新時期我國計劃生育政策的調(diào)整

摘要計劃生育政策是我國的基本國策，三十多年的實踐計劃生育政策取得顯著成效，進入新時期我國國情和人口形式發(fā)生變化，同時計劃生育政策的負面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)。本文通過分析計劃生育政策調(diào)整的必要性，提出調(diào)整設(shè)想及強化計劃生育政策執(zhí)行的路徑選擇。

關(guān)鍵詞演變歷程 成就 調(diào)整設(shè)想 路徑選擇

中圖分類號:C923文獻標識碼:A

1 計劃生育政策的演變歷程

第一階段:計劃生育政策的思想準備階段。中華人民共和國成立之初沒有明確的人生育政策，人口發(fā)展處于無計劃狀態(tài)，人口自然增長率1952年達到20‰，以后的幾年有增無減。1955年3月中央在衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題報告上指示:“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項重大政策性的問題。在當(dāng)前的歷史條件下，為了國家、家庭和新生一代的利益，我們黨是贊成適當(dāng)?shù)毓?jié)制生育的。各地黨委應(yīng)在干部和人民群眾中(少數(shù)民族地區(qū)除外)適當(dāng)?shù)匦麄鼽h的這項政策，使人民群眾對節(jié)制生育問題有一個正確的認識”。這標志著我黨由反對節(jié)制生育到贊成節(jié)制生育思想認識的轉(zhuǎn)變，第一次把節(jié)制生育上升到黨的重大政策的高度。

1957年3月毛澤東同志在最高國務(wù)會議第十一次擴大會議上說:“要提倡節(jié)育，要有計劃地生育”。馬寅初先生在1957年7月《人民日報》上發(fā)表《新人口論》影響廣泛，成為當(dāng)時學(xué)界最具代表性的著作。

第二階段:計劃生育政策的提出及其在部分市、縣的試行。1962年12月以中共中央國務(wù)院的名義發(fā)出關(guān)于認真提倡計劃生育批示，主要在城市、農(nóng)村大約只有五分之一的縣不同程度地開展計劃生育試點。但隨著文化大革命的推行，計劃生育工作被停頓，人口又處于盲目發(fā)展的狀態(tài)，1966年至1969年這四年間，年均人口出生率都在34 ‰以上，年凈增人口都在2000萬以上。

第三階段:計劃生育政策的逐步形成和全面推行(“晚、稀、少”生育政策)。1973年明確了“晚、稀、少”的方針，1974年2月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)上海市和河北省的有關(guān)報告中，肯定了按“晚、稀、少” 要求結(jié)婚和生育的政策。1978 年10月，中央批轉(zhuǎn)《關(guān)于國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議的報告》進一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵，具體提出晚婚為女23周歲，男25周歲，一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個最多兩個，生育間隔三年以上。對職工和農(nóng)民接受節(jié)育手術(shù)以后的福利待遇問題作出了規(guī)定，要求城市住房和農(nóng)村口糧、自留地分配等社會經(jīng)濟政策和其他一些規(guī)定，都要有利于計劃生育工作的開展。以“晚、稀、少”為主要內(nèi)容的生育政策基本形成，在城鄉(xiāng)逐步得到落實取得了顯著成績。全國總和生育率由1970年的5. 81下降到1980 年的2. 23，人口出生率由33. 43‰降至18. 21‰，人口自然增長率由25. 83‰下降到11. 87‰，凈增人口由2321萬減少到1163萬。

第四階段:人口計劃生育政策進一步收緊(“一孩”生育政策)。1989年9月25日黨中央發(fā)出《關(guān)于控制我國人口問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》號召“一對夫婦生一個孩子”。一胎化的計劃生育政策成為我國一項基本國策。

第五階段:逐步穩(wěn)定完善計劃生育政策。1984年-20世紀90年代中期，政府依據(jù)各地實際情況在“合情合理，群眾擁護，干部做好工作”的原則指導(dǎo)下，逐步放寬了農(nóng)村地區(qū)的生育政策，并完善了各地方的具體計劃生育條例。在此基礎(chǔ)上形成了我國現(xiàn)行的計劃生育政策。

2 我國計劃生育政策的實施所取得的成就

計劃生育政策三十年實現(xiàn)了我國人口再生產(chǎn)類型由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的轉(zhuǎn)變，使中國13億人口日推遲4年到來;同時我國人口健康和教育水平也得到了一定提高，據(jù)第五次人口普查2000年全國15歲以上文盲半文盲人口比重為9.54%，大大低于發(fā)展中國家水平，經(jīng)過努力中國人民的總體健康狀況也有極大改善，兒童死亡率、嬰兒死亡率均有顯著下降，人均壽命值由解放前的35歲增長到71.4歲;隨著人口增長速度減緩，勞動力人口占總?cè)丝诒戎匮杆偕仙瑩狃B(yǎng)比下降1/3左右，勞動力資源供給豐富為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了寶貴的“人口紅利期”，人力資源優(yōu)勢成為中國的競爭優(yōu)勢。

3 中國計劃生育政策的調(diào)整

3.1 計劃生育政策調(diào)整的必要性

婦女總和生育率長期低于人口生育的自然更替水平。從人口發(fā)展規(guī)律來看，人口的發(fā)展既要避免過高增長，也要避免負增長。上世紀70年代末人口學(xué)家運用略普諾夫穩(wěn)定性理論，計算出符合人口自然更替水平的婦女總和生育律的臨界值為2.14。目前我國的婦女總和生育率從實行計劃生育前的5.8下降到目前的1.8左右，當(dāng)婦女總和生育率長期低于人口生育自然更替水平時，人口增長慣性穩(wěn)定一定水平后總?cè)丝谝?guī)模增長緩慢，導(dǎo)致少兒人口、青年人口、勞動年齡人口規(guī)模的下降，按目前公布的婦女總和生育率1.8及下降趨勢，學(xué)者預(yù)測2030年我國人口出現(xiàn)負增長。

計劃生育政策實施以來我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了新變化。如表1中所示，五次人口普查15—64歲勞動力人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙?008年達到80%左右;65歲以上老年人口數(shù)量由1953年持續(xù)增長，2008年為8.3%;青少年人口比重卻逐年減少，2008年為19.0%。由此形成的中國人口金字塔的頂部(老年人口數(shù)量及其所占比重)不斷增加中間膨脹，而底部(少年兒童人口數(shù)量及其所占比重)呈現(xiàn)不斷收縮的明顯態(tài)勢。

計劃生育政策引發(fā)的人口問題凸現(xiàn)，計劃生育政策的負面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。一是:人口老齡化帶來的社會養(yǎng)老問題。據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》指出，中國已于1999年正式進入老齡社會，按現(xiàn)在的速度發(fā)展下去，21世紀的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡化社會。老年人口增長速度快、絕對數(shù)量大使社會供養(yǎng)矛盾突出。實施計劃生育前養(yǎng)老問題多是由子女分攤，計劃生育政策實施使獨生子女占絕大多數(shù)比例，從以前的多個子女照顧一對老人變成現(xiàn)在的一對夫妻要照顧四位老人，為子女帶來了更大的負擔(dān)，同時也給政府和社會帶來巨大的壓力，越來越多的養(yǎng)老保障問題需要社會和政府解決。

二是:出生人口性別比失衡。第三次人口普查顯示我國男女性別比為108.5，而2007年上升為120.2，按此速度發(fā)展下去，據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，2020年我國處于適婚年齡段的男性比女性將多出4000萬人。出生人口性別比失衡是多種原因綜合作用的結(jié)果，一方面，中國社會幾千年來重男輕女的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。特別是在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，這一思想仍占據(jù)著主導(dǎo)地位。另一方面，計劃生育政策執(zhí)行偏差的存在，在政策執(zhí)行中對非醫(yī)學(xué)需要胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠問題的監(jiān)管不力，導(dǎo)致一些家庭為了達到生育男嬰的目的，通過各種非正常渠道到醫(yī)院做胎兒性別檢查，一旦檢查發(fā)現(xiàn)所懷女嬰，立即中止妊娠。

我國人口素質(zhì)有待進一步提高。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年出生約1500萬新生兒，嚴重出生缺陷的占1.3%。農(nóng)村貧困地區(qū)由于醫(yī)療衛(wèi)生水平的落后孕嬰死亡率較高。同時農(nóng)村整體科學(xué)文化素質(zhì)較低，全國4.97億農(nóng)村勞動力中，高中及以上文化程度的不到11%，初中程度的占50.38%，小學(xué)及小學(xué)以下的占38%，其中不識字或識字很少的占7%;全國文盲、半文盲的90%以上集中在農(nóng)村。

3.2 計劃生育政策調(diào)整的設(shè)想

任何政策都不是一成不變的，需要根據(jù)變化了的形勢進行適時穩(wěn)定的調(diào)整。當(dāng)前適度穩(wěn)健地調(diào)整計劃生育政策是很現(xiàn)實的選擇，同時計劃生育政策的目標應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉{(diào)整人口結(jié)構(gòu)為主，提高人口質(zhì)量為主。

設(shè)想一:適度提高婦女總和生育率，逐步放寬生育“二胎”政策。包括，落實夫妻雙方都是獨生子女的可生育二胎的政策;調(diào)整農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的“一孩半”政策，允許農(nóng)民家庭生育第二個孩子。這樣有效地避免了婦女總和生育率降低帶來的人口總量的負增長，緩解了計劃生育政策帶來的人口社會問題。

設(shè)想二:第一胎和第二胎之間應(yīng)有一定時間的生育間隔，準許生育兩個子女，嚴格控制生育三個子女。盡量拉長兩胎間的生育間隔，減輕家庭撫養(yǎng)孩子的壓力的同時也可以避免每胎孩子在成長中的遇到的人口問題帶來的影響。

設(shè)想三:在穩(wěn)定人口數(shù)量的同時，還要不斷地提高人口素質(zhì)。不斷提高人口平均預(yù)期壽命。今后我們應(yīng)該進一步提高和改善國民生活水平，完善醫(yī)療保健制度，力爭使我國出生人口的預(yù)期壽命在2020年達到76歲以上，2050年進一步提高到80歲以上。不斷提高人口平均受教育年限，提高全國人口科學(xué)文化素質(zhì)。

4 強化計劃生育政策實施的路徑選擇

政策宣傳方面:加大計劃生育政策的宣傳力度，普及計劃生育知識。結(jié)合“五五”普法，借助媒體進一步加強計劃生育法制宣傳，深入開展國策、國情、人口形勢教育，讓群眾認識到計劃生育政策的必要性和重要性。對廣大的農(nóng)村地區(qū)要倡導(dǎo)科學(xué)、文明、進步的婚育觀念，促進計劃生育惠民政策深入人心。

計劃生育政策執(zhí)行主體建設(shè)。完善計劃生育工作者的準入、選拔、培養(yǎng)、交流、退出機制，加強計生隊伍職業(yè)化建設(shè)。推進計劃生育工作從“強制式”到“自愿式”的轉(zhuǎn)變，從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。計劃生育工作者應(yīng)擺脫傳統(tǒng)思維觀念的束縛，對群眾提出的合理要求盡量給予滿足，隨著群眾的意愿和社會的要求逐步完善，做到管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

建立和完善利于計劃生育政策執(zhí)行的政策環(huán)境。(1)健全計劃生育的獎罰政策。一方面，設(shè)立專門賬戶管理計劃生育罰款，并通過再分配的方式轉(zhuǎn)給遵守計劃生育政策的家庭戶，作為獎勵;另一方面，計劃生育獎罰的額度標準應(yīng)該定在能彌補家庭為遵守計劃生育而付出的成本上，這樣才能起到獎罰的作用。(2)逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。包括社會醫(yī)療保障制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度、社會養(yǎng)老保險制度。健全的城鄉(xiāng)社會保障體系是全面實施計劃生育政策的后盾，特別是在農(nóng)村地區(qū)，落后的生育觀念可以通過教育來改變，但是在沒有相應(yīng)社會保障的情況下，養(yǎng)兒防老、人多力量大就成為農(nóng)民的選擇。農(nóng)村違法生育現(xiàn)象必然不斷涌現(xiàn)，性別比指標居高不下。立足于現(xiàn)實從長遠看，建立健全社會保障體系有助于從根本上改變家庭實施計劃生育的后顧之憂。(3)建立穩(wěn)定增長的財政投入保障機制。各級財政逐年增加投入確保法律法規(guī)規(guī)定的各項獎勵優(yōu)惠政策、縣鄉(xiāng)計劃生育技術(shù)服務(wù)機構(gòu)基本建設(shè)和隊伍建設(shè)、計劃生育經(jīng)常性工作、計劃生育免費基本技術(shù)服務(wù)等經(jīng)費的落實。鼓勵企業(yè)、社會團體和個人向人口和計劃生育事業(yè)投入。積極運用市場機制，采取建立基金、開發(fā)險種等方式，吸引國內(nèi)外資金。加強監(jiān)督檢查，嚴肅查處在獎勵優(yōu)惠資金發(fā)放和社會撫養(yǎng)費征收、管理、使用中的違紀違法行為。

我們要堅持計劃生育基本國策，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，適時的調(diào)整完善計劃生育政策，解決人口問題，以適應(yīng)未來中國社會的可持續(xù)發(fā)展。

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