我國基層民主的發展路徑和基本經驗

摘要：基層民主是當代中國最直接、最廣泛的民主實踐。在基層民主建設中，制度創設是前提，機制保障是根本，民眾參與是動力。始終堅持黨和政府的統一領導，以實現群眾根本利益為指針，以促進社會和諧為基本目標，發揮群眾首創精神，密切聯系經濟社會發展實際，逐步實現基層民主政治建設的制度化、規范化和程序化，走出一條中國特色社會主義基層民主的發展道路，是我國基層民主建設和發展的基本經驗所在。

關鍵詞：基層民主；發展路徑：經驗

中圖分類號：D62

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0052－04

隨著社會經濟的發展和進步，我國公民有序政治參與的渠道逐漸增多，基層自治等民主形式日益豐富，基層民主本身也被正式納入中國特色社會主義基本政治制度的范疇。胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時的講話中強調指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基礎性工作。必須深刻認識發展社會主義基層民主政治的重大意義，推動社會主義基層民主政治建設不斷取得新進展。”在新世紀新時期，創新發展我國基層民主，有必要進一步探討我國基層民主的發展路徑，總結我國基層民主建設的成功經驗，揭示基層民主發展的內在規律。本文將在此方面進行一點探索。

一、立足群眾根本利益，建立和完善基層群眾自治制度

我國基層民主是涉及億萬人民的最廣泛的社會主義民主實踐。發展基層民主就是要保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情。只有將實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為黨領導人民建設基層民主政治的出發點和落腳點，穩步推進基層民主政治建設的制度化、規范化和程序化，才能使基層民主真正成為人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。

我國農村基層民主建設是以村民自治為核心開展的。村民自治是我國政府和人民在實踐中探索和創造的一種通過組織農民按照民主自治原則管理村組公共事務的制度形態。村民自治是應農村經濟體制改革的需要而出現的。原有的人民公社“政社合一”的管理體制被廢除后，一些地區的農村群眾，就商量訂立具有契約性質的村規民約，由各家各戶出力，以群眾自己組織起來進行自治的形式，負責管理農田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務和公益事業。農民群眾嘗試的這種自我管理、自我服務的組織形式，經各級黨和政府總結經驗，加以推廣、提高，逐步演變成了農村基層的群眾自治組織——村民委員會。為了規范和推進農村基層民主的發展，黨和政府相繼出臺了～系列的法律、法規和文件。1982年確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織在憲法中的地位。1983年中共中央、國務院發出《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，明確要求在農村建立由村民選舉產生的村委會，并對村民委員會的設立、職能、產生方式進行了初步規定，1986年9月，中共中央和國務院發布了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，強調要進一步發揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用，同時責成民政部負責村委會建設的日常工作。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，并規定自1988年6月1日起正式實行。1998年11月，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，將“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督用法律條文的形式固定下來，標志著我國農村基層民主已經初步形成了一套制度化的運作模式。據2005年10月中華人民共和國國務院新聞辦公室發布的《中國的民主政治建設》白皮書，我國農村居民的平均參選率在80％以上，有的地方高達90％以上。截至2004年底，我國農村已建立起64.4萬個村民委員會；85％的村已經建立了村民會議或村民代表會議制度，基本實行了民主決策村中重大事項；80％以上的村莊制定了村民自治章程或村規民約，實行民主管理村中事務。目前，我國村民自治已從基本普及到全面展開，從綜合均衡推進“四個民主”到開展農村社區建設，村民自治的制度體系逐步完善，自治組織逐步健全。村民自治制度在實現農村社會組織重建、切實保障農民民主權益、訓練和強化農民的民主意識與能力等方面發揮著不可替代的作用。村民自治開啟的中國民主政治發展道路，成為中國民主建設可資借鑒的路徑選擇。

我國城市基層民主建設是以社區居民自治為主要內容推進的。同村民自治一樣，社區居民自治也是伴隨著城市各項改革的深入而出現和發展的。城市各項改革的推進，使原來由政府和企事業單位承擔的許多社會服務性功能，逐步向城市居民生活的社區轉移，城市社區和居委會的功能和地位由此得到不斷加強。1989年12月，七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，指出居民委員會是城鎮居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，第一次把“開展便民利民的社區服務活動”明確作為居民委員會的一項主要職責。2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發出通知，轉發民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，全面、系統地闡述了社區建設的內涵、目標、意義、指導思想和主要內容，為擴大城市基層民主、推動城市改革和發展指明了方向。2001年3月，社區建設被列入我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，這意味著社區建設正式成為我國經濟社會發展的有機組成部分和衡量經濟社會發展的重要指標。目前，我國城市社區建設正在由點到面、由大城市向中小城市、由東部發達地區向西部欠發達地區全面展開，并在健全社區民主選舉、發揮社區服務功能等方面取得了明顯成效。

我國企事業單位實行民主管理的基本組織形式是職工代表大會。我們黨一直倡導和推行對企業實行民主管理，并在實踐中不斷建立和完善企事業單位民主管理制度。早在民主革命時期，就在革命根據地的公有制企業建立“職工大會”、“工人代表會議”等制度，開始探索企業民主管理模式。新中國成立后，在全國公有制企業中普遍實行了工廠管理委員會和職工代表會議制度。改革開放后，我們黨不斷加強企事業單位民主管理的制度化、法律化和程序化建設。1981年7月，中共中央、國務院發布了《國營工業企業職工代表大會暫行條例》，并在1982年憲法中明確規定在國營企業和集體經濟組織通過職工代表大會等形式實行民主管理。1986年9月，中共中央、國務院正式頒發了《全民所有制工業企業職工代表大會條例》。1988年4月七屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，以法律形式明確規定：“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構”。之后，國家頒布的《公司法》、《勞動法》、《工會法》等法律法規，也均對職代會制度作了相應規定。據《中國的民主政治建設》白皮書，截至2004年底，我國已建立工會的企事業單位有173.2萬個；全國基層工會所在企事業單位建立職工代表大會的有36.9萬個，覆蓋職工7836.4萬人：實行廠務公開的有31.6萬個，覆蓋職工70612萬人。目前，建立工會組織的公有制企業中有52.8％建立了職工代表大會，覆蓋職工3502.6萬人，占已建立工會公有制企業職工的729％；建立工會組織的非公有制企業中有32.6％建立了職工代表大會，覆蓋職工2787萬人，占已建工會非公有制企業職工的46.7％。作為職工行使民主管理權力的機構，職工代表大會在實行民主管理、協調勞動關系、維護職工合法權益、推進企事業單位改革發展穩定等方面具有重要地位和影響。

二、發揮群眾首創精神，探索基層民主政治建設實效機制

我國基層民主建設，就是中國共產黨領導和支持廣大人民在城鄉基層自治組織中，依法直接行使民主權利，對所在基層組織的公共事務和公益事業實行民主自治。在基層民主實踐中，人民群眾不斷探索、創造實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的成功模式和有效機制，推進了我國基層民主政治建設的健康發展。

以“兩票制”選舉村黨支部書記，通過“公推直選”選舉鄉鎮黨委書記，這是我國在基層民主選舉方面的新創造。所謂“兩票制”，就是采用群眾投信任票、黨員投選舉票的辦法選舉村黨支部書記。選舉時，先由全體村民對黨員投信任票，按得票的多少確定初步候選人人選，再召開全體黨員大會，由正式黨員投票選舉村黨支部書記。由“兩票制”選舉產生的村黨支部，不僅得到黨員的熱情支持，而且贏得了廣大群眾的擁護，這就可以使黨支部具有更高的威信和更強的凝聚力和戰斗力，從而使黨支部成為堅強的基層領導核心。“兩票制”起源于湖北隨州下屬的廣水市駱店鄉青堆村，它找到了一條選準配強村黨支部書記的新路子，正在全國逐步推廣。“公推直選”鄉鎮黨委書記是擴大基層黨內民主的又一有益探索。“公推”是指黨員和群眾公開推薦黨委書記候選人，適用于初始提名階段；“直選”是指黨員直接選舉基層黨組織書記，目的是更好地體現選舉人的意志。我國目前已有13個省的217個鄉鎮開展“公推直選”試點。“公推直選”需要經過資格審查、黨員群眾推薦、組織考察、確定人選、差額選舉等步驟。這種把黨組織的用人標準交給廣大黨員、干部和群眾，改組織推薦為公開推薦，改等額選舉為差額選舉，改黨代表選舉為黨員直接選舉的大膽創新和成功實踐，有效擴大了黨內民主，把黨員和群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權落到了實處，有利于引導黨員正確行使民主權利，有序參與黨內事務。

通過“兩會制”進行村務決策，召開“民主懇談會”參與政府決策，這是我國在基層民主決策方面的新突破。“兩會制”決策，即村務要事按照先黨內后黨外、先黨員后群眾的原則，由“黨員大會、村民代表會議”共同決策。村兩委會圍繞村級經濟和社會發展規劃、公益事業建設、公共事務管理、重大項目立項、村級財務收支、農村土地承包、農民負擔監督、村務公開等涉及群眾切身利益的村務要事，共同研究。提出議題。而后，以黨小組為單位進行調查研究，廣泛征求群眾意見，在此基礎上，黨支部主持召開黨員大會，綜合各黨小組調研情況，對議題作進一步討論、修改和完善，形成預案，然后提交村民代表大會討論和表決。獲得三分之二以上的到會代表同意后形成決議，再由村“兩委”按照村干部分工，負責組織實施，村務監督小組對執行的過程進行全程監督，由村負責人向每季度召開的“兩會”(黨員大會和村民代表會議)報告決議執行情況。年終，由鄉鎮黨委組織黨員和群眾代表對村干部的工作進行民主評議。評議結果作為兌現工資，實行獎懲的基本依據。“兩會制”按照議題、預案、決議、執行、報告、評議等六道程序進行，具有“科學、簡便、實用”的特點。“兩會制”決策。不僅使村民能參與到與自己利益密切相關的村務要事的民主決策中來，保障決策的科學化、規范化和民主化，而且推動了農村基層黨組織和黨員干部不斷適應形勢發展變化的要求，提高自己科學判斷農村形勢、駕馭農村市場經濟、應對農村復雜局面和依法管理村級事務的能力。“民主懇談”是我國基層政治實踐中主要的協商民主形式，也是我國基層民主建設的重要突破和創造性成果。它強調鼓勵公民通過協商、討論和對話形成共識，主要運用于公共政策制定過程，目的是使政治決策在充分聽取利益相關者偏好表達的基礎上作出。

開展“四民工作法”、創建“建設、管理、服務”三位一體的社區管理模式，這是我國在基層民主管理方面的新嘗試。“四民工作法”，包括民主提事，集智于民；民主決事，行權于民；民主理事，自治于民；民主監事，取信于民四個環節。其基本內涵可概括為六點：(1)核心是民主—一農民是“議事”的主體，讓他們直接參與村務管理，真正當家作主。(2)關鍵是公開——村務、黨務要公開，過程、結果也要公開，真正做到公開、透明，避免暗箱操作。(3)重點是參與——議事是“海議”，決事是“公決”，讓農民充分參與，充分表達愿望。(4)前提是規范——要開好“四個會”，把好“四個關”，即開好議事會、把好共議關；開好聽證會、把好決策關；開好理事會、把好共管關；開好評審會、把好共審關。(5)主導是支部——農村黨員和村黨支部是主導力量，充分體現黨支部的領導核心作用。(6)監督是保證——“四民工作法”的整個運作過程、結果都受到群眾和黨支部全程監督。“四民工作法”是廣東省惠州市在實施農村民主管理、推進基層民主政治建設中進行的探索性實踐，在解決農村熱點、重點和難點問題上起到了積極作用。“建設、管理、服務”三位一體的社區管理模式，是由武漢市百步亭社區率先提出的。百步亭社區在實踐中探索出“黨的領導、政府服務、居民自治、市場運作”的社區運作機制，不用政府出資，不用百姓掏錢，而將社區管理得井井有條，以企業的經濟力量調動社會資源，建設城市、管理社區、服務人民，走出了一條在社會主義市場經濟條件下建設社會主義和諧社區的新路，為新形勢下提高黨在社區建設中的執政能力積累了寶貴的經驗，為城市和諧社區建設提供了示范。它要求在黨委領導下，管理委員會、居民委員會、物業管理公司密切配合，協同互動，良性發展。管理委員會代行街道一級政府的職責，公安、工商、稅務、環保、城管、交管、衛生等區一級職能部門的工作直接下沉到社區，直接服務群眾，在社區接受考核，為城市基層管理體制改革積累了經驗。居民委員會作為居民自治組織，負責維護居民合法權益，辦理公共事務和公益事業，起到了自我管理、自我服務的積極作用，是城市居民自治的有益嘗試。物業管理公司全方位承擔社區物業管理服務，融商業性服務、福利性服務、社會公益性服務于一體，實行微利和無利經營，使管理與服務融為一體，有利于社會和諧。社區黨委、管委會負責人大多交叉任職，既減少了管理人員，又提高了辦事效率，讓老百姓得到了優質服務帶來的實惠。這些在社區管理運作機制方面所作的創新，極大地提高了社區管理部門的辦事效率，推動了社區的快速發展。百步亭和諧社區建設在運行機制上的創新，為我國社會主義和諧社區建設提供了一個有益的范例。

進行“民主測評”、實行“黨務政務公開”，這是我國在基層民主監督方面的新探索。基層民主監督主要是指廣大黨員群眾以評議、審查、調查、檢查等方式對基層領導干部、基層工作進行監督，是基層黨內民主和人民民主的重要保障。“民主測評”是群眾對領導干部進行監督的有效途徑，要求體現干部評價主體的群眾性，做到測評過程的公開透明，保證測評結果客觀公正和有價值，實現測評內容清晰、結果公開、處理果斷。“民主測評”打破了“官評官”、“少數人評少數人”的傳統干部政績考核方式，把干部置于群眾監督之下，搭建了民主監督的新平臺。實行“黨務政務公開”是強化基層民主監督的突破口。基層黨組織和政府，一方面從內容和形式上對黨務、政務公開作出明確規定，保證黨務、政務公開的經常化、制度化；另一方面制定配套措施來保證黨務政務公開的落實，如建立黨員代表、群眾代表列席基層黨委會、基層政府會議制度，實行監督員制度和督察制度，完善登記、監督、考核制度，加強信息收集處理反饋制度等。目前，我國城鄉基層政權機關，特別是行政機關，已通過公開欄、信息發布會、廣播、電視、網絡等多種形式，將中央有關政策、財政財務收支、籌資籌勞情況以及涉及群眾利益的辦事制度、辦事程序公布于眾。方便群眾辦事，接受群眾監督。通過實行“黨務政務公開”，能真正落實廣大黨員和人民群眾的知情權，從而保障基層民主監督的實效性。

三、遵循基本原則，實現我國基層民主的穩健發展

基層民主是當代中國最直接、最廣泛的民主實踐。主體多元、環境復雜、基礎懸殊，決定著中國基層民主發展道路的艱難曲折。要動員和組織人民群眾更多參與民主政治、切實保障和落實人民群眾的民主權利、規范和豐富人民群眾的民主實踐、最終實現我國基層民主的穩健發展，除高度重視發展基層民主，推進基層民主建設的制度化、規范化和程序化外，還必須堅持我國發展基層民主的基本經驗，始終遵循以下基本原則。

首先，發展基層民主必須堅持黨和政府的領導，通過法制和政策保障人民群眾當家作主的權利，實現基層的有效治理和社會政治的穩定發展。黨和政府是我國基層民主政治建設的領導力量，主導著我國基層民主發展的方向和進程。民主的發展需要穩定的政治環境，我國的基層民主應始終在黨和國家確立的法律和制度下發展，黨和政府也必將通過政治領導和法制建設，充分保障人民群眾的民主權利，鼓勵人民群眾的民主參與和自發創造，成功地實現民主制度建設和公民有序參與的緊密結合，在政治上創造并延續出億萬人民群眾積極參與民主進程而決不出現政治動蕩的“中國奇跡”。

其次，發展基層民主要從辦得到的事情做起，從廣大人民群眾最關心的事情人手，有重點、有步驟地持續推進。發展基層民主就是要使廣大人民群眾在民主實踐中學習民主，運用民主，創造民主。只有當基層民主政治的內容與人民群眾的利益直接相關，使人民群眾能在自己生活的范圍內參與公共事務和公益事業的管理，在真實、有效、操作性強的參與過程中維護自身權益，并能夠獲得看得見、摸得著的利益時，人民群眾才能建立對于民主政治真實性和效能感的信心，并不斷積累民主參與的經驗和提高民主參與的能力，為發展社會主義民主進一步創造條件。現代民主政治所需要的高度制度化和結構化的政治運作機制，必須在漸進的創造性實踐過程中得到培育和形成。我國的基層民主建設必須遵循分步驟、有重點、由小到大、以點帶面、由個別到普遍的漸進式發展原則，逐步發展和完善。只有如此，我國基層民主的發展才能形成足夠的內部增量，才能建構基層民主與社會經濟環境之間的良性契合關系，也才能確保我國基層民主制度、機制與實踐具有強大的生命力和適應性。

再次。發展基層民主必須密切聯系經濟社會發展實際，科學規劃，統籌兼顧，協調推進。基層民主政治建設不是孤立的，而是與國家和特定區域經濟社會發展狀況及內在需要緊密相聯的。一方面，特定的經濟社會發展水平制約和影響著基層民主政治實現程度，并對民主政治發展提出新的要求；另一方面，基層民主的發展可以為經濟社會持續穩定健康發展提供必要的保障。所以，發展基層民主必須與經濟社會發展相適應，并努力實現二者的相互促進。我國的社會主義基層民主政治建設必須堅持從實際出發，堅持統籌規劃，協調推進，真正做到既維護城鄉人民群眾的切身利益。又不斷適應改革開放和經濟社會發展的現實要求。

最后，發展基層民主，必須以促進社會和諧為基本目標。基層民主是政治文明的重要表現形式，也是社會和諧的必要條件。基層民主與社會和諧是相互依存、相互促進的。發展基層民主，客觀需要一個穩定和諧的社會環境為保證：實現社會和諧不僅需要經濟的不斷發展提供物質條件，也需要基層民主的高度發展和不斷完善為其夯實社會政治基礎。我國現在處于大發展、大變革的社會轉型期。也處于社會矛盾的多發期。我們應該看到，影響社會和諧的因素多萌芽于基層。構建社會主義和諧社會的活力和動力也蘊藏于基層。發展基層民主既是我國創建社會主義政治文明與構建社會主義和諧社會的一條基本經驗，也是我國社會主義政治文明與和諧社會建設的必由之路。我們在發展基層民主實踐中，必須更加自覺地以促進社會和諧為目標，進一步擴大參與主體、豐富實踐形式、拓寬民主渠道，加強相關制度建設，切實保障人民群眾的民主權利，有效化解人民內部矛盾，共同維護和創造基層民主與社會和諧相互促進、相得益彰的良好局面。

責任編輯 仝瑞中