發展型社會救助制度創新研究

摘要：我國社會救助制度建立以來，為暫時或永久面臨生存困難的弱勢群體提供物質和服務幫助，發揮著社會保障最后一道“安全網”的功能。社會救助制度的內容也不斷發展完善，而目前對發展性社會救助政策尚未充分重視。本文通過對社會救助制度取得的成就、發展型社會救助內容不足的分析，提出一些發展性社會救助的相關建議，如“工作驗證”、建立個人救助綜合賬戶、小額貸款和稅收優惠、多元主體參與等。為完善中國社會救助內容提供了符合實際的可參考建議。

關鍵字：發展型社會救助；工作驗證；個人綜合賬戶

中圖分類號：C913.7

文獻標示碼：A

文章編號：1672－0407(2010)02－025－03

社會救助是國家與社會針對由貧困人口與不幸者組成的社會弱勢群體，為其提供物質或服務幫助，保障基本生活水平的社會政策。作為社會保障體系的一個子系統，它扮演著“基礎”和“基石”的角色，發揮著社會保障最后一道“安全網”的功能。

一、社會救助政策取得的成就

從1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》開始確立并發展，越來越多的暫時或永久性生存遇到困難的公民，在制度的救助下獲得了基本的生存保護。2000年底城市居民最低生活保障制度僅覆蓋400多萬人，2007年最低生活保障制度由城市全面走向農村。至2009年10月份，全國享受最低生活保障的人數達6900萬，其中農村居民4580萬，城鎮居民2324萬。

從臨時性救濟到穩定性的制度體系，從城市到農村，從城市弱勢群體到所有生活無保障者，從低標準到與經濟發展同步增長的較高標準，從貨幣補助到各類形式綜合補助，中國社會救助體制從確立到現在的十多年發展中，基本上形成了以城鄉最低生活保障制度為基礎，以農村五保供養制度、災害救濟制度、醫療救助、流浪乞討人員救助為主要內容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以臨時救助制度為補充，與慈善失業相銜接的社會救助體系框架，確立了其在社會保障體系中“第一道防線”的作用。

二、社會救助政策發展性不足

發展型社會政策是將社會政策看作是同經濟發展同等重要，以社會投資為理論核心，重視人力資本和社會資本投資，并主張自下而上的多元主體參與的社會政策理念。這一社會政策模型是20世紀九十年代開始，由美國社會學家梅志里針對發展中國家提出并倡導的，不僅對發展中國家如菲律賓、印度等國的社會政策走向產生了重大影響，同時也影響了一些西方發達國家如英國、美國的社會政策改革。

作為一項重要的社會政策，社會救助的目標有三個層次：緩解貧困、收入安全和社會公平。由于中國的國情和經濟實力的限制，目前將收入安全作為最主要的社會政策目標是不現實的。經濟上具有可行性的政策選則是把對最困難的社會群體進行救助和提供服務的責任充分承擔起來，兼顧收入安全和社會公平的政策目標，讓能夠自立的社會群體最大限度地自立，從而達到利用最低的經濟成本保障社會安定的社會。

我國社會救助以最低生活保障為主，主要形式為貨幣救助。由于家計調查缺乏規范和收入調查存在困難，社會救助服務人員素質普遍偏低等原因，各專項救助的獲得都以享受低保為門檻，是低保制度之上的單純疊加。基本生活保障制度一定程度上保障了貧困人群的生存，然而由于制度設計缺乏合理退出機制，也造成了享受低保者即使重新就業，有一定的勞動收入，也不愿意主動退出低保體制，從而形成“貧困陷阱”和“福利依賴”。可以說，現有的社會救助制度，一定程度上，甚至抑制了就業積極性，或者說受助者“光明正大”地尋求工作的積極性。同時，社會救助主要是中央和地方政府的責任，由社會負責實施，社區、社會團體、企業尚未或很少發揮其對社會救助的支持作用。

從社會救助的側重點來考慮，社會救助可分為收入維持和能力提升兩種模式(趙淑蘭，2007)。如何從“輸血式”的收入維持功能，發展為“造血式”救助即能力維持功能，正是需要在全球發展型社會政策趨勢的框架下，結合中國的實際，從制度上給予保障，使社會救助的功能達到最大化，以最小的社會成本獲得最大的產出。

近年來，中國的社會政策關注的焦點由經濟發展逐漸轉移向基礎性教育、衛生、社會保障完善等社會發展型方向。社會救助的內容也涉及就業培訓、扶貧開發等促進弱勢群體能力提升的內容。這些發展型的社會救助內容，由于缺少有效監督，以及相關配套服務、實施措施和人力資源配備不足，目前并未得到充分利用和發展，實施效果有待提高；同時，發展型社會救助的內容也有待充實和完善。

三、發展型社會救助政策建議

如上所述，我國社會救助政策目前只能以緩解貧困為主要目標，兼顧受助者能力提升功能。在堅持現有社會救助體系以最低生活保障制度為基礎的同時，有能力地開展積極的社會救助政策，使貧困者和處于貧困邊緣的人群得到相應救助，減輕或擺脫貧困狀況。

(1)通過“工作驗證”，促進積極就業

“工作驗證”即有勞動能力的社會救助對象須以有限的工作為享受救助的前提條件，在西方又稱為“工作福利”。20世紀后半葉，特別是90年代以后，發達國家開始從無條件資助向強調受助者義務和條件限制的社會支持政策轉變，越來越多的國家要求受益者參加工作并以此作為交換來獲得社會救助。在新西蘭，有部分工作能力的病殘人群也被納入“工作驗證”，失業福利金領取人及其配偶都被要求尋找工作，不能通過“工作驗證”的群體將受到制裁。在美國，不能遵守積極就業規定的人將被取消福利金領取資格，或被降低福利金標準；在德國，任何能夠工作而拒絕勞動的人，按規定被降低20％以上的福利金。

中國現行低保政策也有相類似的規定，即在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動。但是，由于缺乏相應的核查機制和懲罰機制，該規定實施效果并不理想。在個別經濟發達城市，如大連和上海，社區體制發展較好，相應規定就更容易實施。

雖然對“工作驗證”的態度褒貶不一，但是作為一種激勵有勞動能力的人，通過積極勞動得到救助的方式，會使大部分有工作意愿、有勞動能力的被救助者意識到，以辛勤勞動換來的救助是來之不易的，一定程度上激發其就業積極性。同時，組織被救助者進行社區義務勞動，如社區衛生，社區老人護理，社區治安巡查等，可以為社區建設作出一定的貢獻，達到積極的社會效果。當然，規定的義務勞動時間不宜過長，每星期四五個小時即可，其余時間留給被救助者接受培訓，尋求就業機會。

(2)綜合性的個人救助賬戶，創新培訓機制

為每一位低保者建立可積累的、有稅收優惠的社會救助發展賬戶，如同養老保險個人賬戶一樣屬于個人所有，可用于醫療、租房、子女教育、就業培訓等多種指定用途。當賬戶資金被用于指定目的時，政府給予一定比例的資金補貼。通過綜合性的個人救助賬戶，可鼓勵低保者積極就業，通過自己的勞動取得收入，并將收入的一部分存入個人賬戶用于積累；同時存入救助賬戶的收入可進行收入豁免，不納入收入抵消范圍。低保者努力工作，一方面減輕社會救助制度負擔，創造社會財富；另一方面，可以一定程度上控制“隱性收入”，有利于規范低保收入核查，從而促進制度規范。

社會救助個人賬戶，重點用于賬戶擁有者的就業能力提升。如用于低保者的就業培訓時，個人申請就業培訓通過后，政府相關部門聯系培訓機構接受申請人，確保其到機構接受培訓，并在通過培訓考核后，再由培訓機構上報政府相關負責機構為其個人賬戶注入一定比例的培訓費，交于培訓機構。建立個人救助賬戶，相關配套機構和制度措施完善之后，低收入者的培訓體制會更好地實施，避免了現金直接撥款給培訓機構，低收入者卻沒有到培訓機構接受培訓；另外，申請者向政府相關部門申請時，還可根據自身特點，選擇感興趣的培訓項目和較好的培訓機構，使培訓資源充分利用，培訓效果達到最優化。比如，蘇格蘭就已經建立了重點資助學習信息技術和技能的人以及低收入學習者的“個人學習賬戶”計劃，并取得了較好的社會效果。

(3)小額貸款、稅收優惠，促成貧困者自謀職業

發展性社會救助政策的目的是通過受助者能力的提升，促進社會整體人力資本提升，從而促進人與社會的可持續發展。政策應鼓勵貧困群體創造適合自己并且可以長期發展下去的有收入的工作崗位，比如開小店、養殖等自謀職業形式。低保者或低保邊緣的貧困群體往往缺少資金積累，會因為沒有兩三千元的啟動資金，不能通過自身能力掙得勞動收入。

基于發展性政策理念，政府為低保或低保邊緣群體提供政策支持，適當給予技術指導，特別是提供低息小額貸款，為其提供創業資金支持，并且對其創業初期的工傷管理費、稅收等給予優惠，幫助他們度過創業艱難期。值得注意的是，對于低保者小額貸款，國家須加大扶助力度，減少申請環節和利息補助，盡量低息或無息，減輕低保者的還貸壓力。這樣不僅可以有效緩解就業壓力，增加有勞動能力的貧困者自行生存的能力，最終收入增加時退出生活保障機制，減輕社會救助制度負擔，同時其脫貧后繳納稅收也會增加國家財政收入。所以說，通過小額貸款和稅收優惠政策對低保者的幫助是減少貧困，促進社會可持續發展的有力措施。

(4)重視社區功能，發展非政府組織，形成多元主體參與

發展型社會政策強調多元主體參與，認為“不僅國家、公民社會和國際發展機構，商業部門在有關社會問題和社會政策的對話中，也日益成為重要的參與者”。發展型社會救助強調的是多元主體參與機制，特別是社區組織和NGO，在組織、培訓、機會提供等方面都會發揮越來越重要的作用。

首先街道辦事處、居民委員會作為社區惟一有效率的組織者和資源配置者，擁有行政權力資源和經濟資源，應將被救助者有效組織起來。通過組織成員間的交流互動，促成脫貧意識提升和脫貧技術的充實提高。如肯尼亞的內羅畢，貧困者不僅組成聯合會，而且建立各種自助團體，小型企業和婦女日常組織相互提供援助和精神鼓勵；其次，社區積極加強和外部NGO組織的聯系，為貧困群體爭取組織、物質、服務等各方面的社會資源支持；第三，有條件的地區，還可以和社區或社會企業建立聯系，為有勞動能力的殘疾人提供就業幫助，政府給接受殘疾人的企業以一定的稅收優惠。總之，在多元主體參與下，資源、信息共享和再分配，才可以爭取盡量多的社會資源，為低保者脫貧提供條件。

另外，發展型社會救助要重視低保對象的子女基礎教育，避免貧困的“代際傳遞”，以及中央和地方政府在貧困群體的健康預防方面需發揮應有的作用等等，不一而論。

需要特別注意的是，我國目前的制度不完善，相關配套政策尚未建立或僅初步形成，如社區建設還不充分，政府與培訓機構合作機制不成熟，資金不足，社會團體發展活力不夠等，尚不具備以發展性為主要內容的社會救助政策的種種條件。目前，依據中國國情，必須堅持以緩解貧困為主要內容，在相關配套較為成熟的地區，針對不同社會弱勢群體的特點發展注重能力提升的社會救助政策。