詞:自主招生政策;公共選擇理論;利益訴求;策略選擇

一、問題的提出

2009年4月，上海市教委在華東師范大學校長培訓中心舉行“高校自主招生與高中教育改革峰會”，中學校長、大學領導和有關教育官員就敏感話題展開熱議，會上有很多觀點的碰撞，引發真知灼見。筆者恰好參加了這次會議的旁聽，由此對這一問題產生濃厚興趣，試圖更深入了解高校自主招生政策實施的現狀及走向。筆者以為，要研究我國教育政策的實施過程，主體因素是一個不可忽視的思考維度。任何一項教育政策最終都是由具體的“主體”來實施和承載的，對政策做主體因素分析比整體分析更有助于深入問題本質。故本文尤為關注以下問題:這一政策有哪些相關主體?其利益訴求何在?他們在維護各自利益時有何行為反應?行為反應又對政策產生什么影響?這一探討路徑不僅可以深入解讀政策內部結構，也可以藉此判斷政策整體運行狀況。筆者在考慮理論分析工具的時候，發現國際學者常用它來分析公共政策的公共選擇理論，和本文擬探討的問題契合，遂采用這一理論作為本文的一個分析工具。

公共選擇理論的研究要旨在于探討公共政策制定與決策的過程，并以實證的觀點構建政客、官僚集團與利益集團相互博弈的現代政治行為模式。公共選擇理論的主要假設是:政治行動主體就像經濟行動主體一樣，為了利益(滿意度)最大化而理性行動。公共選擇理論的創始人之一詹姆士·布坎南(James Buchanan)認為:在行動能力內，人們被認為是理性利益的最大化者。政策的成功與失敗，取決于各方參加者的“戰略選擇”。[1]具體說來，以公共選擇理論進行政策分析存在以下四方面假設:(1)政策過程涉及多個政策主體，每個主體都有各自的利益訴求;(2)各政策主體始終是理性地追求利益最大化;(3)政策主體都在規避著政策風險與損失;(4)各主體的“利益博弈”狀況決定了政策的成敗。

本文基于公共選擇理論這幾個方面的假設作為分析框架，對高校自主招生政策進行因素分析。高校自主招生政策實施過程涉及多個政策主體，主要有以下三方主體:政策制定者，即各級教育行政部門和高校;政策執行者，即高中(各高級中學，以下簡稱高中);政策實施對象，即考生。筆者對這一政策實施過程中各方利益訴求及策略選擇進行分析，最后指出利益博弈中的策略選擇對政策的影響。

二、高校自主招生政策各方的利益訴求

從公共選擇理論視野出發，每個主體都有各自的利益訴求，這樣的利益訴求，既體現在基于公共利益的訴求，也表現在基于自利性的行為傾向中。高校自主招生政策屬于公共政策。公共政策是從公共利益出發，為公共利益而作，必須體現公共性、公正性、合法性的倫理訴求，這就是各主體的公共訴求。此外，公共選擇理論把經濟學對“經濟人”的假設引入對政治行為的分析中，以“有理性的經濟人”來分析政治交易中產生的各種弊端，認為政府的政策制定者(政治家、政府官員等)都是理性的經濟人，都在追求自己的最大化利益;公民作為選民也是理性的經濟人，其行為選擇是以個人的成本—收益計算為基礎的。教育政策行動主體也像經濟行動主體一樣，有著自利傾向。這就有了高校自主招生政策各主體的自利行為表現。下面我們來逐一考察高校自主招生政策中各方利益訴求。

教育行政部門出臺自主招生政策的公共訴求在于:給教育相關方提供激勵與約束。激勵高校探索招收合適人才的新途徑，鼓勵中學培養和輸送優秀人才，實現人才選拔方式多樣化。各級教育行政部門的自利性則可從以下兩個方面進行考察:一方面是政府官僚的自利性和政府組織的自利性。對于政府官僚的自利性，人們通常易于理解。但政府組織的自利性，則往往為人們所忽略。政府組織一般被人們設定為社會的公共組織，只履行公共管理職能，是社會公共利益的最高代表者，似乎并不具有自利性。事實上，政府組織同樣擁有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、經濟待遇和精神文化特權等。另外一方面，中央與地方、上級與下級政府部門之間也存在利益差別。[2]所以，我們看到政策流程制定、受惠群體等方面，都有各級行政部門的利益附著，并且不乏政府官僚教育尋租的影跡。

高校制定自主招生政策的公共訴求在于:以“最適當的方法，選擇最適當的學生，使學生進入最合適的專業，作最適性的發展”招收到更多適合學校需要的優質生源。高校的自利性則可從兩個方面進行考察:一方面是由于這些負責人的行為具有相當大的自由，使得他們有意或無意地被自身的“經濟人”動機所左右，以至于對公共利益的理解經常難以符合實際，有可能曲解或者歪曲政策本意。另一方面，由于該部門負責人行為的自由性與他們自利動機的強刺激性，使得他們的行為實際上不是傾向于為最大限度地增進公共利益服務，而是依據自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策，自覺或不自覺地給權力尋租留下一定空間。如此我們就可以理解，為何在公眾強烈要求實行最大透明度的公示制度的呼吁聲中，高校仍多漠視公眾的知情權，牢牢控制招生信息發布的主動權。

高中執行自主招生政策的公共訴求在于:多一條向大學輸送優秀人才的渠道。高中自利性也可從兩個方面進行考察:一方面，作為一個教育機構，其本身有追求升學率，增加社會美譽度，以吸引優質生源的內在利益。另一方面，機構中的個人也是“經濟人”，也有各種職稱、收入、地位等利益糾葛，還有外來權力與金錢的腐蝕。所以，本應肩負誠信推薦的重要責任，但現實出現中學“推良不推優”甚至推薦不符合要求學生的現象，提供虛假材料的現象并不少見。

考生作為政策實施對象，在自主招生政策中的公共訴求在于:招生過程能確保機會公平，操作透明，結果公正，確保政策能給考生多一個選擇的機會，而不是被剝奪更多的機會。考生的自利性更多基于現有考試制度對學生命運的絕對控制而引發。現有國情下，一次高考可決定個人的前途命運，所以任何和高考有關的政策、制度都會牽扯到這個群體最敏感的神經。基于高考對考生個人乃至家庭的重大影響，一些來自有權勢、有門路家庭的考生，有可能會盡量利用家庭背景達成目的。

可見，各方利益表達是政策價值觀博弈的“主戰場”。

三、高校自主招生政策各方的策略選擇

因為各利益主體訴求不同，并且各方都力圖在這一政策下獲得利益最大化，并采取不同的策略。策略選擇的動機往往是壓制或者約束另一方或幾方以維護自己的最大利益，由此不可避免地會形成相互沖突又相互制約的關系。可以看到在高校自主招生政策框架里，政策制定者和實施者處于明顯強勢地位，考生處于明顯弱勢的被動一方。地位天然的不平等，已經內在地決定了教育行政部門和高校可以選擇以自我為中心的強勢策略，考生群體能采取的策略更多依賴于還不足夠成熟的外部制度和環境。下面筆者就考察一下這一政策框架內各方基于不對等的“利益博弈”采取的不同策略。

(一)教育行政部門和高校的策略選擇

1. 把握自主招生的行政控制權。從教育部到各級行政部門這一教育管理體系，有著對高校自主招生政策重大事項的最終決定權。比如開展自主選拔錄取改革試點的高校名單、招生名額，招生程序的確定，以及對違反規定行為的高校、中學和學生進行懲處的權力。[3]教育部每年都出臺自主招生文件，要求切實加強紀檢監督，確保試點工作條件明確化、程序規范化、辦法公開化和錄取結果公示化，努力促進這一政策順利實施。

2. 消解考生“擇校權”。我國很多高校為了保證自己考察好的生源不再“另攀高枝”，往往在本校擬定的自主招生簡章中提出一個要求——獲得某所高校提前錄取資格后，必須簽訂高考志愿協議，規定第一志愿只能報考該高校;還要求高中要作為大學的擔保方，監督學生確實填報了這所學校，“否則，將追究學生的責任并暫停學生所在中學三年自主選拔推薦資格”。這種做法完全站在高校利益角度，與憲法對受教育權的規定是有所違背的。正如聯合國《世界人權宣言》所說:“父母對其子女所應受的教育的種類，有優先選擇的權利。”[4]國外大學的自主招生，是申請學生與大學之間的雙向選擇，一個學生可以同時申請多所學校，可以同時獲得多張大學錄取通知書，考生可以根據大學的教育質量、錄取的專業、提供的獎學金，選擇最后入讀的大學。我國教育行政部門和高校都需要反思政策設計中雙向選擇原則何以缺失的重大缺憾。

3. 使用各種制裁權。有些高校發現一些中學不能誠信推薦之后便自行擬定相應的制裁政策。比如中山大學2009年自主選拔錄取招生簡章提到“若發現弄虛作假的行為，一經查實，立即取消相關學生入選資格，暫停學生所在中學三年的推薦資格，并通報當地教育主管部門”。這樣的規定，一定程度對中學的舉薦行為會有所約束，不過這里也有一個問題，用后面三屆學生作為不誠信的主體承受懲罰，不免有失公允。

4. 使用自主招生方式決定權。高校在自主招生方式的選擇上擁有越來越大的權力，各種招生方式創新不迭。東南大學從2008年開始在江蘇考生中實施50名以內的“特等”生招生方式，這些考生只要經東南大學認定，就可以不受江蘇省高考錄取分數線的限制，給予破格錄取。另如，2009年有復旦大學“直推生”政策，上海交通大學“冬令營”與“自主選拔”合二為一的招生方式等。2010年北京大學實行“校長實名直薦制”，上海交通大學、清華大學、中國科學技術大學、西安交通大學、南京大學聯合推行“五校合作自主選拔”。這些不斷更新的自主招生辦法和方式，吸引著最廣泛的關注。如何保證那些比較特殊的招生方式能在陽光下公正公平地操作，是公眾最為質疑的問題。到目前為止，大學仍沒有通過改革內部管理模式，用公開、透明的招生方式，打消公眾對其中可能存在不公平問題的質疑。

(二)高中的策略選擇

1. 高中自主招生中的“應試策略”。很多高中學校為了應對高等學校自主招生，在教學進度、教學內容等方面進行了調整。比如加快教學進度、增加教學內容、開設有針對性的輔導，出現自主招生的“應試傾向”。越是辦學質量一般的學校對各種應對措施越重視，主要是高校自主招生對于這類學校是增加了一次進入名牌大學的機會，增加了進入大學的名額。面對各高校要求各異、層出不盡的自主選拔方式，高中往往有些無所適從。所有的應對策略都是新政出臺之后被動的，甚至是無奈的舉措，不管是倉促應對，還是準備充分的應對，無疑都會增加學生學習壓力和課業負擔，增加教師工作壓力和教學負擔。

2. 高中與高校的“對接策略”。以前，大學和高中“各自為政”，更多是通過“高考”這一環節銜接。現在自主招生政策打破了以前大學和高中“唯高考”紐帶，使兩者因為選拔和培養人才的共同使命更緊密地聯系在一起。一方面高校要了解高中的課程安排，適應高中變化，設計筆試和面試環節;一方面高中也要了解高校的改革方向和人才取向，培養學生多方面能力。如此，兩者便實現了互動“對接”。但更深層次意義上的對接，是人才培養理念上的對接。高校籍著招生自主權可以自行設置學校所需的人才選拔要求，實際上就向高中傳遞了“新人才”理念。自主招生選拔在考核學生文化基礎課的基礎上，更重視學生的全面素質、個性特長、創新思維能力及非智力因素，更好地體現了人才標準的多樣性。這種選拔方式背后的理念和高中教育的本質是契合的，高中教育的應有之義就是讓學生真正地達到高境界做人、高品質生活、高質量學習。抓住了這個人才培養本質，扎扎實實地做好各項教育工作，高中面對高校招生制度的種種改革措施，才會更加從容。

(三)考生的策略選擇

1. 寄望第三方監督。公共選擇理論代表人物布坎南認為，產生教育行政部門自利行為的外部原因是缺乏一種約束機制來制約教育行政部門的行為方式。如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地牟取私利，那么，再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他人或他的后繼者有意或無意地損害。正是在這個意義上，公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證個人平等的權力隨便交給某一特權機構，然后再虔誠地等待它的恩賜。理性的做法是，使這些特權機構或特權人物受制于某一硬約束機制，并且由公民真正地而非形式上地掌握該約束機制的最終決策權。所以，考生和家長越來越強烈要求加強第三方監督，就是司法，中介和媒體對官方的監督。

2. 呼吁公示制度。權力腐敗的根源之一是公眾知情權的缺失。因此，廣大考生和公眾都強烈呼吁高校明確一系列的公示制度，使申請人從考試資格、申請要求到錄取整個過程，都能夠得到充分的信息，受到公平的對待，使他們在掌握充分信息的情況下判斷和選擇就讀的學校和專業。公示的最大好處就是它能給行動者提供行事的依據與準確的預期，使行動者事先知道付出什么成本，才能得到什么收益;達到了什么要求，就能實現何種預期。比如明確考評錄取中所有變量的權重分，考生就知道在哪些方面應該著力培養，哪些方面缺口較大無望達標，也可以考慮放棄這一渠道從而專注于統一高考復習。“反觀我國的高校自主招生政策，我們并不能通過有效途徑來獲取有關高校在自主招生過程中，各變量在審批時的相應權重，而這又恰恰為招生官員的腐敗提供了政策性的溫床。”[5]

四、不對等博弈對高校自主招生政策的影響

政治學學者蘇珊·史克(Susan Shirk)認為，中國的改革是利益沖撞和妥協的結果。[6]任何改革都逃不脫這樣的規律，自主招生政策也是如此，需要綜合各方利益表達，綜合的結果就是妥協的結果。目前來說，自主招生政策是在大一統的高考招生制度下走出來的一條新路，是對原有高校招生制度的一個強有力補充，各方主體盡管有著錯綜復雜的利益扭結，還是認同這個革新的意義，不愿過于背離其道，自主招生政策會繼續執行并更深入人心。我們也看到，目前三方政策主體是在不對等的“利益博弈”框架內采取策略，相互之間并沒有形成強有力的制衡關系，如果沒有合理設計一系列相關措施和成熟的監督機制作為保障，自主招生政策的執行和進一步擴張往往存在權力濫用的危險。也就是說，自主招生政策迫切需要完善相關制度設計以及加強相關措施保障。

(一)完善制度設計和監督體系

我國自主招生政策中，公眾對過程的質疑往往是由于官方機構的“公信力”不足。高校自主招生公信力的提高，不是靠政府行政部門的“定性”就可以樹立的，政府自身的“公信力”也不是天然就具備的，而必須依靠基本的制度建設。一則，如上海交通大學熊丙奇教授所指出的，自主招生進一步改進的方向之一在于基本制度改革，“其核心是擺脫行政因素對教育管理、學術管理的干涉，讓教育評價、學術評價堅守教育與學術標準，沒有這樣的基本制度，自主招生改革將存在很大的風險。這種改革，唯一的障礙，就是政府部門和學校是否愿意放權”[7]。二則，“中國是一個人情社會國家，人情社會本身決定了如果沒有完善的制度設計和監督體系作保證，過于主觀的選拔必然造成權力尋租現象大量產生”[8]。在當前的國內教育環境和社會環境中，“人們只相信卷面考試成績是客觀真實的，而中學平時學業表現以及高校的自主招生測試，都是可以因權、錢、人情而改變的，有著很大的人為操作空間”[9]。因此，這不僅需要司法、中介和媒體等第三方獨立監督，各主體內部也需要建立監督機制，比如中學內部形成校長、教師委員會、家長委員會三方相互監督、相互制約的民主管理機制，才有利于避免中學內部種種弄虛作假的行為。

(二)健全考試和認證體系

美國是成功實施自主招生政策的國家之一。從美國經驗看來，其完善的高校招生體系，首先建立在民間非營利性機構組織的SAT(Scholastic Aptitude Test)和ACT(American College Test)等考試基礎之上，這些考試擁有全美最優秀的專家顧問，擁有龐大的試題庫，擁有歷經多年建設完善而成的考核體系。其次有很高可信度的中學學業水平表現認證制度。“大家可以接受美國高校的申請入學制度，認為其‘學業水平測試成績+中學平時學業表現+社會服務表現+高校面試考核’的錄取規則，有利于綜合、持續、動態地對學生作出評價。但大家卻不相信國內高校‘一定的高考分數要求+中學平時學業表現+高校自主招生測試成績(即自主招生優惠)’的錄取規則。”[10]因為美國的認證制度是建立在完善的法律監督機制之上的，而中國尚缺乏類似的認證體系。比如中學要構建起相對獨立的學生綜合素質評價體系，記載學生德、智、體成長經歷以及學生興趣、愛好與特長的電子檔案，賦予不同活動以相應權重并加以適當量化，既能引導學生做到知識、能力、素質協調發展，又有利于高校理性地、有目標地遴選適合人才。

(三)提高自主招生工作的專業性和科學性

美國高校招生是充分的市場競爭行為，為爭奪優質生源，爭取增加招生人數以獲得學費或教育券。各高校展開激烈競爭，直接促成各高校擁有完善的招生體制、方法和充足的人員、經費匹配。而我國長期以來都是在計劃招生體制下按分數由高到低錄取，導致各高校缺乏競爭意識，高校招生人員少，工作專業能力不足。盡管推行自主招生政策已有六七年，但實際中各教育行政部門和各高校還沒有作好充足的準備和應對能力，尚沒有形成一整套科學、嚴謹的甄別系統來迎接自主招生進一步擴大的挑戰。

基于以上三個方面工作的欠缺，決定了目前高校自主招生政策推行中以及自主招生規模擴張不可操之過急，需要在實踐中逐步完善相關制度，才能更好地保障自主招生政策的有效實施。

參考文獻:

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