高等教育收費制度運行中利益博弈非均衡的制度追問

摘要:高等教育收費制度運行的過程，也是政府、高校與學生進行利益博弈的過程，這種利益博弈具體展現為利益追求目標的沖突、利益追求價值的沖突、組織定性的沖突與身份定位的沖突。從制度設計的理想層面看，高等教育收費制度運行中的利益博弈應該是一種均衡博弈。不過，制度設計和運行中的目標性失衡、結構性失衡與功能性失衡致使高等教育收費制度運行中的利益博弈成為典型的非均衡博弈。

關鍵詞:高等教育收費制度;制度運行;利益博弈;制度失衡

高等教育收費制度運行的過程，也是政府、高校與學生圍繞制度中所蘊涵的利益不斷進行博弈的過程。從制度運行的理想層面看，高等教育收費制度運行中的利益博弈應該是一種均衡博弈。不過，高等教育收費制度運行的現實中，制度存在的某些缺陷，致使政府、高校與學生的利益博弈呈現出典型的“非均衡性”。高等教育收費制度運行中利益博弈的非均衡性，不僅導致高等教育利益在政府、高校與學生分配中的失衡，也影響高等教育收費制度合理、公正地運行。

一、高等教育收費制度運行中的利益博弈展現

高等教育收費制度運行中，政府、高校與學生作為主要的利益相關者，有著不同的利益選擇，利益追求的差異，必然帶來利益博弈。

(一)利益追求目標的沖突:國家、集體與個體利益的博弈

政府、高校與學生在高等教育收費制度內的利益追求，一定程度上可以還原為對國家、集體與個體利益的追求。由于利益追求目標的沖突，高等教育收費制度運行過程中必然存在著國家、集體與個體利益的博弈。

免費制度中，國家、集體與個體利益之間并不存在明顯的博弈。博弈的缺失與制度的設計相關。免費制度設計中，政府、高校與學生三者之間存在著一種主導與被主導、管制與被管制的非對稱關系。政府、高校與學生之間的非對稱關系決定了政府是高等教育的監(jiān)控者，擁有全部重大問題的決策權;高校只是政府的附庸，依賴政府的資助而生存;學生的“建設者”或者“接班人”的身份，使得其只能讓渡其固有的人力資本專有權來換取免費接受高等教育的權利。集體與個體利益在免費制度中的被遮蔽，打擊了高校的辦學熱情，壓制了學生的投資欲望，從而阻礙了高等教育的發(fā)展，引發(fā)了制度創(chuàng)新的必要。

從“免費”到“收費”，不僅是高等教育收費制度本身的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新也一定程度上改變了政府、高校與學生的身份。收費制度中，政府不再是高等教育的“包辦者”，而是“掌舵人”，行駛著監(jiān)督權;高校不再是政府的“附庸”，而是獨立的法人，行使著一定的自治權;學生不再是純粹的“建設者”，而是教育服務的消費者，行使著消費權。政府、高校與學生身份的轉變相當程度上改變了免費制度中非對稱的博弈結構。盡管政府、高校與學生的博弈力量仍然存在著差距，但高校自治權的回歸與學生消費權的獲得，賦予了高校與學生博弈的力量與空間，形成了國家利益、集體利益與個體利益博弈的局面。

(二)利益追求價值的沖突:公平與效率的博弈

公平與效率經常處于難以兼得的沖突狀態(tài)，高等教育收費制度的運行面臨類似的困境。教育公平作為社會公平價值在教育領域的延伸和體現，不僅是現代教育的基本價值和基本目標，也是社會公平的重要基石。教育效率則是管理主義價值在教育領域的拓展與呈現，不僅有利于教育資源的優(yōu)化配置，也是教育管理水平提升的關鍵一環(huán)。高等教育收費制度設計中，公平與效率均是重要的價值取向。然而，制度運行過程中，不同的利益主體對“公平”與“效率”的強調存在偏差，高校可能更為強調效率，學生更為強調公平。

“效率優(yōu)先”是教育發(fā)展的經濟主義模式在高等教育領域的反映。按楊東平的理解，教育發(fā)展的經濟主義是指教育領域“單純財政視角的教育改革”，即一種在教育經費嚴重不足的背景下，為彌補經費短缺，圍繞著高校收費、創(chuàng)收、經營、轉制等問題，以增長和效率為主要追求的教育變革。[1]近年來，伴隨著高等教育收費制度出臺后高校采取的一系列財政措施，無論是多種渠道籌措教育經費，還是高校廣辦公司、開展多種經營創(chuàng)收活動，高校舉辦“二級學院”、“獨立學院”，大致都循著這一思路。

與高校對“效率優(yōu)先”的強調的不同，學生可能更為堅持“公平優(yōu)先”。學生對制度公平的關注呈三個向度遞進，即制度作用下“能不能上學”、“能不能上‘好’學”、“能不能上得好學”。學生的關注是對其教育利益的維護，也是對教育公平落實的期盼。

(三)組織定性的沖突:營利與公益的博弈

組織定性的沖突主要發(fā)生在對高校組織特性的界定上。高校的非營利性與生俱來，而且貫穿了整個高等教育發(fā)展的歷史。但是，不可否認，高等教育收費制度確立后，當下的高等教育確實正日益被視為一種像任何其他商品一樣可以買賣的商業(yè)性產品，高校也有了營利的沖動，并實施著某些營利行為。由此，在高等教育組織中產生了“營利”與“公益”的博弈。這種博弈表面上反映的是對高校這一組織如何定性的分歧，實際折射的則是高等教育收費制度中各利益主體對自身利益的謀求。

高等教育收費制度運行后，高校客觀存在的盈利與謀利現象改變不了高校作為非營利性組織的性質。高校作為非營利性組織決定了高校不適合于采用營利性的市場契約方式。高校如果撇開政府的調控和資助，或社會中介機構的監(jiān)督評價，完全采用市場化組織形式，必然要把校內提供給學生的一切服務性資源按照單位生產成本加上平均利潤的定價原則，規(guī)定一個協議價格或虛擬價格，模仿市場的價格機制在校內進行交易和運營。這與教育的本義相悖。正因為如此，世界上還沒有哪一個國家把營利性的完全市場化的組織形式，作為高校內部資源的基本組織制度安排。

(四)身份界定的沖突:主辦者、辦學者與消費者的博弈

政府、高校與學生在高等教育領域中的身份界定與政府和大學的關系密切相關，同時跟高等教育收費制度存在一定的牽連。按照政治學的觀點，政府與大學的關系存在著兩種理想的模式:自我管制的機構與依附性的機構。[2]這兩種模式中政府、高校與學生的身份不同，而高等教育收費政策也迥然不同。

依附模式中，高校成為依附性機構，決定了高等教育只能實施免費制度。高校成為政府的依附機構，往往突出的是政府的政治理想和權力的強制性，而高校與學生的本來身份要么被模糊，要么被遮蔽。從中國高等教育發(fā)展的歷史來看，高校完全依附于政府時，高校基本上完全由政府獨立投資興辦;高校的經營管理權基本掌握在政府手里;學生只有被動接受教育的權利，沒有教育的選擇權;高教投資所形成的人力資本全部歸政府占有和支配，學生沒有自由配置權和人力資本創(chuàng)利的剩余索取的權利。也就是說，在這種模式中，高校的辦學者身份被模糊，學生的消費者身份被剝奪，政府集主辦者和辦學者的身份于一身。政府身份的越位，損害了高校與學生的利益，自然引發(fā)政府、高校與學生之間的博弈。

高等教育收費制度從“免費”到“收費”的變遷，改變了政府與大學的關系，也改寫了“上大學作為免費午餐”的歷史。收費實施后，高校由政府的依附性機構轉變?yōu)樽晕夜苤频臋C構;學生由“建設者”轉變?yōu)椤跋M者”。簡言之，高校獲得了辦學者的身份，學生獲得了消費者的身份。作為辦學者，高校有權在適當的范圍內自主招生，有權調整學科專業(yè)與選用教材，有權任免干部，有權審定工資與分配獎金，有權自主對外合作與交往。作為消費者，學生有權要求高校提供滿意的教育服務，有權作出切合自身利益的教育選擇，有權參與高校重大問題的管理與決策。盡管政府、高校與學生取得了各自的身份，不過高等教育收費制度運行現實中其身份所擁有的權利并不一定能夠得到完全的行使。

二、高等教育收費制度運行中利益博弈的非均衡分析

高等教育收費制度運行過程中的利益博弈是一種典型的非均衡博弈，利益博弈的非均衡主要表現為政府與學生利益博弈的非均衡，以及高校與學生利益博弈的非均衡。

(一)政府與學生利益博弈的非均衡

高等教育收費制度運行中的利益博弈首先表現為政府與學生的利益博弈。高等教育收費從“免費”到“收費”變遷的核心就是由政府提供全部教育經費轉變到由政府、學生及其家庭共同承擔教育經費。在高等教育收費制度的“免費期”，學生及其家庭不承擔費用，造成了對免費高等教育的制度依賴。這種制度依賴不僅降低了高等教育的辦學效率，也限制了高等教育的快速發(fā)展。改變高等教育發(fā)展的低效與滯后，需要引入高等教育收費制度。高等教育從“免費”到“收費”，不僅僅是一種制度改變，也是高等教育利益在政府與學生之間重新分配的過程。利益的嵌入，必然引發(fā)政府與學生圍繞制度運行進行利益博弈。

從理想的層面講，學生群體大、數量多，如果形成合力，應該具有強大的博弈能力。不過，正如奧爾森所指出的，由于人們都有搭便車的動機，集體行動的成本很高，學生及其家長這一群體難以形成一個有力量的團體。因此，在政府與學生的博弈中，學生及其家庭很難達成協議、采取集體行動，導致其在博弈中的不利地位，這就大大減少了制度運行的阻力。不過，政府與學生的這種博弈結構也有可能讓政府過于追求自身利益，出現極端行為。由于政府在博弈中的主導地位，同時又是制度運行的受益者，政府的利益跟制度運行的方向一致，政府力圖盡可能少承擔教育成本，把成本轉嫁給學生及其家庭，容易讓改革走過頭。與此同時，學生及其家庭難以結成集體行動，博弈過程中難以對政府形成約束力，約束力的缺失為政府的越界行為提供了方便。高等教育收費制度運行過程中出現的定價偏高、資助滯后，便是政府越界行為的具體的表征。

(二)高校與學生利益博弈的非均衡

高校作為一個組織，生活并工作在其中的人群具有共同的利益目標，并且為了共同利益向政府提出要求或施加壓力，使政策或制度符合他的需要。而學生在高等教育收費制度運行中的選擇必然遵循個人利益模式。個人利益模式把教育選擇的價值取向歸結為個人利益最大化。顯而易見，高等教育收費運行過程中，高校是團體選擇，重點關注的是團體利益;學生是個體選擇，比較在意個體利益。制度運行中利益選擇的不同使得高校與學生之間也存在利益博弈。

如同政府與學生的利益博弈，高等教育收費制度運行過程中高校與學生之間的利益博弈也表現出非均衡性。高校作為一個利益集團，在制度運行中是一個有效率的組織機構，具有很大的規(guī)模優(yōu)勢、群體優(yōu)勢和交易成本優(yōu)勢。與學生群體松散、缺乏凝聚力相比，高校還占有更為巨大的信息優(yōu)勢，它的“意見”可以左右或影響著收費標準形成過程。眾所周知，“高等學校的公用設施、職工獎勵、住房條件、福利等隱性收入并不取決于國家的財政撥款，而是主要受制于收費的能力。哪一個學校爭取到的優(yōu)惠政策多、項目多、標準高，收費收入就越大，則這個學校的福利好、獎金高”[3]。為了爭取有利的收費政策，高校作為一個理性的經濟人，自然會在與學生的博弈中努力使本校的利益最大化。高校在與學生博弈過程中，學生作為收費制度接受者在現行的制度框架下很難參與其決策過程，以保護自身的利益。學生雖然能夠通過正式或非正式渠道向政策制定者發(fā)出“意見”信號，或者依靠《價格法》之規(guī)定，對價格行為進行社會監(jiān)督、批評，甚至以更為激烈的方式影響決策過程，但是，由于客觀存在的信息不對稱，對政府決策程序的不了解，以及缺乏有效的參與，學生的博弈能力非常有限。高校與學生之間利益博弈的非均衡，導致高等教育收費制度運行過程中高校出現搭車收費、亂收費等越軌行為。

三、高等教育收費制度運行中利益博弈非均衡的制度追問

高等教育收費利益博弈的非均衡在于政府、高校與學生的博弈能力存在顯著差異。差異的形成源于制度設計和運行中的某些失衡。

(一)高等教育收費制度運行目標的失衡

制度的運行首先必須明確制度運行的目標，這是制度制定的根本出發(fā)點和落腳點，它決定著制度運行的方向與終點。制度運行的目標在很大程度上取決于制度制定者的價值判斷。基于公共政策對效率和公平的價值強調，高等教育收費制度運行也必將效率和公平納入主要的目標追求。

從價值的層面來觀察，公平是從屬于價值理性范疇的概念，效率則被定位于工具理性的界限之內，作為公共政策的兩種不同的價值目標，其關系一直是學界討論的熱點問題之一。在我們看來，公平與效率的關系存在著三種組合:“效率優(yōu)先，兼顧公平”，“效率與公平并重”，“公平優(yōu)先，兼顧效率”。高等教育作為一個充滿公益性的領域，如果不能做到“公平優(yōu)先，兼顧效率”，至少也要堅持“效率與公平并重”。不過，在高等教育收費制度運行的過程中，由于政府與高校對“效率”的偏愛，加之政府與高校在制度運行利益博弈中的絕對優(yōu)勢與相對優(yōu)勢地位，“效率”的話語占據了主導地位，而“公平”的追求則有所旁移。

當下的高等教育收費制度運行過程中，“效率優(yōu)先”主導了話語權，一定程度上是對計劃時代高等教育不講效率的糾正。客觀地講，這種糾正是必要的。但必要不等于完全要，而且我們的一些高等教育機構并沒有真正做到“高效配置教育資源，減少浪費”的“效率優(yōu)先”，而是扭曲其含義，造成了高等教育收費制度運行中“公平目標”與“效率目標”的失衡。

(二)高等教育收費制度運行結構的失衡

高等教育收費制度運行的結構失衡按照我們的理解是指，制度在作為正式約束的“規(guī)則”，非正式約束的“理念”以及實施機制內部微觀結構及三者之間的宏觀結構方面存在著匹配性、協調性的重大缺陷，高等教育收費制度呈現出體系不全、配套性差等狀態(tài)。制度的結構性失衡主要是由于制度主體在制度供求互動中，尤其是在制度供給中理性不足、信息不完全、供求需求行為受制約等原因造成的。[4]如果從利益博弈的視角來思考，高等教育收費制度運行過程中政府、高校與學生博弈能力的懸殊，以及強勢利益主體對制度的某些偏愛或者偏向也可能造成制度運行的結構性失衡。不管從哪個角度來歸因，都存在的一個事實是:高等教育收費制度的運行的確存在著某些結構性失衡。

一是制度“規(guī)則”方面的某些失衡。制度的“規(guī)則”實質上就是以法律、法規(guī)、契約、公約等形式規(guī)定下來的準則，這些準則成為政府、高校與學生在高等教育收費制度運行過程中進行利益選擇和利益博弈的規(guī)范。就高等教育收費制度運行的現實而言，關于“為什么要收費”、“收多少費”與“如何來收費”的規(guī)則規(guī)定的較為詳細完善，而對于“收的費如何用”、“誰來監(jiān)督收費”和“交不起費怎么辦”的規(guī)則的制訂則較為滯后或者流于形式。規(guī)則的缺陷導致高等教育收費制度的運行缺乏完善的支出機制、監(jiān)督機制和救濟機制，從而影響學生的利益追求。

二是制度“理念”方面的某些失衡。制度必須有理性的價值導向，制度理念所要解決的是制度價值的合理選擇與定位問題。正如我們一再強調的，“公平”和“效率”是高等教育收費制度運行的兩大價值選擇。在“公平”和“效率”的價值權衡中，即使不能做到公平優(yōu)先于效率，至少也要求得公平與效率的平衡。不過，在高等教育收費制度運行的過程中，由于經濟理性主義的強勢話語權，加之對免費高等教育效率低下全面糾正的美麗借口，效率全面壓倒了公平。效率主義支配了高等教育收費制度的運行后，經濟價值部分取代了教育價值。這種取代使得“高等教育被市場化、產業(yè)化、商業(yè)化，受教育機會、受教育權利、教育資源、教育結果等都在市場中待價而沽”[5]，從而在相當程度上損害了利益博弈中相對弱勢的學生的利益。

三是制度“對象”方面的某些失衡。如果從哲學意義上講，高等教育收費制度本身也是對象化的產物。高等教育收費制度就其作用范圍而言，是高等教育領域內關于高等教育利益重新分配的機制和利益博弈的規(guī)則;就其作用的對象群體而言，主要指向政府、高校與學生。高等教育收費制度作為高等教育領域的一項重大公共政策，其作用的范圍單一、固定，不存在失衡的問題。我們這里論及的“對象”方面的失衡主要指制度對象群體方面的某些失衡。高等教育收費制度運行過程中，由于政府、高校與學生在資源、信息、權威等方面的不對稱，造成三者利益博弈能力的失衡，連帶產生三者之間利益分配的失衡。

(三)高等教育收費制度運行功能的失衡

高等教育收費制度運行的功能失衡是指，高等教育收費制度的運行因目標失衡，結構失衡和制度內部各項具體制度安排之間缺乏系統性、配套性和協調性，導致高等教育收費制度運行功能的弱化和扭曲。高等教育收費制度運行的功能失衡反映了高等教育收費制度供給整體沒有滿足需求，高等教育利益博弈行為沒有得到有效規(guī)制是其主要表現。按照我們的理解，高等教育收費制度運行的功能失衡可以從以下幾個維度來加以說明。

一是高等教育收費制度及其運行沒有實現規(guī)范利益博弈行為等基本功能。高等教育收費制度運行的結構失衡，必然造成制度運行混亂和成本高昂，從而不能具有減少利益博弈的不確定性和風險、大幅度增加利益主體對博弈方行為的預期、增加合作收益、增加高等教育總體績效等功能;在高等教育收費制度運行的過程中，還造成學生等利益主體的利益受損，高等教育整體福利下降、交易成本上升等負面的效果。在我們看來，政府、高校與學生作為經濟人，必然會為了各自的利益展開博弈，這種博弈必須得到規(guī)范，在公平與正常的制度秩序中進行。從制度的規(guī)制功能出發(fā)，制度與秩序具有同一內涵。布洛姆利說:“沒有社會秩序，一個社會不可能運轉。制度安排或工作規(guī)則形成了社會秩序，并使它運轉和生存。”[6]

二是現行高等教育收費制度抵制了制度自動反饋調校機制的作用。彭海斌在分析公平競爭制度時，認為當下“公平競爭制度抵制了制度自動反饋調校機制的作用”[7]。高等教育收費制度的運行過程中也存在這種“抵制”:高等教育收費制度運行的體系性不強，結構不合理，不同制度安排的功能相互抵消;因為制度運行中的“效率至上”，制度的“經濟性”太強而“社會性”不足，制度自動修復反饋機制受損;高等教育收費制度的運行的過程中，地方政府和高校出于自身利益的衡量，或使政策表面化、擴大化，或替換政策、“貪污”政策，造成政策的失效;因效率目標與公平目標的失衡，高等教育收費制度的運行過程中存在諸多矛盾和競合，給政府和高校的一些機會主義行為提供了更多的規(guī)避規(guī)制的漏洞。

三是高等教育收費制度的運行不能發(fā)揮保護廣大學生正當的高等教育利益訴求的功能。廣大學生是高等教育收費制度運行的主要目標作用群體，但因其團體成員眾多、利益分散，在集體選擇的過程中影響力弱小，因而他們是制度運行過程中需要政府保護的利益團體。目前的狀況是，政府在高等教育收費制度運行過程中移植了經濟發(fā)展的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的理念，對制度運行中的越軌博弈給學生帶來的利益損害認識不足，使高等教育收費制度中學生的博弈力量弱小，從而也使學生在高等教育收費制度中的利益博弈難以得到有效的保護。

參考文獻:

[1]楊東平.中國教育公平的理想與現實[M].北京:北京大學出版社，2006.16.

[2][英]瑪麗·亨克爾等.國家、高等教育與市場[M].谷賢林等譯.北京:教育科學出版社，2005.7.

[3]李從松.大學收費政策變遷的制度博弈[J].價格月刊，2002(4).

[4][7]彭海斌.公平競爭制度選擇[M].北京:商務印書館，2006.342.342.

[5]孫彩平.教育的倫理精神[M].太原:山西教育出版社，2004.10.

[6][美]布洛姆利.經濟利益與經濟制度:公共政策的理論基礎[M].上海:三聯書店，1996.55.