二十世紀三十年代國際聯盟對日\\意經濟外交的失敗

摘要：國際聯盟是人類歷史上第一個普遍性的國際組織，但是，20世紀30年代國聯對日本和意大利的經濟制裁沒能阻止這兩個法西斯國家對弱小國家的入侵，其原因主要包括少數大國排除在組織之外：組織內大國戰略目標相悖及國聯盟約多道德宣教，缺少強制執行手段。

關鍵詞：經濟外交；國際聯盟；組織缺陷

中圖分類號：D813.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0145－03

國際聯盟(簡稱：國聯)是人類歷史上第一個普遍性的國際組織，在其存在的二十六年多的時間里，國際聯盟在世界歷史上扮演著十分重要的角色，甚至可以認為，沒有國際聯盟就沒有今天日益規范化、制度化的世界秩序。國際聯盟第一次將安全機制擴大到全球范圍，其組織程度和正式程度較以往任何一個國際組織要高。當然，不能因為國聯的歷史功績而否認其自身的缺陷，正是由于國聯是世界上第一個普遍性的國際組織。加上在討論成立的過程大概只有十幾天，因此，國聯自身有諸多缺陷，以至于成員國或非成員國利用這些缺陷謀求本國之利益最大化。因國聯組織的缺陷而未能阻止第二次世界大戰的爆發，這不能不說是歷史的巨大遺憾。本文試圖從20世紀30年代國聯對日、意失敗的經濟外交中分析國聯組織的缺陷。

一、國際聯盟組織的緣起

建立國際聯盟的設想是美國在巴黎和會上提出來的，但思想的源頭在英國，甚至可以追溯到英國的殖民地南非。根據王延慶的研究，“在最初倡導和具體設計國際聯盟的人士中，最值得注意的就是著名的南非政治家簡·克里斯蒂安·史末資”。

史末資由一個戰爭的狂熱支持者轉變為一個和平主義的倡導者，經歷了一個曲折過程。1917年4月，史末資前往歐洲大陸西線戰場視察戰爭的總體形勢，他震驚于戰場的慘烈，文明的毀滅，決心為戰后的世界和平奮斗。史末資認為整體論是宇宙的普遍現象和進化的動力。每一個完整的個體都需要借助于整體才能獲得其特殊的意義，因而“整體超出了部分的總和，部分亦不能以部分狀態而存在，只有他們與整體相連并對整體有所作用時才具有意義”。史末資的整體歷史觀符合世界歷史整體發展的客觀規律。1906年，美國總統西奧多·羅斯福在接受諾貝爾和平獎時就提出要建立一個“和平聯盟”。第一次世界大戰開始不久。歐美有識之士認識到戰爭對人類文明的摧殘，呼吁建立一個國際性組織以維護世界和平。

1918年威爾遜在美國國會提出構筑以美國為領袖的世界關系的“十四點”，其中，第十四點原則提出：“為了大小國家都能相互保證政治獨立和完整。必須成立一個具有特定盟約的普遍性的國際聯盟”。但他沒有明確地提出組織章程和具體機構，這給史末資提供了施展才華的機會。史末資發表了一本名為《國際聯盟：一個可行性的建議》的小冊子，對籌建國際聯盟提出21條建議。包括：(1)國聯大會，是由全體成員參加的經常性的會議，使延續多年的各種代表會議組織化、程序化；(2)行政院，由包括大國在內的9個國家組成的行政院，直接管理整個組織的一切活動；(3)國際法院，表明了國際社會對某種國際規范和國際仲裁的需求；(4)常設秘書處，以便同成員國保持密切聯系，并研究和注視世界各地發生的各種可能需要國際聯盟采取行動或提供咨詢意見的情況。

分析史末資、威爾遜等政治家對建立國際聯盟的推動作用，并不是否認國際經濟關系是促使國際聯盟建立的根本原因。地理大發現以來特別是人類社會進入資本主義社會以來，隨著世界交往的擴大，生產力的發展，以往彼此隔絕的國家和地區有了加強聯系的必要和可能。“單是大工業建立了世界市場這一點，就把各國人民，尤其是各文明國家的人民，彼此緊緊地聯系起來，致使一個國家的人民都受著另一國家事變的影響。”于是人類的整個經濟、社會生活開始出現國際化的趨勢。伴隨這種趨勢發展的是各種多邊國際問題的增多。這樣就導致了各種多邊國際會議的頻繁召開和最初的一批國際組織的成立。可以說，國際聯盟是第一次世界大戰的直接產物。第一次世界大戰把交戰雙方分裂成協約國和軸心國兩大軍事集團，戰爭期間對立雙方都加強集團內的聯合行動。戰時的聯合為戰后聯盟的建立準備了物質、心理基礎。資本主義發展到壟斷資本主義階段后，一國已無力對全球性的生產進行調整。也需要一個全球性的組織來協調立場。因此，國際聯盟產生的主要原因應該從經濟基礎中去找。

二、國際聯盟對日經濟外交

20世紀30年代國聯所處理的最重要的經濟外交是對日經濟制裁。1931年9月18日，日本入侵中國東北，國民黨政府把希望寄托在國際聯盟的調停和對日制裁上。9月30日，國聯行政院通過了第一個決議，雖然提出希望日本撤軍，卻沒有規定撤軍具體日期，態度也相當溫和，對這個決議日本也投了贊成票。但在日機轟炸錦州后，行政院10月24日的決議中開始要求日本立即撤軍，并限期在行政院下次會議之前完成，表明國聯對日政策漸趨強硬。但是日本對這個決議投了反對票，因日本是常任理事國，所以國聯這個稍顯強硬的決議便成了一紙空文。國聯曾經宣布要對日本斷絕商務來往。實行經濟封鎖，甚至武力干涉，最終，都由于各國的實際利益而未實行。

日本進犯中國東北是大規模侵犯中國的起點，同時破壞九國公約及非戰公約并威脅東亞乃至世界和平，作為維護國際和平和安全的國際聯盟卻沒有采取嚴厲的經濟、外交措施制止日本侵略，消弭戰爭禍端，其中，英、法和雖不是國聯成員但卻是非戰公約倡導國與簽字國及九國公約維持國美國負有不可推卸的責任。

美國雖然不是國聯會員國，但因其戰后第一經濟大國地位，國聯想要制裁日本必須得到美國支持。按理，當日本以它的獨占東北破壞美國門戶開放政策時，美國應該與國聯合作以制止侵略，而實際結果并非如此。當行政院決定派遣調查團赴中國東北調查事變真相時，日本斷然反對。國聯認為若此時得到美國支持。即使日本反對也可以照常派遣代表團。美國在接到國聯請求派遣代表參加調查團時，國務卿史汀生宣稱派遣調查團會“引起日本民族主義情感的行動”，極力勸阻國聯派遣調查團。

在經濟制裁日本問題上，國聯大國和美國也沒有達成一致。致使經濟制裁流產。相較于西方大國而言，日本的經濟基礎相當薄弱。特別是戰略資源相當匱乏，包括石油、鋼鐵等大部分戰略資源必須依賴進口。如果英、法、美等國聯手對日制裁，日本經濟體系必定陷于癱瘓。史汀生也承認：“如此有效。如此舉足輕重，如若斷絕援助，日本的侵略就可能被制止”。日本政府對此十分清楚，因此在外交上極力避免美國與國聯的統一戰線。日本充分利用了英、法、美三國的戰略矛盾，使經濟制裁無法實施。戰后法國力量衰退，其外交專注于德、意對它自身的威脅，其在歐洲還應接不暇，無力應付日本在東方的侵略。英國雖保持與美國相等的軍事大國地位。但其經濟地位較一戰前不可同日而語，因此在歐洲大玩扶德抑法戰略平衡，在亞洲還仰賴于日本保護其利益。美國對日本破壞九國公約本是極力反對的，但壟斷資本家集團更關注自身經濟利益。三十年代，美日貿易額大于美中貿易額，日本石油、鋼鐵資源幾乎全部依賴從美國進口。美國資本家集團不會放過這個發財機會。

1931年11月16日國聯行政院開始討論對日經濟制裁，美國被邀請參加。美國總統胡佛訓令：“美國不反對制裁，但不參加”。身為會員國的英法兩國為避免引火燒身，極力逃避應承擔的責任。國聯小國支持對日制裁，因為英法如果不能保證中國這個會員國的安全，也無法想象能保證他們的安全。但英法攻擊制裁是“瘋狂透頂”，制裁只會引起“更廣泛的戰爭，而災難只會落到大國頭上”?！爱斒澜缟献罡挥械氖袌鲞€為侵略者敞開大門的時候，侵略者對國聯的制裁還有什么畏懼呢?哪個國家敢使用自己的艦隊去封鎖西方大國同日本的貿易航線呢?

日軍轟炸錦州和占領齊齊哈爾后，美國才逐步與國聯合作，因為日本的行為開始威脅到美國在華北的利益。日軍轟炸錦州第二天，美國務卿史汀生在緊急召開的內閣會議上通報了日本轟炸錦州的情況。指出問題的嚴重性，提出對日實施集體經濟制裁和聯合外交行動。但胡佛堅持認為美國必須審慎從事，“美國將不對日本采取任何軍事的、經濟的制裁”。日本侵占齊齊哈爾后，面對嚴峻形勢，美國政府才同意參加國聯調查團(前次美國拒絕參加)，這就是“李頓調查團”的由來，并在日軍侵占錦州4天后，向中、日兩國政府發出同文照會。宣稱“美國政府不能承認任何事實上的情勢的合法性，也不擬承認由中日兩國政府或其代理人間所訂立的有損于美國或其在華國民的條約權利——包括關于中華民國的主權、獨立或領土及行政完整，或關于通稱為門戶開放政策的對華國際政策在內——的任何條約或協議”。這個照會所體現的精神，后來被稱為“不承認主義”，但也僅是“不承認”而已，并沒有采取嚴重措施阻止日本的侵略。

國聯及美國始終沒有采取強硬的經濟外交手段制裁日本侵略，自然阻擋不住日本進一步侵略中國的野心。

三、國際聯盟對意經濟外交

國際聯盟對意大利的制裁可以說是國聯反對法西斯擴張政策的頂點。但就是這個頂點的制裁也并不徹底，也不可能阻止意大利對埃塞俄比亞的侵略。1934年12月，海爾·塞拉西致電國聯秘書長，要求國聯關注意大利即將入侵埃塞俄比亞局勢的嚴重性。埃塞俄比亞的要求有兩點：一是將兩國的沖突提交國聯仲裁：二是對意大利實施武器禁運以制止意大利的軍事準備。作為行政院常任理事國的意大利千方百計阻撓國聯干預，拖延時日，加緊進口戰略物資，以完成全面進攻的戰爭準備。這一時期國聯對埃塞俄比亞的訴求態度消極。雖進行了一些仲裁，但于事無補，沒能阻止意大利的戰爭準備。英法等國出于自身的戰略考慮對意綏靖，意大利充分利用英法戰略矛盾實施對埃塞俄比亞的侵略。

1935年10月3日。意大利發動侵占埃塞俄比亞的戰爭，國聯意識到問題嚴重性，此后，態度才開始變得強硬起來。10月7日，國聯宣布意大利發動了侵略戰爭，當時54個成員國中除意大利及其受它控制的阿爾巴尼亞、奧地利、匈牙利外，其余50國都同意意大利為侵略國。10月11日，國聯成立的有關意埃戰爭問題的協調委員會同意對意大利一切武器輸出應立即停止。接著上述50國聯合對意大利進行軍事、經濟制裁：實施武器禁運；禁止給意大利政府和公司一切貸款和信貸；禁止進口意大利一切商品；對意大利禁運橡膠、錫、鋁、錳、鎳和一些稀有金屬以及運輸牲畜。遺憾的是對意大利急需的石油戰略資源沒有實施禁運，這種制裁是不徹底的，但畢竟由過去單純地從道義上支持發展到采取切實步驟支持反法西斯斗爭了。正是這些措施加深了意大利財政困難，到11月27日，意大利貨幣里拉貶值了25％，黃金儲備在九個月就會耗盡。

國聯聯合制裁使意大利舉步維艱，加上前線作戰遇到埃塞俄比亞軍隊頑強抵抗，進展緩慢，引起意大利國內對法西斯政權強烈不滿，法西斯政權出現危機。在這種情況下，如果國聯加緊制裁，對意大利的打擊將更加嚴重，甚至完全可能制止侵略，但事情結果卻非如此，意大利取得了勝利，國聯成員埃塞俄比亞被吞并。國聯制裁意大利失敗的原因有二。

第一，美、德、日為非成員國，其行動可不受國聯聯合制裁限制。美國自始至終徘徊在國聯之外，當國聯成員國對意大利實施經濟制裁后，意大利進口特別是石油進口轉向了美國，美國商人大發戰爭財。德國因國聯在縮減軍備的會議上沒有滿足其要求而退出國聯，德國也想拉攏意大利牽制法國，在國聯實施對意制裁后，德國對意大利卻大力支持。日本是國聯創始國，入侵東北后遭到國聯成員國反對，在國聯作出對日不利決定后，日本宣布退出國聯。美、德、日三國也是當時的經濟強國，特別是美國是當時經濟最強大的國家，這三個國家排除在聯合制裁之外，使制裁效果受到極大影響。

第二，國聯內部成員國間矛盾重重，也影響制裁效果。國際聯盟成員國雖作出聯合對意制裁，但一些成員國目光短淺，不愿承擔更多義務，對聯合制裁態度也不太積極。國聯內兩個最大成員國英、法戰略不一致是制裁失敗的主要原因。英國在埃塞俄比亞有很大利益，在意大利侵埃問題上有矛盾，擔心意大利獨吞埃塞俄比亞，但也希望埃塞俄比亞遭到削弱，因后者在英屬索馬里問題上對英不友好。法國在埃塞俄比亞利益不大，但法國企圖在埃問題上對意讓步以換取意在突尼斯問題上對法讓步。英、法兩國對意有限制的一面更有利用的一面，英法企望拉攏意大利一致對抗法西斯德國，在意侵略問題上有意縱容意大利。當意大利發動侵埃戰爭后，英法策略有所改變，如英國帶頭倡導對意制裁，但就是在埃塞俄比亞快要亡國的時候，英法還沒有放棄與意合作幻想。制裁開始前，法國說服英國同意即將開始的制裁是不會引起戰爭的那種制裁，賴伐爾甚至將英法這一決定通知給了墨索里尼，制裁開始后法國千方百計阻撓對意石油禁運。新近加入國聯的蘇聯建議封鎖蘇伊士運河，這一建議抓住了關鍵，但控制運河的英國害怕與意大利直接沖突，堅決拒絕這一有效建議。英法等國所實行的綏靖政策大大地破壞了制裁措施的應有效果。

四、國際聯盟組織機構的缺陷

國際聯盟作為人類第一個普遍性政治組織，是國際社會維護和平與秩序的一次嘗試，從國聯對日本和意大利經濟外交失敗中，可以分析出國聯組織失敗的幾個原因。

首先，國聯只是一個相對松散的普遍性的國際組織。國聯成員國最多時達63個。成立之日卻沒有包括美蘇兩國。美國是當時世界上最強大的國家，卻始終沒有加入國聯；國聯成立時，拒絕接納蘇聯，后因德國退出國聯，歐洲安全受到極大威脅，才邀請蘇聯加入國聯以制衡德國，蘇聯1934年加入國聯，1939年因入侵芬蘭又被開除出國聯。

其次，國聯成員國中大國戰略目標相悖。使國聯組織難以形成合力。英法兩國作為國聯組織中最大的兩個國家是有能力合力維護國聯組織的權威性的，畢竟英國還擁有最強大的海軍，法國擁有歐洲最強大的陸軍，兩國通力合作，加上美國支持。完全可以遏制侵略，制止戰爭。但英法兩國戰略相悖，使國聯制裁軟弱無力。

再次，國聯盟約多道德宣教，缺少強制執行手段?！秶撁思s》序言宣稱，國際聯盟成立的目的是“促進國際合作，保證國際的和平與安全”。國際聯盟的宗旨是：“締約各國，為增進國際間合作并保持其和平與安全起見，特允承受不從事戰爭之義務，維持各國間公開、公正、榮譽之邦交?！边@些道德式的宣教掩飾不了制度上的缺陷，良好的愿望沒有具體的實施措施，以至于這些目的和宗旨成了空中樓閣。

國聯盟約第8條規定：“為維護和平起見，必須裁減本國軍備”。要求各會員國“必須將本國軍備減至最少之限度，以足以保衛國家之安全及共同實行國際義務為限”，這項規定各國可根據自身需要來解釋，“足以保衛國家之安全”正是法西斯國家擴軍備戰的借口。國聯盟約第10條規定：“聯盟會員國尊重并保持所有聯盟各會員國之領土完整及現有之政治獨立，以防御外來侵犯。如遇此種侵犯或有此種侵犯之任何威脅或危險之虞時，行政院應籌備履行此項義務之方法?！边@是國聯盟約的最重要條款，它規定依仲裁、司法程序和平解決爭端，對于違反盟約擅開戰端的國家，要施加經濟、政治和軍事制裁。但是，并沒有規定侵略的定義和制裁的辦法，而且還需要全體一致通過決議才能采取制裁行動。這樣，所謂制裁侵略只能成為一句空話。國聯盟約的這些條款成了法西斯國家為侵略行為辯護的法寶。國聯組織又沒有強有力的機構來執行盟約，國聯的失敗就理所當然了。

20世紀30年代國聯經濟外交無法制止法西斯國家對外侵略，更無法阻止第二次世界大戰的爆發，我們不能得出國際聯盟孕育了第二次世界大戰的結論，但可以得出國際聯盟沒有或無力阻止二戰爆發的結論，國際聯盟勢必要被更完備的組織所代替。

責任編輯 仝瑞中