作為歷史的轉折:日本國立大學法人化改革六年述評

摘 要:2004年的法人化改革開啟了日本國立大學制度建設的新紀元，改革六年來日本國立大學系統發生了深刻變化，大學理念從“自在”逐步走向“自為”，文部科學省與大學關系從“直接控制”轉變為“間接控制”，大學內部決策程序從“自下而上”革變為“自上而下”，教師身份從“公務員”突變為“雇員”。這些具有歷史轉折意義的改革給我們的啟示是，現代大學制度外部關系建設的核心是健全法人制度，內部關系建設的重點是完善運行機制，協調內外部關系的中介是構建社會評價與監督機制。

關鍵詞:日本國立大學;法人化改革;述評

具有歷史轉折意義的日本國立大學法人化改革被日本學界稱為“130多年的歷史發展過程中最大的一場變革”，這一改革打破了日本國立大學制度的“冰河時代”，開啟了日本國立大學的新紀元，是日本國立大學系統探索構建富有本土特色現代大學制度的重要政策舉措。日本國立大學法人化改革相關法律規定“六年”作為改革的一個周期即“中期”，從2004年4月開始實施改革的六年來看，日本國立大學的內外部關系發生了深刻變化，大學理念、大學與政府關系、大學決策機制、教師身份等構成大學發展的幾項核心要素發生了質的變化。因此，對日本法人化改革歷程進行反思與評價將對我國建設高等教育強國具有重要借鑒價值。

一、大學理念:從“自在大學”嬗變成“自為大學”

無論政府還是大學自身，日本國立大學歷來以國家的大學而自居，國立大學在日本高等教育系統中一直處于“遺傳性”的優勢地位。以實施法人化前的2003年國、私兩類大學規模為例，國立和私立大學的生師比分別為10.2:1和24.5:1，政府投入的辦學經費(包括經常費補助金和設施設備費補助金)分別為15553.9、3425.7億日元，比例為4.5:1①。從這組數據便可領略兩類大學的總體差別懸殊非同一般，正如日本著名學者天野郁夫所言，“法人化以前的國立大學在名稱與實質上都是國家行政機構的一部分，……國立大學受到國家的呵護而孤傲的存在”[1]。國立大學是名副其實的政府附屬機構，從其生存方式來說只是“自在”地存在著。法人化改革重構的大學理念就是讓國立大學雖然姓“國”，但要“獨立行政”，能夠“自為”地生存。這也體現在法人化改革后的一系列法律條文中，2003年日本國會通過的《國立大學法人法》(以下簡稱《法人法》)規定“國家必須考慮國立大學的教育研究之特性”[2];2005年日本中央教育審議會在《日本高等教育的未來走向》的審議報告中提出，“追求適合各大學校情的主體選擇和組織運營模式”是法人化的重要目標[3];2006年新修訂的《教育基本法》針對大學特別新設了一條，“必須尊重大學的自主性和自律性，大學必須尊重其他大學教育和研究的特性”[4]。

二、文部科學省與大學:從“直接控制”轉變為“間接控制”

1. 目標管理制度成為平衡大學獨立行政與政府意志的重要手段。《法人法》規定了法人的五項宏觀發展目標:“提高教育研究質量”、“改善業務運營和提高學校效率”、“改善財務制度及內容”、“對教育、研究及組織運營等狀況進行自我檢查、評價以及提供相關信息”以及“其它重要事項”等，并規定對法人提出的“中期目標與計劃”以及“年度目標”與“年度計劃”進行確認與修改是文部科學省行使的重要職能。目標管理制度從六年來的實施狀況來看，呈現這樣一些特征:其一，目標的宏觀性，文部科學省審核的目標是主要大學的宏觀辦學事項而不涉及具體的教育教學問題，給法人提供了自主辦學的巨大空間;其二，目標的基礎性，目標的制定自下而上，法人根據自身運營實際制定目標，再經文部科學省審核，體現“自主性”與“控制性”的平衡;其三，目標的公開性，法人在制訂目標與計劃時面向校內外廣泛征求意見;其四，目標的可操作性，具體內容便于大學自身和第三者對目標和計劃的實施狀況進行評估。

2. 評價制度成為社會衡量大學辦學水平的重要途徑。法人化后文部科學省建立了兩個新的獨立行政法人——“國立大學評價委員會”和“大學評價·學位授予機構”，作為實施大學評價的第三者專業性機構。“國立大學法人評價委員會”主要執掌的業務是對國立大學法人進行年度業務實績和中期目標達成的實績進行評價，并將評價結果通知被評法人、總務省的政策評價·獨立行政法人評價委員會以及文部科學省，同時向社會公布。“國立大學評價委員會”先后于2003、2005、2008年組建了三期“評價委員會”，成員總人數約20人，主要是大學和研究機構的負責人。從2004年開始連續4年面向有關部門和社會提交了各大學的“年度業務實績評價報告”，并于2008年7月到2009年3月間進行了中期評價。另一個評價機構——“大學評價·學位授予機構”主要是對法人的教育、研究開展情況進行專門性評價。就評價角度而言，國立大學評價委員會是綜合性評價機構，大學評價·學位授予機構是專項性的評價機構，前者必須尊重和采用后者的評價結論②。從年度評價和中期評價的成效來看，第三者評價在公開辦學信息，促進大學教育、研究以及經營的運行與社會之間的雙向互動，調整經費預算，促使文部科學省根據評價結果對預算分配進行適當調整等方面發揮了重要作用。但不可否認的是評價也一直是在爭議聲中進行的，文部科學省官方也不得不認為，“精到的評價確實不易，既要尊重大學的特性，同時又要考慮使用國民稅金后大學的運行情況，才有必要進行相對準確的評價”。政府必須做到“真正重新認識‘國家’與‘國立大學’之間的關系，法人自己決定的事項范圍擴大了，而國家對如同內部組織的日常的細微的環節不再進行關注”，“重在考慮大學組織的特性——自主性與自律性”[5]。

3. 監督制度成為政府控制法人的“有形之手”。監督制度主要體現為文部科學省在法人內部建立的監事室。《法人法》規定“監事由文部科學大臣任命”，“性質上單獨履行職務”。監事的主要職責是“監查法人的財產狀況;監查理事(包括理事長)的業務執行情況等”，監事可以“基于監查結果，向文部科學大臣和校長提出意見”。監事的選任非常嚴格，諸如“(法人的)理事不得兼任”、“(法人的)理事及其三代親屬以內的人員不得擔任”即必須是“所在國立大學以外的人員”等。監事的職權非常嚴肅，完全凌駕于法人之外，直接對政府負責。從六年來文部科學省公布的監事，特別是2008年10月公布的86個國立大學法人的監事來看，監事人數充足，每所大學都配備兩名監事，大部分專兼職并舉。其中37所大學的監事都是兼職，2所大學的監事都是專職。監事專業化程度較高，55人精通大學業務，曾擔任大學的教授、學部長、校長等;9人精通組織管理業務，曾擔任企業、政府的領導;68人精通會計業務。這兩個特征確保了監事職能的充分履行。當前監事制度建設的重點是職務內涵的明確化——明確監查的具體范圍、內容及其方式。宏觀方面要監查“法人的財務狀況”、“理事業務的執行狀況”等;微觀方面“不僅要深入到教育研究的具體內容，而且要決定學部和學科的增設以及教育的重點領域，還要涉及到招生計劃等教學方面的業務”等。[6]這是一個新的信號，即監事制度的健全有可能成為法人“獨立行政”的新障礙。

4. 財政管理模式從“行政隸屬型”演變為“評估+自主型”。法人化后國立大學的收入包括“政府撥款”和“外部資金”兩大項。“評估+自主型”的財政管理模式首先體現在政府撥款的標準和數量建立在嚴格的評估基礎之上，實行“先借款、再評估、后結算”的會計年度制度。“政府撥款”包括“運營費交付金”和“設施建設維修費”兩項，其中“運營費交付金”包括“標準運營費交付金”、“特定運營費交付金”和“附屬醫院運營費交付金”三項。“標準運營費交付金”按照統一標準向各法人支付，“附屬醫院運營費交付金”根據是否設有附屬醫院而決定支付。而“特定運營費交付金”根據法人具體辦學實績進行差別化撥款，總體上采用一定的“效率化系數”，每年實行1%左右的減額。所以“特定運營費交付金”是引導法人之間競爭、拉大法人之間差距的重要因素之一。就“政府撥款”總額而言，法人化改革實施以來年均增長率只有1.3%(見表1)。

財政管理模式的“自主性”主要體現在“外部資金”部分，法人的“外部資金”包括“附屬醫院收入”、“學費收入”、“外部受托研究收入”以及“社會捐贈收入”。法人化前這部分資金統一納入國庫進行重新分配;法人化后由法人自主管理，其中“附屬醫院收入”、“學費收入”在核算“運營費交付金”過程中扣除，而“外部委托研究收入”和“社會捐贈收入”并不在核算運營費交付金過程中扣除。就學費而言，《法人法》規定以各大學2003年的學費額度作為標準額，根據教育服務質量提升情況，法人可以自主決定學費提高額度，但上限不超過標準額的10%。從最近三年統計來看，95%的法人繳費項目與標準額持平，5%的法人低于標準額(見表2)。國立大學學生繳費總收入、人均繳費與法人化前相比略有增加，但年均增長率在6%以下(見表3)。

由于“外部受托研究(包括共同研究)收入”和“社會捐贈收入”并不在核算“運營費交付金”過程中扣除，所以這兩項收入是法人實現增收的最大空間。以日本關東地區為例(該地區大學比較集中，國立大學在層次、規模、科類、辦學歷史等方面呈現多樣性)，如果把2003年和2007年分別獲得的外部資金相比不難得出兩個結論(見表4):外部資金的絕對數以東京大學、東京工業大學等頂尖大學遙遙領先，大學間的差異非常顯著，這說明影響外部資金獲得的很多因素如聲望、研究能力、實驗設施等多屬于“遺傳性”的，并不能通過短短幾年的“獨立行政”而實現;另外，雖然很多法人外部資金的絕對數比較低，但增長率極高，這表明大學為獲得外部資金展開了激烈的競爭。

三、大學決策程序:從“自下而上”革變為“自上而下”

在討論決策程序之前，首先要考察法人化后國立大學校長是如何產生的。因為校長的產生方式不僅制約大學內部決策程序，更為重要的會影響校長職責的履行。法人化前國立大學的校長由學部長等構成的評議會選拔并由文部科學省任命，選拔過程中政府意志發揮著重要作用，可謂組織化任命。法人化后校長選聘則由運營協議會和教育研究評議會的委員(各占一半，校長和理事亦可參加)組成“校長選考會議”承擔校長遴選工作，在程序上校長選考會議將舉行全校教職員工的民意投票，投票結果作為校長遴選的重要參考依據，其中最為核心的改革在于選擇校長的范圍面向市場，而且選拔的結果只須經過文部科學省審核即可。校長的產生方式就從組織化任命演變為市場化聘任，這樣產生的校長，不論大學內部決策程序如何，校長為誰負責就變得非常明晰了。法人化后的大學決策機構由三部分構成，理事會作為法人的最高決策機構，由校長及校長任命的副校長組成，主要職能是審議法人運行中的重要事項;教育研究評議會和經營協議會分別審議教育、研究以及經營方面的事項，前者由大學內部從事教學、研究的教師和職員構成，后者校內外代表各占一半。其中，理事會處于核心地位，另外兩個議會主要發揮參謀職權和某一個方面的授權，而各學部局的部局長會則由理事會領導，而且三個決策機構的負責人均為校長，校長掌控三個機構委員的任命權，所以法人內部運行機制就形成了以理事會為核心、三個決策部門為主體、部局長會在理事會領導之下的“自上而下(top down)”的決策機制，這就與法人化前的以各學部教授會為主體、“自下而上(bottom up)”[7]的決策機制截然相反。決策機制的逆向變革雖然導致法人內部資源配置的結構性調整，從根本上動搖了教授會自治制度，以致于六年來教授們對新的財政管理模式和決策機制仍有抵觸。但不可否認的是，校長產生方式的變化在前提上確保了校長為誰負責，而決策程序的變化使得校長如何負責變得非常清晰而明確，這可以從辦學效率的提高、外部資金的大幅增加略見一二。

四、教師身份:從“公務員”突變為“雇員”

法人化改革的重要對象是取消國立大學教師的公務員身份，取而代之的是“聘任制”，教師成為大學的“雇員”。這種身份的突變首先體現在政府撥給教師、職員的工資呈下降趨勢，最近三年教師和職員(均為專職，不含兼職和從外國聘用的教職員)的薪水年均降低率分別達到了1.68%和5.59%(見表5)。六年來教師“活力”的提升主要體現在社會合作研究經費的增加，這可以從前述外部受托研究收入增長率的大幅提高窺見一斑。但隨之帶來的問題是不同大學間教師活力和收入的差距會隨著大學間差距的擴大而擴大，因此如何不讓教師感到過多壓力，如何確保教師把主要精力放在教學上，不致于過于注重研究而導致教育質量的下降等問題已成為法人化進程中迫切需要解決的問題。

五、結語

回溯日本國立大學六年來的法人化改革歷程，我們可以發現，法人化改革在本質上是日本政府和大學對現代大學制度的一種探索，這種探索把健全法人制度作為現代大學制度外部關系建設的核心，通過一攬子的法律明確大學法人的性質、地位、權力、職責以及運行機制等，明晰了大學與政府的權力邊界;把完善法人運行機制作為現代大學制度內部關系建設的重點，大學的教育、研究與運營等大學治理的最高決策權力集校長于一身，形成了“自上而下”具有強有力駕馭核心的決策機制;把構建社會評價與監督機制作為協調現代大學制度內外部關系的中介，法人“獨立行政”仍然是有限度的“自治”，不僅是在文部科學省首肯的“目標”和“計劃”內“獨立行政”，受到實時“監督”，而且第三者評價以及評價結果的公開還讓社會公眾參與和了解大學教育、研究、社會服務等方面的運行狀況。毫無疑問，日本政府和大學界對現代大學制度內外部若干關系的探索對進一步完善我國公立高校的法人地位、內部治理結構以及評價和監督體系等方面具有重要借鑒價值。

注釋:

①國立大學法人政府投入經費來源于日本文部科學省網站《學校基本調查·平成20年度學校基本調查(確定值)》，http://www.mext.go.jp/b_menu/toukei/001/08121201/index.htm。

私立大學政府投入經費最主要包括“經常費”和“設施設備費”兩項。其中“經常費”來源于《平成17年版文部科學白書·私立學校の振興のために》，http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/hpba200501/002/004/0201.htm。“設施設備費”由《平成15年度私立大學·大學院等教育研究裝置施設整備費補助交付額一覽》與《平成15年度私立大學等研究設備整備費等補助金(私立大學等研究設備等設備費)交付額一覽》提供的數據統計而成，http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/shinkou/07021403/002/002.htm。

②為整合兩個評價機構，2009年1月日本國會通過《國會提出法律·第171回國會における文部科學省提出法律案·獨立行政法人に係る改革を推進するための文部科學省關系法律の整備等に關する法律案》，兩個評價機構將于2010年4月1日合并為“大學改革支援·學位授予機構”。資料來源:日本文部科學省高等教育局國立大學法人支援課. http://www.mext.go.jp/b_menu/houan/an/171/1236091.htm。

參考文獻:

[1]天野郁夫.國立大學法人化背景下的高等教育未來走向[EB/OL]..http://www.cshe.nagoya-u.ac.jp/seminar/amano/.

[2]文部科學省高等教育局國立大學法人支援課[EB/OL].http://www.mext.go.jp/b_menu/houan/kakutei/03042401.htm.

[3]文部科學省高等教育局大學振興課大學改革推進室.大學における教育內容?方法の改善等について[EB/OL].http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2009/04/17/1251913_1.pdf.

[4]文部科學省教育基本法資料室[EB/OL].http://www.mext.go.jp/b_menu/kihon/houan.htm.

[5]文部科學省.國立大學法人化10問[EB/OL].http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/03052702.htm.

[6]文部科學省.關于監事職能的強化[EB/OL].http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/daigaku/002/houkoku/03080703/003.htm.

[7]天野郁夫.日本國立大學的法人化:現狀與課題[J].北京大學教育評論，2006(2):93-109.