高校獨立學院產權制度解讀

摘要：獨立學院作為我國高等教育發展過程中所呈現出的新事物，越來越受到政府與社會的關注，其作為中國高等教育改革與發展過程中的一項嘗試，正逐步成為我國高等教育的重要有益補充。但如何加強對獨立學院的規范與治理，明確獨立學院的辦學主體地位，明晰獨立學院的產權歸屬，乃需亟待解決的問題。通過對獨立學院產權內容的研究，有助于維護各權利主體的合法利益。

關鍵詞：獨立學院；主體地位；產權；治理

中圖分類號：G648.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)06-0067-04

獨立學院是普通高校依據教育部《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，報經教育部批準，依托母體高校本部師資優勢而設立的具有法人資格的實施高等學歷教育的教育機構。作為一種新的辦學模式，在保證我國高等教育規模的增長，擴大高等教育資源以及完善教育市場的競爭機制等方面起到了積極的作用。但獨立學院的產權制度是一個最基本的理論與實踐問題，需要加以探討。

一、產權厘定及其在治理獨立學院中的功用

(一)產權的內涵厘定

在產權經濟學界，如何界定產權目前尚無定論，莫衷一是。如費希爾認為“產權是享有財富的收益并且同時承擔與這一收益相關的成本的自由或者所獲得的許可……，產權不是有形的東兩或事情，而是抽象的社會關系。產權不是物品。”憾姆塞茨認為，“產權是一種社會工具，包括一個人或其他人受益或受損的權利”。巴澤爾認為，“個^對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利或權力構成”。阿爾欽認為，“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”。張五常認為，“+產權的基本內容包括行動團體對資源的使用權與轉讓權，以及收入的享用權”。等等。但綜合起來看，產權不是指人與物之間的關系，而是特定活動下每個人或組織圍繞稀缺資源而發生的權利關系。換句話說，產權規定了人們或組織在某一經濟活動中的責任、義務和利益分配關系，若產權關系不清勢必造成資源的無效配置和經濟活動的低效率。基于此，獨立學院的產權本質上是一種社會關系，即獨立學院與政府、舉辦者(母體學校)、投資合作者以及與受教育者的關系。

(二)產權在治理獨立學院中的功用

1、有利于節約獨立學院治理中的交易成本

人們進行選擇所面臨的現實環境總是復雜和千變萬化的，因而總是充滿不確定性。而不確定性的存在勢必會給人們的選擇或決策帶來困難，會增加人們在經濟交往過程中的交易費用及生產費用。誠如德姆塞茨指出：“由于資源的稀缺，才出現了產權的要求，才出現了產權制度”。產權關系的產生和確認，主要是解決在財產占有和使用稀缺資源過程中所產生的利益沖突，明確產權主體利益責任區間界限，力求解決權利與權利之間的沖突而造成的交易成本。對獨立學院而言，明晰其產權，一方面能提高社會力量投資教育的積極性，另一方面能有效保護舉辦者的辦學行為，從而避免現實中許多舉辦者的短期行為。

2、有利于約束獨立學院治理中的各主體行為

產權基本屬性之一就是有限性，即對資產的任何產權，無論多少，都是有限的，其權能或作用空間有界區、利益有限度、可計量。基于這種有限性，產權也就具有了對產權主體的約束功能。同時，產權的利益是有限度的，因而在確認和保證其可以享受的同時，也確定了它的利益邊界，限制了不該獲得的利益。大體上產權的約束可分為自律與他律抑或內部約束和外部約束兩種。自律是產權主體自己限制其行為的作用范圍和利益獲取方式和數量。不要越權或侵權。他律是來自產權主體自身以外的約束，表現為不同的形式：一是外部的監督，包括別的產權主體為了保護自己的產權而采取的監督。二是市場競爭約束。以市場競爭形式表現的產權約束功能，主要基于產權的可轉讓性或可交易性。通過制度的約束來保證教育的公益性，又要體現對舉辦者貢獻、能力和精神的鼓勵，從而使獨立學院能在其監督中健康發展。

3、有利于獨立學院合理配置資源

產權經濟學認為，產權安排或產權結構直接形成資源配置狀況或驅動資源配置狀態或影響對資源配置的調節。相對于無產權或產權不明晰狀況而言，設置產權就是對資源的一種配置。產權總是客觀地具有配置資源的功能，而這種功能是否優化是人們的一種帶價值取向的評價問題，人們已在一定限度內調整產權，從而優化其配置功能，提高資源配置效率。產權更大的價值在于通過產權的交易和產權權能的合理讓渡。使社會財產獲得更高水平的價值實現。產權的可交易性和流動性是實現資源最優配置的前提，通過產權的自由、自愿和公平的交易與流動，可使社會資產從成本最小化和效益最大化原則出發，自由轉讓和合理配置資源，實現帕累托最優。口’高等教育在我國是一種稀缺的資源，充分挖掘其潛能，提高資源的利用率。對于解決當前我國高等教育所面臨的主要矛盾意義重大。獨立學院產權的明晰不僅有利于整合各種社會教育資源，也有利于提高高等教育公共財政使用效率。

二、現行獨立學院既存的產權模式及其存在問題

(一)現行獨立學院的產權模式

根據投資渠道與合作方式的不同，我國現有獨立學院大致可以分成以下幾種基本產權類型或模式。

1、“公辦高校＋民營企業”模式

即公辦普通本科高校與民營企業合作創辦的獨立學院。目前。湖北等中西部地區的許多獨立學院均采用這種產權模式，如華中科技大學武昌分校、文華學院，武漢大學東湖分校，中南財經政法大學武漢學院等。由公辦高校負責教學和管理，民營企業負責投資建設。若進一步進行產權模式細分，有的高校采用同一獨立學院與單一民營企業合作，有的則采用同一獨立學院與兩家甚至多家民營企業合作，以壯大投資總量和規模。這種產權模式的優勢在于：能夠較充分地利用公辦高校的品牌優勢和教學、管理資源的潛力，吸納社會與民間資本投資聯合辦學。有利于充分發揮民營機制的辦學活力。

2、“公辦高校＋地方政府企業”模式

即公辦普通本科高校與政府的經費與政策扶持，再加上企業界的參與的混合產權模式。如。浙江大學城市學院就是采用這種“官——產——學”的產權模式。既有浙江大學的優質品牌、教學和管理力量的投入。又有杭州市政府投入的6000萬元啟動資金和相關扶植政策，而且，主管市長親自出任學院法人代表。還有浙江電信實業集團公司的投入。這種產權模式的優越性顯而易見。幾方面力量形成合力，有些投資甚至不要求回報，容易迅速把學院做大做強。而且，當地市場經濟發育相對成熟，居民可支配資金優勢明顯，再加上采用民營機制運行，滾動發展，投資總量較大，且投資的回報率低，投資風險性相對較小，學院可持續發展的后勁也相對更加充足。

3、“公辦高校＋異地政府”模式

即公辦高校在非學校所在地與異地政府合辦的獨立學院或分校。如北京師范大學珠海分校所采用的產權模式。盡管有人認為該分校不應屬于“獨立學院”范疇，但從它的辦學資本來源、合作辦學性質、民辦機制和獨立性上分析，仍具有獨立學院的基本特性，應當看作是獨立學院的一種非典型產權模式。該校的5000畝校園用地是由珠海市政府行政劃撥，分校建設所用的8.5億元資金是當地政府用等值的土地評估作價，作為資本金無償投入，并據此由分校向銀行貸款所取得。這顯然不屬于政府財政性教育經費范圍。盡管珠海市政府不參與分校管理，甚至不要求投資回報。而且還發給該分校教學與管理人員每人每年12萬元的特區財政補貼。但從政府只投入建設資金，分校“參照民辦高校收費”自籌運行經費，以及具有相對獨立性等方面分析，該分校仍具有“準獨立學院”的基本屬性。

(二)存在的問題

綜上分析可以看出，現行獨立學院的產權制度主要存在以下問題。

1、獨立學院產權主體資格不明確

近年來，在我國相繼出臺的《民辦教育促進法》、《(民辦教育促進法)實施條例》以及教育部的《若干意見》等法律法規中，要求獨立學院具有獨立的法人資格、獨立的校園、獨立招生和獨立頒發畢業證書。并實行獨立的財務核算。諸種法律法規既保障了獨立學院舉辦者、教師、學生等各方的合法權益，又規定了獨立學院的設立、組織與活動、資產與財務管理、扶持與獎勵及其應當承擔的法律責任等。但是，在這些制度中，都回避了作為產權主體的獨立學院是何種性質的法人主體。許多事實也表明：主體資格不明確，已經阻礙了獨立學院的健康有序的發展。

2、獨立學院與母體高校、投資者之間的產權關系不明確

按照教育部《若干意見》的規定，母體高校(公辦高等院校)是試辦獨立學院的“申請者”。負責提供各項條件和設施的投資者是試辦獨立學院的“合作者”。獨立學院是什么“者”并沒有規定，只是明確其是獨立法人，是一個辦學實體。《高等教育法》從高等教育體制的角度界定了高等學校的舉辦者、管理者、辦學者，并明確了各自的權利和責任。而教育部《若干意見》中規定的“合作者”應該屬于獨立學院的舉辦者與辦學者，那么“申請者”在法律上是一種什么“身份”?是否也屬于獨立學院的舉辦者?抑或也是獨立學院的辦學者?在理論上，同是作為獨立法人的申請者、合作者與獨立學院二者之間的關系尚待明確。而在現實的辦學行為中，獨立學院從學費收入中按照一定比例直接劃撥到母體高校，除了合作辦學的協議外，從我國現行法律中找不到任何相應的依據。如果從這一角度看，母體高校是否在以獨立學院舉辦者的身份行事，值得探討。

3、獨立學院的產權結構比較混亂

在創辦獨立學院的過程中，公辦高校的投入主要是師資、管理和學校在長期辦學實踐中形成的無形的學校聲譽等，實物的投入(包括校舍、土地等)主要是由合作方承擔。高校在這種合作中獲得了直接的利益回報(學費分成)，因而對產權問題一般缺乏關注。并且，目前獨立學院的財產關系基本上都是在合作辦學協議中約定。而這種約定既不全面也不規范。“從全國獨立學院運行情況看，一般都約定合作辦學期滿后，全部財產歸獨立學院申請者(即母體高校)所有或由獨立學院申請者與合作者按出資比例分配，有的合作辦學協議只規定合作辦學期間的利潤分配，而對合作辦學期滿后獨立學院財產歸屬只字不提。因此，全國各地的獨立學院都不同程度地存在著產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不利流轉不暢的現象。”由此意味著誰的權利都沒有限度、沒有邊界。但誰都不能確保自己的產權，也就等于事實上的“沒有產權”。而且由于對獨立學院投資方已出資的財產及增值部分不享有法人財產所有權，因而造成獨立學院缺乏活力，喪失約束力。另外學校解散之后，舉辦者能否收回出資?剩余財產又如何處理?這些問題在《民辦教育促進法》和《若干意見》中都沒有得到解決。

三、完善獨立學院產權制度的對策

根據前述對獨立學院產權理論的分析和獨立學院中產權現狀及存在問題的闡述，筆者認為可從以下方面構建獨立學院產權。

(一)明確獨立學院產權的主體。

1、明確獨立學院的舉辦者

獨立學院的舉辦者是以設立獨立學院為目的而做出相應法律行為的主體。它包括兩個方面：獨立學院的投資者和非投資創始人。從我國的實際情況看。投資者既可能是法人，也可能是自然人。而獨立學院的非投資創始人。獨立學院的非投資創始人通常指參與學校的創立。本身并不投入有形的財產(資金或其他物質設備)，而是以自己勞動力和無形資產(如個人的社會聲望、辦學經驗、教育水平等)的投入而在高等學校獲得相應權利的主體。

2、明確獨立學院法人屬性

獨立學院是指依照《高等教育法》和《民辦教育促進法》相關規定設立，能獨立行使民事權利和承擔民事責任的組織。我國法律確認了高等學校法人作為產權主體的合法性。《教育法》第28條第7款規定，學校享有管理、使用本單位的設施和經費的權利。《高等教育法》第30條規定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任：第38條規定，高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐的財產依法自主管理和使用。《民辦教育促進法)第35條規定，民辦學校對舉辦者投人民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權：第36條規定，民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵害。這些規定表明，在法律許可的范圍內民辦高等學校法人對學校的一切財產可以擁有占有、使用、收益與處分等權利。因此，借鑒前述理論和法律規定，應當將獨立學院確認為具有民事主體資格的法人。

3、明確不屬于學校產權主體的其他法律關系主體

首先，政府不屬于獨立學院的產權主體。按照世界各國通行的法律規定，政府與學校存在著行政法律關系。國家對私立高等教育的控制是一種法律控制(依法律授權而實施的管理)或為學校的投資人實施的產權控制。政府對私立高等學校的資助更像一種扶助行為而不是投資行為，因而不屬于獨立學院法人的產權主體。

其次，獨立學院的捐贈者不是學校的產權主體。根據《公益事業捐贈法》的相關規定，不論是捐資辦學還是捐資助學，當捐贈者的捐贈行為發生之后，即意味著這部分財產所有權已經完全從捐贈者轉移到了學校法人。盡管捐贈者可以依法對所捐贈的財產的使用目的進行符合法律規定的事先約定，并且對改變捐贈目的的行為有相應的監督權利，但這與舉辦者投資舉辦學校而對學校擁有管理權是存在很大差異的，因此，并不表明其對學校財產享有相應的財產權利。

(二)明確獨立學院產權的權貴內容及范圍

主體歸屬的明確，并不當然意味著產權權責的明確，即使在主體歸屬非常清楚的情況下，也仍然可能發生不同主體之間的權責相互沖突或缺位的問題，因此，在獨立學院產權主體歸屬明確的同時，還必須對其權責內容及范圍予以界定。基于此，在獨立學院的治理中可以借鑒現代公司制度的理論與實踐經驗，建議對獨立學院進行股份制建構以明確和限定獨立學院的財產所有權和經營權：

1、獨立學院的財產所有權

獨立學院投資方式具有多元化。具體有三種投資方式：一是貨幣資產投資即用貨幣形態將資產進行投資，它包括現金、銀行貸款和其它貨幣資產；二是實物資產投資即指物質形態的投資，它包括建筑、設備、土地以及各種原材料等有形物質；二是以無形資產出資包括專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽及其他財產權利。在實際的操作中，投資方主要采用貨幣及實物資產投資，母體學校則主要以無形資產投入，雙方以契約的形式明確責、權、利，這就構建股份制形式，使主體都有股份。但是母體學校對品牌轉讓時應當進行價值評估，按自創時所耗費的實際成本及具有的獲得能力確定其轉讓成本。另外。獨立學院受贈的財產及其辦學積累形成的資產應為學校所有，以及獨立學院的國有資產歸國家所有等。

2、獨立學院的經營權

一般認為。獨立學院的經營權、管理權要始終掌握在熟悉教育規律的母體高校手中，獨立學院投資方不得以股東身份過多地干預學校的具體事務。通過這種產權關系。由此帶來了利益關系的重新建構，為新的投資主體進入提供了可行性，為學院的快速發展打下了良好的基礎。同時。母體學校可以將股份折算為統一的現值貨幣并且劃分為若干等額的股份，由教師或其他方面股東按股認繳并取得股票。股份制可以使母體學校充分利用資源的同時，廣泛吸納入股各方提供的各類資源并加以優化的配置。調動社會各界參與獨立學院建設的積極性。

總之，獨立學院已成為一種特殊的社會組織形態，如何保護獨立學院不同主體的合法利益及最大限度地調動其積極性，解決獨立學院產權不明晰及由此引發的約束獨立學院產權運作等問題。都有待于對獨立學院產權制度的進一步探索。