公物法視角下的國有檔案所有權(quán)解讀

國有檔案作為國有財(cái)產(chǎn)，具有何種特殊的法律地位?在作為檔案所有權(quán)人的國家和廣大現(xiàn)實(shí)的和潛在的檔案利用者(公眾)以及國家所代表的人民三者之間應(yīng)當(dāng)建構(gòu)何種價(jià)值取向的利用制度?這些基本問題，無論是在《物權(quán)法》中，還是在《檔案法》中，從公物法的角度進(jìn)行的理論探討都比較少。現(xiàn)行《檔案法》對(duì)國有檔案的法律性質(zhì)與法律地位的界定主要是依據(jù)所有權(quán)的理念進(jìn)行建構(gòu)的，因此提出了“檔案所有權(quán)”的概念。筆者認(rèn)為，可以從公物法的視角對(duì)國有檔案的法律性質(zhì)、地位和法律規(guī)制進(jìn)行闡釋，以期更為清晰地認(rèn)識(shí)作為國有財(cái)產(chǎn)的國有檔案[1]，并以此建構(gòu)國有檔案的靜態(tài)歸屬機(jī)制和動(dòng)態(tài)利用機(jī)制。

一、國有檔案在公物法中的法律性質(zhì)與法律地位

按照公物法的一般理論，所謂的公物是指國家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物[2]。公物有多種分類方法，民法上關(guān)于財(cái)產(chǎn)的分類諸如動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、特定物與種類物、原物和孳息、主物和從物、可分物與不可分物等都有適用的余地。公物按照使用目的可以劃分為:1、公共用財(cái)產(chǎn)(公共用物或公用公物)，是指行政主體直接提供公眾使用的公物，包括道路、橋梁、市場(chǎng)、公廁等。公眾可以對(duì)此類公物進(jìn)行一般使用或者特許使用;2、公務(wù)用公物(行政用物或公務(wù)公產(chǎn))，是指國家機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的公物，包括國家機(jī)關(guān)的辦公大樓、交通工具等等;3、事業(yè)用公物，在行政法上被稱為營(yíng)造物用物，是指供國有事業(yè)單位使用的公物，包括公立博物館、圖書館、美術(shù)館、學(xué)校、醫(yī)院等所使用的國有財(cái)產(chǎn)。[3]根據(jù)公物是經(jīng)由人力加工后提供于公共使用，還是保持自然的形態(tài)而被利用，可以區(qū)分為人工公物和自然公物。前者如河川、海岸等，后者如道路、橋梁等。根據(jù)公物的所有權(quán)的歸屬，可以區(qū)分為公有公物和私有公物。在我國，公有公物包括國家所有公物和集體所有公物。宗教財(cái)產(chǎn)也屬于公物，西方國家通常將之歸屬于公法團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)。在我國由于不承認(rèn)宗教組織為公法團(tuán)體，而只是作為私法法人，因此，宗教財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸入私有公物。此外，還有預(yù)定公物，是指尚未成為公產(chǎn)，但預(yù)定將成為公產(chǎn)，對(duì)其管理處分適用公物的規(guī)則予以規(guī)制的財(cái)產(chǎn)。如為了國有道路、高速公路或鐵路的建設(shè)和改良，可以指定保留的土地，在保留土地禁止進(jìn)行建筑。在我國以鐵路留用土地最具代表性，鐵路留用土地可以出租、耕種，進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用[4]，但是禁止修建永久性和臨時(shí)性建筑物。鐵路用地屬于受國家特別保護(hù)的國有土地。[5]因此，公物具有所有權(quán)主體公共性(國家或者公共團(tuán)體)、供用目的公共性和公物形態(tài)有體性的特點(diǎn)。

國有檔案符合公物的基本特征:

第一，國有檔案是國家通過各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)提供給公眾使用的物品。國有檔案的所有權(quán)主體是明確的、一元的，即國家，在管理主體上是多元的，即中央級(jí)檔案機(jī)構(gòu)、省級(jí)檔案機(jī)構(gòu)、設(shè)區(qū)的市級(jí)檔案機(jī)構(gòu)、縣級(jí)檔案機(jī)構(gòu)。檔案所有者正是通過諸多檔案管理者向公眾提高檔案利用的。

第二，國有檔案是國家直接為了公共目的而提供使用的。在公物法中，公共目的包括四種情形，即政府公務(wù)目的、事業(yè)公務(wù)目的、企業(yè)[6]公務(wù)目的和公眾使用目的[7]。而國有檔案被提供利用的目的主要是公眾使用目的，即由不特定的公眾根據(jù)檔案的利用規(guī)則對(duì)檔案進(jìn)行閱覽、復(fù)制和摘錄(《檔案法實(shí)施辦法》第22條)。檔案的公眾利用性目的不僅適用于已經(jīng)向公眾開放的檔案，而且也適用于處于未開放狀態(tài)的檔案，所不同的是這類檔案屬于預(yù)定公物，即尚未成為公物，但預(yù)定將成為公物，對(duì)其管理處分予以公共規(guī)制的物，如公園預(yù)留地、道路預(yù)留地等都屬于此類公物。對(duì)處在未開放狀態(tài)中的檔案而言，根據(jù)檔案的解密和公布制度，國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放(《檔案法》第19條)，決定了即使是未開放狀態(tài)的檔案仍然是預(yù)定要向公眾開放和提供使用的。

第三，國有檔案屬于有體物。國有檔案在財(cái)產(chǎn)形態(tài)上屬于有體物，要明白這一點(diǎn)必須與國有檔案所載內(nèi)容的無形性區(qū)分開來，毫無疑問，國有檔案所承載的信息屬于無形財(cái)產(chǎn)，但是國有檔案的法律規(guī)制以及使用制度并不是以其中所記載的信息作為出發(fā)點(diǎn)，而是著眼于國有檔案本身的查閱、復(fù)制和摘錄，可以說是以國有檔案的物的屬性作為法律規(guī)制的基礎(chǔ)的。

因此，可以說，國有檔案作為國有財(cái)產(chǎn)，屬于公物法理論上的公眾用公物(公眾用國有財(cái)產(chǎn))、動(dòng)產(chǎn)公物，還有部分處在未開放狀態(tài)的國有檔案屬于預(yù)定公物，對(duì)國有檔案的法律規(guī)制以此為出發(fā)點(diǎn)建構(gòu)其靜態(tài)的法律歸屬控制機(jī)制和動(dòng)態(tài)的公物利用管理機(jī)制。

二、國有檔案所有權(quán)的規(guī)范現(xiàn)狀與公物法規(guī)制前景

公物具有其被利用提供于公共之用的特點(diǎn)，一方面，作為所有權(quán)的客體，與私法上的交易秩序有密切關(guān)系，另一方面，作為公眾用公物，已經(jīng)或者預(yù)定要提供于公共之用的，從維持公物的效用的角度看，要求公物盡量獨(dú)立于交易秩序(有的公物根本就難以成為私法上交易的對(duì)象)。由此呈現(xiàn)出公物在法律規(guī)制上的特殊性。

以公物在法律地位上的一般特征為背景，結(jié)合《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)國有檔案作為公眾用公物，具有如下特征:

第一，公物原則上不具有可流通性。所謂公物原則上不具有可流通性，也就是說原則上不得被私有化?！稒n案法》對(duì)此有明確的規(guī)定，一方面，禁止任何人將應(yīng)當(dāng)立卷歸檔的材料(“準(zhǔn)檔案”)據(jù)為己有(《檔案法》第10條);另一方面，禁止任何組織和個(gè)人出賣屬于國家所有的檔案(《檔案法》第17條、《檔案法實(shí)施辦法》第18條第1款)，而且國家所有的檔案的復(fù)制件也禁止私自攜運(yùn)出境(《檔案法》第18條)。值得說明的是，盡管《檔案法》提出了“檔案所有權(quán)”的概念，但是檔案所有權(quán)并不能等同于私人所有權(quán)，其最明顯的特征就在于:檔案所有人和檔案管理人并無對(duì)檔案進(jìn)行處分的自由，尤其是禁止擅自銷毀檔案，也不允許有檔案交易的自由。因此，檔案所有權(quán)的概念并不能完全適用《物權(quán)法》關(guān)于所有權(quán)人權(quán)能的規(guī)定(第39條)，更應(yīng)著眼于對(duì)所有權(quán)人或者其管理人的使用、收益與處分權(quán)能的限制甚或禁止(所有權(quán)的社會(huì)性)[8]。

第二，公物原則上不得為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。也就是說，即使在公物所有人或者管理人被依法強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，公物不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象。如在臺(tái)灣地區(qū)《強(qiáng)制執(zhí)行法》上，強(qiáng)調(diào)金錢請(qǐng)求權(quán)之強(qiáng)制執(zhí)行，債務(wù)人為中央或地方機(jī)關(guān)或依法為公法人者，債務(wù)人管有之公用財(cái)產(chǎn)，為其推行公務(wù)所必需或其移轉(zhuǎn)違反公共利益者，債權(quán)人不得為強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于前項(xiàng)情形，執(zhí)行法院有疑問時(shí)，應(yīng)詢問債務(wù)人之意見或?yàn)槠渌匾{(diào)查(第122-3條)。在理論上，公法學(xué)也是承認(rèn)政府債務(wù)享有不受普通法執(zhí)行手段約束的優(yōu)先權(quán)。享有這種優(yōu)先權(quán)的原因在于公共行政部門中事務(wù)的運(yùn)作不能操縱在債權(quán)人手里;在保證公務(wù)運(yùn)行和維護(hù)國家信用之間，應(yīng)以前者為重。[9]原則上國家公產(chǎn)不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的，不得成為承擔(dān)政府債務(wù)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。具體到國有檔案而言，即在國有檔案館負(fù)有重大債務(wù)時(shí)，人民法院也不得強(qiáng)制執(zhí)行(查封、扣押、變賣或拍賣)國有檔案。但是我國《檔案法》或《民事訴訟法》并沒有規(guī)定這一點(diǎn)。

第三，公物原則上不適用取得時(shí)效的規(guī)定。通常認(rèn)為公物既然供公共使用，則作為一種取得所有權(quán)方法的取得時(shí)效制度適用于公物就會(huì)導(dǎo)致公物所有權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的移轉(zhuǎn)，會(huì)危及到國有公物所負(fù)擔(dān)的公共使命，危害公共利益，使得國有公物可以通過私法方法逃避為公共使用的目的限制。[10]但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公物既然可能是私有，而且公物的公共用途也可以被廢止，從憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)之“價(jià)值保障”觀點(diǎn)而言，[11]財(cái)產(chǎn)權(quán)之保護(hù)應(yīng)當(dāng)包括對(duì)公物的時(shí)效取得所帶來之交易價(jià)值。不過公物所有權(quán)時(shí)效取得以后，如未廢止公用，仍須受公用之限制。這一點(diǎn)由于我國《物權(quán)法》并未規(guī)定時(shí)效制度，因此，雖不需要言明，但是，在觀念上需要明確，無論是任何人占有國有檔案，也無論占有的期限有多久遠(yuǎn)，均不能取得國有檔案的所有權(quán)。

第四，公物原則上不得公用征收。對(duì)于公用公物除先廢止其公用外，不得進(jìn)行征收?！皼]有必要對(duì)那些不用征收即已處在全社會(huì)公用中的物適用征收”。[12]這一點(diǎn)與私人檔案形成了鮮明對(duì)比，私人所有的檔案負(fù)擔(dān)了公共征收的義務(wù)。根據(jù)《檔案法》第16條的規(guī)定，私人所有的檔案所有者，一方面負(fù)擔(dān)對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的妥善保管義務(wù)，另一方面，在保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全時(shí)，由國家檔案行政管理部門采取代為保管等措施，甚至收購或者征購。盡管這里使用的是“征購”，但其含義與“征收”相同?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》均未言明如何確定征購的價(jià)格，亦即對(duì)私人檔案所有者的征收補(bǔ)償問題。在檔案立法上應(yīng)當(dāng)根據(jù)《物權(quán)法》的理念和規(guī)定，將“征購”修改為“征收”，并增加關(guān)于對(duì)征收私人檔案的補(bǔ)償規(guī)范。

第五，對(duì)與公物毗鄰的私人不動(dòng)產(chǎn)的限制。民法上規(guī)定相鄰關(guān)系制度是對(duì)于相鄰各所有權(quán)人于一定范圍內(nèi)課以協(xié)力義務(wù)，以便調(diào)和相互間利害，以期達(dá)到共存共榮目的。[13]不動(dòng)產(chǎn)公物與與之相毗鄰的私人不動(dòng)產(chǎn)之間的相鄰關(guān)系，為了達(dá)成國有公物所負(fù)擔(dān)公益目的，或多或少地排除私法的使用。因此，有學(xué)者認(rèn)為，公物的相鄰關(guān)系適用民法只是極少部分，絕大多數(shù)公物相鄰關(guān)系主要是由行政法規(guī)定的行政役權(quán)(administrative servitutes)或公共役權(quán)(публичный сервитут)調(diào)整的。該原則主要是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)公物而言的，對(duì)于作為動(dòng)產(chǎn)公物的國有檔案而言，并無適用的余地。

三、公物法視角下 “國有檔案所有權(quán)”的《檔案法》規(guī)制建議

在公物法的視角下，國有檔案的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)明確為公眾用國有財(cái)產(chǎn)(處在未開放狀態(tài)的國有檔案在性質(zhì)上屬于預(yù)定公眾用國有財(cái)產(chǎn))。

一方面，在國有檔案的靜態(tài)歸屬機(jī)制設(shè)計(jì)上，《檔案法》除應(yīng)繼續(xù)維持國有檔案所有權(quán)的不可流通性，要明確國有檔案不能通過市場(chǎng)途徑移轉(zhuǎn)，即任何人不得出賣國有檔案之外，而且還應(yīng)當(dāng)明確即使任何人購買或者通過其他途徑獲得國有檔案也不能取得其所有權(quán)，即不存在善意取得的問題;同時(shí)，還要明確國有檔案也不能通過非市場(chǎng)途徑移轉(zhuǎn)。宜在《檔案法》修改中或在正在起草的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》上明確國有檔案不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象，以此全面維持國有檔案的不可流通性，防止國有檔案通過非市場(chǎng)途徑移轉(zhuǎn)。盡管我國《物權(quán)法》沒有規(guī)定取得時(shí)效制度，但是還是應(yīng)當(dāng)在觀念上明確，國有檔案不能通過時(shí)效取得。

另一方面，在國有檔案的動(dòng)態(tài)利用機(jī)制設(shè)計(jì)上，《檔案法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾用國有財(cái)產(chǎn)的法律本質(zhì)建構(gòu)國有檔案的利用制度，在作為國有檔案所有權(quán)人的國家、作為檔案管理人的國有檔案館、作為檔案利用人的不特定公眾和國家所代表的全體人民之間建立有效的使用機(jī)制。首先，要維持和監(jiān)督國有檔案的公共目的性用途的持續(xù)實(shí)現(xiàn)。這里的公共目的性用途包括兩個(gè)方面的含義，一是公共利益性，即國有檔案的存在本身是為國家和全體人民的利益而存在的，國家建立和維持國有檔案制度最終是為了服務(wù)于所代表的全體人民的利益;二是公眾使用性，即國有檔案是供全體不特定的公眾按照檔案利用制度進(jìn)行使用的，必須貫徹方便和照顧公眾利用的一般政策。其次，要檢討和修正國有檔案的利用制度，有必要將公眾對(duì)國有檔案的利用定性為權(quán)利，從而在公眾對(duì)國有檔案的利用受阻時(shí)，享有權(quán)利的救濟(jì)，即最終可能獲得司法救濟(jì)。

注 釋:

[1]值得說明的是，由于國有檔案和集體檔案在法律性質(zhì)和法律地位上基本相同，因此，本文不擬專門研究集體檔案的法律性質(zhì)和法律地位問題，本文中有關(guān)國有檔案相關(guān)問題的結(jié)論，可以適用于集體檔案。

[2][日]鹽野宏.行政法.楊建順譯，北京:法律出版社，1999年版:742.

[3]林騰鷂.公物概念之研究.東海大學(xué)法學(xué)研究(臺(tái)灣)，第16期:4.

[4]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究.北京:中國政法大學(xué)出版社，1997年版:242.

[5]祝銘山.財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛.北京:中國法制出版社，2003年版:96-97.

[6] 這里的企業(yè)主要是指對(duì)國家和社會(huì)具有重要基礎(chǔ)意義和戰(zhàn)略意義的狹義的國有企業(yè)，不包括國家設(shè)立的一般性工商業(yè)企業(yè)。

[7] 張建文.轉(zhuǎn)型時(shí)期的國家所有權(quán)問題研究:面向公共所有權(quán)的思考.北京:法律出版社，2008年版: 201.

[8] 黃松有.中華人民共和國物權(quán)法條文理解與適用.北京:人民法院出版社，2007年版，157.

[9][法] 莫里斯·奧里烏.行政法與公法精要.龔覓等譯，沈陽:遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社，1999年版:1098.

[10]翁岳生.行政法.北京:中國法制出版社，2002年版:467;王利明.中國物權(quán)法草案建議稿及說明.北京:中國法制出版社，2001年版:273;梁慧星.中國物權(quán)法草案建議稿:條文、說明、理由與參考立法例.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版.

[11] 李惠宗.憲法要義.臺(tái)北:敦煌書局，1998年版:190.

[12] М.В Венецианов. Экспроприация с точки зрения гражданского права. - Казань， Типография Императорского Университета， 1891 г.§.6.

[13] 林素鳳.論行政法上的公物制度.中興大學(xué)法研所碩士學(xué)位論文，1987年:25;梁鳳云.行政公產(chǎn)研究.中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2001年:22.

作者單位:西南政法大學(xué)民商法學(xué)院

上海交通大學(xué)法學(xué)院