2010年:博洛尼亞進程的終結還是開始?

摘要:1999年博洛尼亞宣言的目標是到2010年建成歐洲高等教育區。十年來博洛尼亞進程成效顯著，構建了歐洲高等教育區的制度框架和保障機制，為實現歐洲高等教育區域整合提供了必要手段。博洛尼亞進程的影響也越來越廣泛，影響到歐洲和世界高等教育改革與發展。但2010年遠不是終結，而是僅僅奠定了歐洲更深入社會變革的基礎。面向2020年，歐洲高等教育將面臨全球化、老齡化社會、國際金融危機以及高等教育變革本身帶來的挑戰，任重而道遠。

關鍵詞:博洛尼亞進程;高等教育區域整合;反思

一、“博洛尼亞進程”十年改革成效

1999年，歐洲29個國家簽署了《博洛尼亞宣言》，目標是要到2010年建立歐洲高等教育區，全面提升歐洲高等教育的吸引力和競爭力。十年來，歐洲高等教育區建設卓有成效:第一，構建了歐洲高等教育區學位資格框架(FQ-EHEA)，全面實施三級學位結構改革。截止2009年4月，除了醫藥、建筑工程等學習年限較長的學科領域之外，所有簽約國的大多數高校都開始實行新的學位結構。第二，從高校、國家到歐洲區域層面構建歐洲高等教育質量保障體系，實施歐洲高等教育質量保障標準和指導原則，全面提升教育質量。第三，采納歐洲學分積累與轉換系統(ECTS)和文憑補充說明(DS)，為區域內流動創造條件。目前歐洲博洛尼亞進程所有簽約國都已實施歐洲學分積累與轉換系統，截止2009年，除了烏克蘭外也全部采納了文憑補充說明。第四，實施歐洲終身學習資格框架(EQF)，為建立知識歐洲提供制度保障，重視終身學習體系與歐洲高等教育學位資格體系的協調等問題。

總之，通過十年改革，歐洲高等教育質量得到提升，教學與科研之間的關系更加密切，提高了教師和學生跨國流動的自由度。博洛尼亞進程也引起了歐洲和全球范圍內的一系列討論，歐洲之外許多國家也開始改革其高等教育系統，以期能與博洛尼亞框架保持一致。參與博洛尼亞進程的各簽約國正在全球化視野中推進歐洲高等教育區的建設，提升歐洲高等教育的吸引力和競爭力。

(一)博洛尼亞進程的影響越來越大，歐洲高等教育區域整合成為越來越多的國家和組織的共識，國際社會的態度也由質疑到積極應對、合作與參與

一方面，從博洛尼亞進程參與的國家和組織來說，影響逐步擴大，最終蔓延至整個歐洲。《博洛尼亞宣言》簽署時只有29個成員國，2009年博洛尼亞進程的簽約國達到46個，宣言目標得到廣泛接受，多數簽約國家和高校將其作為高等教育發展和改革的基礎。同時，參與歐洲高等教育區域整合的組織越來越多。20世紀70年代參與歐洲高等教育區域整合的組織主要是歐盟委員會，而目前歐洲委員會、聯合國教科文組織、歐洲大學協會、歐洲高等學校協會、歐洲學生會、歐洲高等教育質量保障協會等9個國際組織機構廣泛參與到博洛尼亞進程中。

另一方面，關注歐洲高等教育區域整合的國家越來越多，從開始的質疑到密切關注，目前各國的改革都日趨與歐洲高等教育區的設想一致。隨著博洛尼亞進程的實施，美國改變以往認為博洛尼亞進程是歐洲國家以美國為目標進行改革的觀點，開始在不同層面開展活動，促進美國高等教育發展，并認為歐洲高等教育區域整合的模式也可以為美國所借鑒，不同的是用州來代替國家。澳大利亞與許多亞洲國家展開布里斯本創始計劃，加強與亞洲地區高等教育的融合，并委任14所國內大學頒發文憑補充說明，力圖與歐洲高等教育區域整合趨勢一致。加拿大大學與學院協會開展各項活動應對博洛尼亞進程，無論是政府的教育機構還是大學都對其密切關注，并適時調整本國高等教育政策加以應對。[1]正如2007年《倫敦公報》中指出的:“博洛尼亞進程已經引起了世界各國的積極關注，并引起了在歐洲和全球范圍內的一系列討論，包括歐洲高等教育學位資格框架，以團結、信任和理解為基礎的合作以及博洛尼亞進程潛在的價值觀等，而且，我們也發現，歐洲之外的許多國家也開始改革其高等教育系統，以期能與博洛尼亞框架保持一致?！盵2]

(二)博洛尼亞進程促進歐洲范圍內的廣泛流動，提升歐洲大學的地位，為歐洲一體化進程提供知識和人才支撐，并最終促進歐洲一體化進程和歐洲社會的發展

第一，博洛尼亞進程為歐洲學生、畢業生和教師的流動提供了充分的可能。博洛尼亞進程對學生流動高度重視，各類資助項目持續增加，對學生和教師的流動的影響明顯。英國、德國、法國等博洛尼亞進程的簽約國的留學生人數顯著增加，1999年英國的留學生人數為232540人，2006年上升至330078人。大量非歐洲籍留學生涌入歐洲就學，1999年，法國非歐洲籍留學生人數占總留學生人數的比例為70.23%，2003年上升為76.93%。[3]同時，博洛尼亞進程消除了學生在歐洲不同國家間學習的障礙，為歐洲學生就業獲得了更多機會與發展空間，使得歐洲高等教育在全球市場上具有更強的競爭力。

第二，博洛尼亞進程促進歐洲大學地位的提高。博洛尼亞進程框架下大學與科學研究的融合，強化了歐洲大學的地位。高等教育機構既是高等教育參與者，也是高等教育政策實現的場地。通過博洛尼亞進程，高等教育機構可以獲取更多的政治和經濟資源的支持。如果成員國對科學研究的重視與支持不夠，博洛尼亞進程能夠幫國家對科學研究加以重視，使之成為國家的首要任務。博洛尼亞進程和歐洲里斯本戰略的實施使大學擺脫了國家控制，成為歐洲舞臺上的關鍵與獨立的力量，大學逐步成為新歐洲的代表。[4]

第三，博洛尼亞進程對博士教育的重視以及其他科研政策，能夠促進歐洲學術的發展，為建立知識歐洲和提升歐洲的綜合競爭力提供支撐。博洛尼亞進程強調積極和高水平的學術發展。在歐洲高等教育過去幾年的迅速變革中，教學與研究過程的專業自主性的缺失成為高等教育改革的痛處，原來的終身教職和由國家支持的學術研究不得不面對聘用方式的改變，由原來的終身制越來越趨向于短期的合同制。博洛尼亞進程的科研政策能夠促使學者們提升他們的學術聲望和在政治上的認同，提高學術研究的質量，創造出歐洲高等教育科研空間。[5]

第四，博洛尼亞進程將最終促進歐洲一體化進程。歐洲一體化進程始于經濟上的合作，并以經濟為基礎向政治、軍事、社會、文化等領域不斷擴展、深入。但是歷史上國家和民族之間的矛盾留下的陰影，依然揮之不去，影響著歐洲一體化的進程。博洛尼亞進程通過文化、教育方面的密切交流，增強歐洲人身份認同，對于促進不同種族、不同文化間的社會凝聚力具有十分重要的戰略意義。[6]同時，博洛尼亞進程通過高水平的教育、訓練和研究，促進歐洲國際競爭力的提升。

(三)在博洛尼亞進程中，歐洲越來越重視發揮高校的辦學自主權，尊重多樣性，注重多元參與，形成了歐洲高等教育區域整合的獨特機制

現在評述博洛尼亞進程成功與否，尚缺乏依據。正如有的學者所說，何種程度上的協調一致才被認為是一種令人滿意的成就?多少數量學生的流動才令人滿意?[7]難以界定。然而，對于歐洲人試圖在一個特定的地理區域內的不同國家的高等教育體制之間造就一種更高程度上的協調一致來說，毫無疑問已經取得了很大的進展，而且形成了區域高等教育整合的一些特點。

第一，越來越注重發揮高校的辦學自主權，避免官僚化。博洛尼亞進程支持高校獲得更大程度上的自主權，促使他們更加具有責任感和義務感。2003年以來，歐洲各國通過立法和機構改革的形式，賦予了高校更多的自主權。博洛尼亞進程中，并沒有任何中心驅動力和具有法律約束力的組織機構，沒有單獨的“博洛尼亞協調中心”來解決要做什么和怎么做的問題，也沒有任何的作為中心樞紐的管理系統。在博洛尼亞進程開始之初，有人曾經指出這是博洛尼亞改革的一個弱點，但事實證明這一點是明智的。歐洲大學和其他高等教育機構不僅僅能夠應對社會變化所帶來的挑戰，還將在改革過程中發揮基礎性的作用。[8]

第二，博洛尼亞進程是一個承認和集中的過程，融合與差異并存，充分尊重多樣性。融合不是目的，質量提升才是關鍵。博洛尼亞進程改革的目標是使歐洲的高等教育相互接近，而不是“標準化”或者“統一化”，表現出了對自主性和多樣化的基本原則的高度尊重。[9]解決體制多樣性帶來的交流障礙，是歐洲高等教育區域整合的動因之一，但改革是為多樣化的教育體制提供可資比較和交流的機制，并非要消除多樣性。未來十年，歐洲依然致力于探討滿足高等教育多樣化的功能和任務，使不同體制的高等教育更加易讀和易懂，最終目的是使歐洲各級各類高等教育能夠追求卓越。[10]

第三，博洛尼亞進程注重多元參與，廣泛傾聽和吸收社會各界以及各類利益相關群體的聲音和建議，多元化群體是改革的助推者。從參與國家來看，2009年比利時部長會議后，博洛尼亞進程涉及到歐盟和非歐盟國家，開始注重吸納歐盟以外的國家甚至全球的參與;從參與組織和相關利益群體看，博洛尼亞進程牽涉到各類高校、教師、學生、學者、雇主等各個相關利益群體。為了保證政策實施的有效性，2009年以后博洛尼亞進程后續工作組將聯系科研、移民、社會安全以及就業等領域的專家和政策制定者參與其中。多元參與是改革成功的保證。

第四，歐洲高等教育區域整合的機制更為健全，形成了部長峰會與相關組織專題會議相結合的制度。博洛尼亞進程的工作機制遵循著政府間主義模式，由簽約國教育部長每兩年召開一次峰會，以發布宣言或公報的形式來督促政策的實施，參與國對峰會所制定的政策的執行與否具有完全的自愿性質。這種看似松散的工作機制，反而更大程度上保障了博洛尼亞進程的順利進行，非常值得關注。

二、博洛尼亞進程面臨的挑戰和困難

盡管歐洲高等教育區域整合已經持續了三十多年，博洛尼亞進程也推行了十年之久，《博洛尼亞宣言》的目標有了不同程度的進展，但由于各成員國政治、經濟狀況不同，歷史和文化傳統不一，其高等教育制度也有很大的差異性。因此，歐洲高等教育區域整合的進程還面臨挑戰，存在一些問題。

(一)博洛尼亞改革在某些方面流于形式，歐洲高等教育區的構想與實施狀況存在脫節，在一定程度上挫傷了各個利益相關者參與和支持改革的熱情

歐洲各國實施博洛尼亞進程的改革進度不一，而且很多國家是從實用主義的角度，選擇性地實施博洛尼亞進程的目標。“當國家政策構想遇到決定性轉折時，所有國家的高等教育制度都出現了明顯的‘內化傾向’。在制定各自政策的過程中，各國都以自己本身的需求為動力，國際角色模式只用于使決策者偏愛的東西合法化，并沒有帶來歐洲的‘趨同一致’。”[11]這就違背了博洛尼進程的基本行動綱領。

第一，在三級學位改革中存在結構與內容不一致的問題。參與博洛尼亞進程的高校存在較大的差異，有的高校能從戰略發展的角度對學位結構進行改革，但也有一部分高校僅僅是順從了新的立法要求。學位結構改革的目的是為學生提供更合適的、更具有彈性的教育。反對學位結構改革的人也往往沒有意識到學位結構的改革與以學生為中心的學習之間的密切聯系，也沒有重新思考高校的社會功能。[12]有的國家和高校僅將學位結構改革當作了目標，而不是實現其他目標的手段。這種結構與目標的脫離影響到改革的效果。

第二，雖各國政府將終身學習作為優先發展領域，但實際上其只是停留在政策討論的層面。2007年調查顯示，超過三分之二的高校給予了終身學習較高的重視，但與2005年相比并沒有實質性的進步。雖然政府部門將終身學習作為優先發展的領域，但2007年以來超過一半的國家依然沒有將其納入戰略規劃和政策之中考慮。在2010年和未來采取的發展策略中，終身學習還只是停留在政策討論層面上。

第三，歐洲各國對教育機會的重程度視和實際采取的措施存在脫節。歐洲社會對拓展高校入學機會方面寄予很高期望，但實際上對學生的社會背景和經濟狀況關注較少。2007年調查顯示，97%的高校認為擴展入學機會很重要，但多數高校并沒有采取積極的措施擴展學生的受教育機會。[13]歐洲高校投資的重點傾向于提高學術質量，因此，各高校關注努力吸引優質生源以提升其競爭力，而不是增加生源的多樣性。增加多樣性和提高質量的矛盾成為博洛尼亞進程改革的障礙。

第四，博洛尼亞進程中所宣稱的學生參與程度還應有所提升。目前，盡管很多國家都已經開始制定法案或者是非法律措施增加學生在高校管理中的參與權力，但這對改變學生權益的現狀還是不夠的。很多改變也僅僅是停留在表面化的水平，也就是說學生參與僅僅是代表性的，而不是具有實質性意義的。學生們抱怨博洛尼亞進程并沒有將學生當作高校管理過程中的一個平等參與者，參與僅限于是一種義務，而并沒有正視學生對高校管理的價值和能力。

教育改革的阻力可能來自教育改革本身的屬性，如改革可能在某些方面存在固有的缺點，或者改革的某些屬性沒有恰當地表現出來，沒有得到充分發展。[14]博洛尼亞改革進程的當務之急，是彌補構想和現實之間的鴻溝，使歐洲高等教育改革的屬性得以充分發揮，從而使學者、學生以及社會公眾重新恢復對博洛尼亞進程的信心。

(二)新舊兩種教育體制并存，對博洛尼亞進程及相關改革措施的理解和認識不統一，從客觀和主觀因素上加劇了歐洲高等教育區域整合的障礙

在客觀上，學位結構改革中新舊兩種學位體系的并存，使得歐洲高等教育體制更加的多樣化，從而成為歐洲高等教育區實現的現實障礙。歐洲很多國家新舊兩種學位結構將長時間并存，這會對三級學位結構及其認證，以及如何定義不同階段和認證標準帶來麻煩。比如，德國在實施新的學位結構的同時，許多大學依然按照舊的學位結構進行招生，這就將學位改革的期限推向更長遠的未來。[15]這是歐洲各國普遍存在的現象，所有國家的這些特點匯集到一起，那么呈現在我們面前的會是歐洲國家內部和各國之間更加多樣化的結構。這是歐洲高等教育區實現的一個客觀性障礙。

在主觀上，學生、家長、雇主等各個相關利益群體對博洛尼亞進程的內容的認識和理解不統一是影響歐洲高等教育區域整合的重要因素。到目前為止，博洛尼亞進程的改革設計者與目標群體在是否要改革和改革方向上能夠達成共識，但如果改革所要求的行為缺乏清晰性，在如何解決問題上存在分歧，那么，改革的阻力就會出現。[16]博洛尼亞改革和歐洲高等教育區的制度建設的結果及意義的宣傳和解釋，應該與博洛尼亞進程同步進行，否則新的學位改革會存在被家長、就業市場誤解和質疑的危險。

政府和高校應該共同承擔起對博洛尼亞進程的宣傳責任，也要積極促使新成員國吸取博洛尼亞進程的經驗，確保對博洛尼亞改革的執行力度。

(三)高校與國家權力之間存在矛盾，博洛尼亞進程的實施需要政府支持，同時又需要高校具有充足的自主權，但實施過程中卻很難實現這一要求

目前，面對市場的吸引力，歐洲政府越來越傾向于給予高校更多的自主權。但實際上，在歐洲層面構建一體化的學位資格框架、質量保障框架和終身教育框架，很容易使一種超國家的行政權力凌駕于各高校之上。因此，在博洛尼亞改革實施過程中，多數高校都會遇到自身權力與國家權力的關系問題。

在調查實施博洛尼亞改革的動機時，多數高校領導者回答:“我們別無選擇，因為我們不得不做?！钡瑫r，高校也經常批評政府對改革的支持力度不夠，尤其是表現在財政支持力度方面，有三分之二被調查者說沒有得到政府任何額外的財政支持。有的高校認為，政府對高校改革的支持力度很小，而更大程度上僅僅是在做秀而已。[17]當前，需要政府為適應博洛尼亞進程的目標進行一些必要的系統的調適，否則，博洛尼亞進程有時候會成為高校和政府緊張關系的焦點。

有的高校享有較高的自主權，但卻與博洛尼亞進程中某些計劃又格格不入。英國大學享有高度自主權，可以自行決定文憑類型、安排課程、制定給予學分的形式和制度等等，擁有可變性很大的文憑體系。但英國大學的這種自主性，被視作與博洛尼亞進程中的某些計劃格格不人，例如其與為歐洲大學制定的學習成績標準或是質量保障制度等方面就存在不一致。[18]總之，在歐洲高等教育區域整合的過程中如何保持高校權力與國家權力的平衡，是值得探討的問題。

(四)國際金融危機背景下如何擴大融資渠道，保證改革充足和穩定的資金，避免高等教育商業化的危險，是博洛尼亞進程當前面臨的主要財政挑戰

博洛尼亞進程目標的實現都需要實在的經費。盡管通過《蘇格拉底計劃》等可以獲得一些資金，但各國對改革的資金承諾還很不夠，許多國家還在削減教育經費，加大了改革的難度。當前的國際金融危機背景下，更加劇了這一挑戰。

2001年到2005年，歐洲對高等教育的財政投入隨著GDP的增長逐年增加，2005年，歐洲博洛尼亞簽約國對全日制學生的人均投入是?褷8，300。但其中30%的財政投入用在了研發和教學輔助設備方面，而用在教育教學上的資金比例很低，美國同期用于教育教學的資金是大多數歐洲國家的兩倍之多。當前迫切需要解決財政來源多元化的問題，這并不意味著縮小政府投入，而應該擴大融資渠道，保證高等教育財政來源的穩步提高，同時增加教育教學的財政投入。[19]

在國際金融危機的背景下，學生的經濟條件惡化了，有的國家開始收取學生學費，并且在逐步升高。作為一種融資渠道，歐洲各國加強了對國際學生的爭奪，并提高學費。2009年2月的歐洲學生會發表宣言，強烈反對將教育作為普通市場商品來對待，認為應該將高等教育作為一種公共產品。2009年3月的歐洲大學協會的《布拉格宣言》指出，金融危機的背景下不僅不應該縮減高等教育的財政投入，相反，高等教育承擔著為知識歐洲培養具有創新精神和能力、具有開放和包容素養的歐洲公民、為歐洲經濟的復蘇提供智力和人才的蓄水池的責任，在私人和商業投資減少的情況下，更應該加大對高等教育和研發活動的投入。[20]

(五)2010年不是終結而僅是開始，博洛尼亞進程的目標遠未實現，還面臨全球化、老齡化社會挑戰，高等教育區域整合將是歐洲的遠景規劃和戰略構想

博洛尼亞進程改革的目標是到2010年建成歐洲高等教育區。2010年也是歐盟的里斯本戰略，歐洲研究區以及職業教育領域的哥本哈根進程的一個重要里程碑。但目前很多人開始質疑博洛尼亞進程的期限問題。2010年已至，但博洛尼亞進程的目標既沒有完全實現，也遠未結束。即使博洛尼亞宣言的所有目標都已實現，改革成果如何完全融入社會現實尚需要時日。

面向2020年，全球化競爭與合作加劇，老齡化社會對歐洲高等教育提出了更高的要求。競爭，要求歐洲能夠改善高校的財政狀況，為培養更具競爭力的人才提供充足的財政支持，同時確保歐洲的高等教育質量能夠得到國際的認可。合作，要求培養的學生具有跨文化交往的能力，以及對歐洲及其以外的國家的不同社會、傳統、文化、信仰的理解能力，使他們成為能夠正確推理的，有責任的公民。據統計，到2020年，歐洲人口平均年齡將達到50歲，15-29歲的年輕人口只占到人口總數的10%。老齡化社會對博洛尼亞進程中的終身教育和高等教育入學機會提出了要求，入學機會的擴大和學習者的多樣化是博洛尼亞進程中需要考慮的問題。

因此，2010年，博洛尼亞進程不僅不能結束，而且僅是奠定歐洲更持久社會改革的基礎。歐洲高校必須考慮2010年后歐洲高等教育區的意義，歐洲高等教育在一定程度上看起來更加一致，但歐洲區域的交流和合作可能更加難以實現。

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