建國以來我國城鎮住房制度改革歷程與思考

摘要：城鎮住房問題是世界性難題。無論哪個國家或地區在經濟發展和城市化進程中都曾遇到或經歷這一難題，這一問題也日益成為我國政府和民眾關注的熱點問題。本文通過分析建國以來我國城鎮住房制度改革的歷程，總結我國城鎮住房制度改革所取得的成就以及現階段存在的主要矛盾及問題，在此基礎上提出處理好房價與地價的關系、完善住房保障制度、轉變思想觀念、重視農民工及其市民化的住房問題的對策建議。

關鍵詞：城鎮住房；制度改革歷程；房價

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)06-0092-04

建國以來，隨著我國經濟的發展，特別是大工業的發展和城市化、城鎮化進程的不斷加速，住房問題。尤其是城鎮住房問題，已經演變成為繼“溫飽”問題解決后的又一重大經濟社會問題。

一、建國六十年來(1949-2009年)我國城鎮住房制度改革歷程

從新中國成立至今，我國的城鎮住房制度經歷了一個漫長而又艱難的改革歷程，正所謂“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”。伴隨著經濟體制改革的不斷深入，我國的城鎮住房制度總體上實現了從計劃經濟體制下的“福利化住房”向市場經濟體制下的“貨幣化住房”的演變，大體上經歷了以下四個階段(見圖1)。

第一階段(1949-1978年)：完全福利性住房階段

新中國成立伊始，一方面是剛剛結束長達十余年的抗戰和三年內戰，國民經濟千瘡百孔，城鎮居民住房破爛不堪；另一方面是人民當家作主，老百姓對新中國充滿了無限期待，期盼一個公平的、自己力所能及的住房制度的出現。鑒于此，我國當時的住房基本上是完全福利的安撫性住房政策。

這一階段的特征是：(1)住房建設資金幾乎完全來源于國家基本建設資金；(2)政府統一供應，需求主體為企事業單位；(3)無償分配，采取低租金政策。這一制度充分體現了住房的完全福利性、供給性和非商品性(云志平、白伊宏，1990)。這一模式的缺點是：不僅不利于住宅問題的解決，而且加重了國家的財政負擔，使民用建筑業失去了生機和活力。住房建設不能形成良性循環。

第二階段(1978-1992年)：改革開放。實行有計劃的住房商品化階段

20世紀80年代初我國城鎮住房的最大特點是供給不足，1978年全國城鎮居民居住面積僅為3，6平方米。改革開放給中國各個方面帶來了巨大的變化。在鄧小平1978年關于允許城鎮居民自建住房的談話之后。國家有關機關部門選擇河南省南陽、鞏義等地區進行公建私助的建房試點，同時，1979年選擇西安、柳州、梧州、南寧四個城市進行新建住房向職工出售的試點，即由政府統一建房，以土建成本價向居民出售。1980年6月，中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中，通過準許私人建房、私人買房、準許私人擁有自己的住宅等一系列措施明確了住房商品化的道路，從而開始了住房商品化的嘗試，包括隨后的全國住房制度改革三年規劃等一系列政策措施的出臺都體現出了該階段住房福利化與商品化并重的特點。

具體措施有：(1)以成本價出售公有住房；(2)“提租補貼”，實行優惠價售房；(3)鼓勵自建住房。這一階段的住房制度改革使我國城鎮住房完成了由完全福利性向部分福利性，住房分配由完全配給制向半配給制，非商品化住房向有計劃的商品化、社會化轉變。

第三階段(1992-1998年)：市場經濟體制下的住房制度改革、推進階段

1992年，鄧小平南方談話，提出了社會主義市場經濟的理論，緊接著，1994年7月國務院發布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發[1994]43號)，這一決定在中國的房改歷史上具有劃時代的意義，第一次明確提出了城鎮住房制度改革作為經濟體制改革的重要組成部分；全面規定了城鎮住房制度改革的基本內容；確立了堅持配套、分階段推進的方針政策。

這一階段改革的主要特點是：明確了社會主義市場經濟理論是城鎮住房制度改革的根本指導思想，按住房商品化、市場化、社會化思路，全面設計房改的目標、原則和主要內容，從而把城鎮住房制度改革推向了全新的發展階段。

第四階段(1998年至今)：以住房分配貨幣化為中心內容的深化改革階段

在中國的住房制度改革長河中，1998年是一個具有標志性意義的時間分界線，1998年以前的住房制度是以實物分配為特征的傳統住房制度，以后的住房制度是以市場化為特征的新住房制度，基本上實現了“雙軌制”向貨幣化分房的轉變。1998年7月發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]2號)全面開啟了我國城鎮住房改革的歷程。

這一階段的主要特征是：建立以住房分配貨幣化為中心，以經濟適用房、廉租房為兩個基本點的多層次住房供應體系，發展并完善房地產市場、住房交易市場。從此，我國的住房市場發生了根本性變化，實現了住房市場化的歷史性跨越。

二、我國城鎮住房制度現狀

建國六十年來，隨著我國住房制度改革的推進和房地產市場的不斷成熟，我國的城鎮住房水平已經得到了顯著的提高，形成了“一體兩翼”(即以“商品化住房為一體，以經濟適用房、廉租房為兩翼)的多層次住房體系(見圖2)。

(一)我國城鎮住房制度改革取得的成就

第一，改善了居民的居住條件和生活水平。有利于社會穩定。循序漸進的城鎮住房制度改革。使我國的城鎮居民的住房狀況發生了顯著的變化，人均建筑面積從1978年的6，7平方米提高到了2006年的27，1平方米，從“有房住”到“住好房”、“住大房”，居民的生活水平也在悄悄地發生著變化，居民生活質量顯著提高(見圖3)。

第二，破舊立新，居民住房觀念發生了重大變化。隨著房改的推進，城鎮居民“等、靠、要”的福利性住房觀念實現了向商品化的觀念轉變，住房“自己動手，豐衣足食”的觀念和住房保值增值的觀念基本形成，住房投資和消費的積極性得到了充分調動，居住理念也在發生著重要變化，這對于我國加入WTO后的機遇與挑戰以及現階段的國情來說，具有十分重要而深遠的意義。

第三，促進國民經濟增長。住房制度的改革間接地帶動了房地產業、建筑業、金融信貸業、服務業等行業的發展，而這些產業的發展都為國民經濟的增長做出了重要貢獻(見表1)，特別是房地產業業已成為改變城市面貌、發展城市經濟的“喉舌”。

(二)我國現行城鎮住房制度面臨的矛盾與主要問題

第一，高房價與低收入之間的矛盾問題。房價與工資收入的矛盾問題早在20世紀80年代初就存在。當時工資水平很低，工資中基本未包括住宅消費資金，同時又多年才調整一次。嚴重地制約了居民的購買力。黨和政府看到了這一點。不斷提高企事業單位職工工資以及退休工人工資水平，但是隨著物價上漲以及通貨膨脹，工資增量對城鎮居民的購房來說只能是杯水車薪。在住房補貼方面。國家在確定住房補貼標準時，房價與收入比定為4倍，而市場的實際情況都在8-10倍左右，購房補貼不到位，職工購買商品房的承受能力不足，對于購買一套商品房，很多工薪階層用一輩子的工資收入都只能是望塵莫及。

第二，國民經濟發展與房地產業發展適應度的矛盾問題。從表1我們可以看出。房地產業已經成為我國國民經濟發展的一個新的貢獻點，但房地產業如果開發量過大，勢必造成供給過剩，空置率上升，不但會造成企業資金周轉困難、效率下降，甚至虧損，同時也會促成銀行不良資產增加，影響國有土地的合理利用，最終危害整個國民經濟的發展。因此，如何解決兩者之間的矛盾，在發展房地產業與國民經濟之間找到一個平衡點，把握好“度”。至關重要。

第三，多房和無房之間的矛盾問題。在我國城鎮居民中，中高檔收入人群的住房需求已經基本得到滿足，甚至有一部分人群擁有幾套住房，或投資、或租賃、或留作他用。與此形成鮮明對比的是。中低檔收人人群特別是最低收入階層，包括農民工在內卻處于無房的狀態，得不到最為基本的保障。這將不利于我國社會主義和諧社會的構建以及全面建設小康社會的實現。長此以往。甚至會影響我國的社會穩定。

三、對我國城鎮住房發展的思考與建議

第一，抑制房價要從源頭抓起——處理好房價與地價的關系。2009年以來，北京、上海、廣州、廈門等地“地王”頻頻涌現，全國地王紀錄不斷被刷新。伴隨著“天價地王”不斷涌現，房價一路飆升，一方面是天價地買家通過漲價融資，或借天價地造勢提高聲望借機漲價，造成了“地王催生樓王，樓王帶動地王”的惡性循環(見圖4)。2009年12月23日。上海新江灣城地塊以372億元的人民幣成交，樓盤價達到了32484元/平方米，預售價可想而知；另一方面帶動了天價地周圍的樓盤漲價。但凡地王一出，周邊的開發商或多或少會借著地王造勢。或提價、或促銷…高價土地所造成的價格蔓延效應，在各大城市屢見不鮮。據不完全統計，北京天價地一出，房價一個月內上漲4000-6000元/平方米不等，廣州“珠江新城新地王”剛誕生，已有樓盤迅速推出80多套新房，另有開發商坦言在“地王”誕生當天賣了20多套房，并預備在第三天漲價5％(見表2)。然而，面對如此高的房價，預想不到的是，在人們都在為房地產商賺地盤滿缽滿而忿忿不平的時候，很多房地產商也在抱怨，如此高的天價地，樓盤價就達到了32484元/平方米的地塊，再加上各地政府在房地產開發中所收取的各項費用。房價怎么能低得了呢!

“天價地”并不可怕，可怕的是其成為了少數企業或個人融資或謀利的工具。對此，我們應該客觀、辯證地來看待：首先，允許高檔住房、豪宅的出現，這是富人有權享受的權利也是市場經濟的規律，盲目打壓高檔住房是一種倒退。從世界范圍看，北京不只是中國的北京。上海也不只是中國的上海。其次，對于中檔住宅，要嚴格控制”天價地“的出現，并保證房價控制在合理的范圍內，居者有其屋。再次，既然“天價地”的收入絕大部分歸國家和當地政府所有。那么國家和各地政府就要各司其職，享受權利的同時也要履行相應的義務。規范房地產業的發展，對于財政收入中歸于房屋的部分，用于加強公共住房體系的投資建設，則是取之于民，用之于民；取之于土地，用之于土地；取之于建設，用之于建設的一條圓滿之路。

第二，加大公共住房建設，完善住房保障制度。我國目前的住房保障制度主要包括經濟適用房、廉租房以及住房公積金制度。公共住房體系主要包括經濟適用房和廉租房。當前要想完善我國的住房保障制度，真正實現“居者有其屋”的設想。必須加強公共住房建設。現階段我國公共住房的建設存在一系列問題，諸如參與主體單一、政策支持力度小、建設運營的效率低下、缺乏系統性、準入與退出機制不完善等等，這些都需要改進。

2008年3月29日，中國人民銀行研究局副局長張先生在國務院發展研究中心企業研究所主辦的一次會議上表示，我國房價跟居民收入的比例，比世界上其他國家都高。那么，在不可能全民購買商品房的前提下，作為國家社會保障制度的一個重要載體，公共住房建設必須有一個完善的建設體系來支撐。第一，加強政府政策的支持；第二，實行公共住房體系的專業化運營及管理；第三，完善監督，準入機制與退出機制并重；第四，廣泛開展試點，及時總結歸納，為我國各項住房保障制度的制定、實施提供實踐經驗。

第三，轉變思想觀念，減少對產權的依賴，走出認識誤區。有學者描述說我國目前也已發育出了一個中國特色的“房地產拜物教”。說的直白一些：中國當今個人財富積累在房子上、個人信用建立在房子上、個性解放依賴于房子、個人理想與房子相關、生活風格格調和方式與房子相聯…甚至是國家的安定也都靠著房子呢!(陳勁松，2007)我國在目前經濟尚不充分發達，社會收入分配差距較大的發展階段。卻把住房改革的重點放在了產權私有化上，把住房市場化簡單地等同于住房產權私有化，直接把“居者有其屋”變成了“居者有其產”，改革認識上存在較嚴重偏差。在住房制度改革過程中，無論是按成本價出售存量住房，還是供應經濟適用房或普通商品房，在住房產權的保有形式上，基本上都是在強調住房產權的私有化或自有化。我國2005年僅個人購買商品住房消費就達1.42萬億元，居民私有住房的比例已經達到728％。根據加拿大豐業銀行Bank Df Nova Scotia的統計資料，加拿大房屋私有率為67％，美國近年來擁有獨立住房的家庭也剛過60％。而歐洲一些國家的住房私有率則在40％左右。相對于私有化特征顯著的西方國家而言。中國卻擁有最高的住房私有率。

第四。農民工住房問題以及農民工市民化過程中的住房問題都應該提上議程。中國2億2千萬農民工是人類歷史上最大規模的進城務工群體。農村剩余勞動力向城鎮轉移已如破堤之水。一方面，在就業、養老、醫療等問題之后，農民工住房問題已提上議程。新時期的“農民工”，不是隨時準備返鄉的“農民”，而是新型的城市勞動力。因此，今后一個相當長的時期，農民工住房問題將是住房制度完善過程中不可回避的一項戰略任務。迄今為止，各級政府對此在制度、政策和物質準備都遠不充分。加強對這一戰略問題的研究已經迫在眉睫。另一方面，總體上看，農民工正在發生三大轉變：一是由亦工亦農向全職非農轉變。據統計，2004年外出務工6個月以上的農民工占81.3％，比2003年提高了3.7個百分點，比2002年提高6.4個百分點。二是由城鄉流動向融入城市轉變。據統計，近年來舉家外出的農民工持續增加，2004年達到2470萬人。三是由謀求生存向追求平等轉變。新一代的農民工進城務工，不僅是為了掙錢，他們更向往現代化的生活方式，對尊重、平等和社會承認有更多的企盼。這些新特點，預示著未來在城市定居的農民工人數將會逐漸增多。

關注農民工問題，改善農民工的住房條件，保障農民工的基本權益，是政府的重要責任，是建設社會主義和諧社會的重要內容，是關系到經濟發展、社會穩定、城市化進程的大事；同時。農民大量轉化成為市民，是一個地區城市化的主要內容，也是衡量國家或地區現代化程度的重要指標，這關系到全面建設小康社會的實現，也是關注民生的應有之意。