中國報業組織結構演進軌跡考察

一 直線職能結構：組織演進的歷史起點

在計劃經濟體制下，中國報社都是事業單位身份，基本特點是組織結構同質化，管理方式以行政化、機關化為主導。幾乎所有報社都按U型直線職能結構的原則來進行組織設計和實施管理活動。

一般而言，傳統的中國報業組織具有如下特點：

在職能部門設置上，以采編宣傳工作為中心。另設有行政、服務部門管理協調和服務采編工作。按照工作性質采設置采編部門，采編部門的設置甚至與政府部門對應，職能劃分比較細致。這樣有利于明確任務，劃分責任，減少部門之間的業務交叉，一定程度上還可以發揮專業化的優勢。這也與報社主要功能定位和運作目標相適應：充分發揮喉舌功能，做好黨委和政府交付的宣傳工作。所需經費以及各類生產資源由財政撥付與政府分配，郵局包辦發行。所以，廣告、發行等部門或沒有、或地位很低，基本不發揮經營功能。

在管理模式上，以統一指揮和命令為主軸，多以高層集權形式決策，具有很強的行政機關色彩。內部各級干部和員工都有相應的行政級別，層次分明、權責明確。從上到下，按金字塔的形式，權力和責任逐級降低。大部分決策都由最高領導層即編委會統一作出，然后由下屬職能部門和采編部門分級執行和落實。在采編管理上，采用比較嚴格的制度，強調統一宣傳口徑、嚴守工作紀律。大多數報紙都采取編采合一體制。除總編室負責要聞版編輯、編務協調和記者部專事采訪以外，其他采編部門都設有編輯、記者，由部門負責人具體負責指揮采訪業務、版面內容編排，并報主管領導審簽。每個編委會領導分管一塊，一般是一到數個采編部門，管理幅度較小，但管理層次較多，常常要一竿子插到底，所屬管轄部門事無巨細都必須過問。這種管理模式不利于中層干部積極性和創造性的發揮。

當時報社的決策方式和工作流程都強調逐級有效控制和嚴格層層把關，以強化集中領導，保持正確的宣傳導向。信息流通以上下垂直運動為主，平行部門之間的溝通比較少。由于采編部門劃分比較細致，每個部門只負責固定的口和線，導致信息交流不暢，各自為政，相互協調性比較差，一般需要上級部門的介入才能統一行動。另外，時間長了，容易形成部門本位主義，部門消極控制部分信息和資源，并常常從部門利益出發去評價和執行報社總體政策和任務。

報社作為事業單位，與員工之間的關系不是基于市場的契約關系。對于員工來說，報社是其生活、工作、經濟、政治、社會和精神等全方位的身份歸屬與依附的單位。員工由國家計劃分配或調配進入報社。只要進入報社，獲得正式編制，員工就有權獲得幾乎不能剝奪的、由國家統一供給的工資待遇、養老、醫療等福利保障以及報社本身提供的系列資源。正常情況下，報社不可能解聘員工。“鐵飯碗”身份讓員工具有消極的權力去對抗管理層的權威。報社領導層對于工作效率低下的員工沒有合法的解聘權力，對違反宣傳工作紀律的員工往往也只能施以黨政處分，而不能解聘，領導層也就沒有強力手段實施高效的采編管理和作業控制。領導層所能把握的只是采編的政治導向，而不是生產效率。因為效率與上級對領導的政治評價和單位的整體福利之間基本無關。所以，在很多情況下，只要員工政治上保持正確方向，報社的領導會默許他們的低效率。

報社雖然在政治上層級分明，但在經濟上卻非常平等。

高層領導和普通員：亡收入差距很小，每個人的勞動報酬都按平均主義的方式獲得。干好干壞、做多做少，收人無多大差別。工作貢獻和報酬之間脫節，形成一種平均主義的組織文化。在效率管理上，報社既沒有懲罰性的手段制裁不合作的低效率員工，又沒有激勵性的措施激發員工的積極性，所以形成管理上的悖論：報社領導層有很強的政治上的權威，卻只有很弱的效率管理上的權威；以科層直線職能制方式實現了生產作業的集中領導，卻無法實現優化的資源配置和高效的管理控制。

中國報業傳統的組織模式和管理形式，是由當時的社會環境以及自身的身份定位等內外條件所決定的。計劃經濟體制決定了報社的事業單位性質。報社是依靠財政全額撥款的事業單位，無須也不能從事經營活動。機構設置主要是圍繞報社核心工作也就是采編宣傳來安排的，另外加上一些行政、支持和福利等部門。社會環境相對穩定，不存在市場競爭等經濟上的不確定因素。變化主要來自政治形勢方面。而如何應對政治上的變化，報社普通員工無法決定，所以其決策權集中在高層，是環境使然。

采用垂直職能部門設置和集權管理方式，一方面是采取與政府部門相同的組織原則，對政府機構設置進行模仿與對應銜接的結果；另一方面，更重要的是與報社的目標、業務活動、技術條件和資源狀況相關。報社的主要目標非常明確，就是宣傳和動員，所要求的就是導向正確和口徑統一，所以比較適合采取高層集權的決策方式，以保證不會出現偏差。報社主要任務是出版一份報紙，業務以采編為主，活動比較單一，作業程序明確，多為重復性的日常工作。報社的規模比較小，管理的復雜程度不高。通信、采訪作業和內部管理的技術條件比較落后，無法與今日相比，作業時效性要求不高，對突發性新聞事件無法也不要求快速反應，管理靈活度不大。經濟發展程度不高，資源有限，采取直線職能的組織結構有利于集合有限資源，集中精力完成宣傳任務。

總體而言，傳統報業組織與其所處的計劃經濟環境基本相適應，為報業的穩定發展奠定了基礎。但是組織結構簡單化和管理方式機械化，帶來管理效率低與組織能力弱等弊端，卻是無法回避的。而這構成了中國報業組織演進的歷史起點，并且類似的管理弊端和能力缺陷在如今的報業組織中還沒有根除，以各種方式頑強地、或多或少地遺留下來。

二 “事業單位，企業化經營”：價值鏈拓展與經營部門崛起

1978年，中國報業組織獲準以事業單位身份從事企業化經營。報業組織變革與轉型就由此開始了。

報業的經營活動重要性日益增加，直接反映在報業組織結構的安排和領導體制的轉換上，一個重要的標志是經管部門的崛起。

在計劃經濟體制下，發行等部門是為報紙采編部門服務的輔助性部門。報業運營目標主要是作好宣傳，主要價值鏈是由采訪、編輯、印刷、郵發等環節，加上一些支持和輔助性的活動構成。而隨著報業企業化、產業化經營程度的加深，報業經營的目標從最初彌補財政撥款的不足，慢慢轉變為實現經濟效益，獲取經營利潤。隨之，報業經營自主權也慢慢地擴大，報業的主要價值鏈中增加了廣告、發行等關鍵的環節。那么，具體實施經營活動的廣告、發行等部門的地位也隨著逐漸上升。原來這些部門在報社里一般都歸屬于經理部。經理部主任至多相當于報社采編部門主任的級別和地位，下屬的廣告、發行部門負責人的地位一般都低于采編主任。

隨著經濟體制的變化和社會形勢的發展，買方市場逐步替代賣方市場，報業競爭越來越激烈，報業經營難度變大，但經營對報紙發展變得更重要。所以必須有強力的部門開展經營活動。在客觀形勢的要求下，廣告、發行等部門的行政級別升格，與主要采編部門平行，人員配置上也受到更多的重視，在報社運作中的發言權增大。因為在停止財政撥款以后，廣告和發行成為報社最主要的收入來源，直接決定了報社的經濟實力，也決定報社資源補償方式和員工的福利待遇的高低。經營由在報業中的輔助性配角轉變為與采編并駕齊驅的主角之一。“兩個輪子一起轉”，“辦報經營兩手抓”成為報業運行的常規。

1994年2月，羊城晚報社進行領導體制改革，廢除原有的編委會領導下的總編輯負責制，率先在國內報業中實行社長領導下的總編輯、總經理分工負責制，初步形成采編和經營活動相對獨立但又協調發展的管理模式。總經理成為報社三把手，權力和責任都大大加強，大幅提升了報業經營活動的地位。三駕馬車的領導體制后來被許多報社采用，并一直沿用到成立報業集團以后。

1996年9月，江澤民視察人民日報社時明確指出：“在市場經濟條件下，新聞傳媒既要宣傳，又要經營。”這標志著報業經營活動地位的全面鞏固和提升。經過多年探索，成功的報社大多數都建立了一個有效的經營管理平臺，成立了與編委會平行的經營管理委員會。

在此階段，具有組織轉型標志意義的是都市類子報的創辦。創辦都市類報紙的不是在原有的組織架構內增設一些職能部門，如發行處、廣告處，而是增設一個新的事業部。與職能部門的不同之處是，事業部以產品(報紙)為中心設立，而不是以職能為中心設立的，它是一個獨立或半獨立的運營中心和利潤中心。

不少新創辦的子報直接走向了“自籌資金、自主經營、自負盈虧、自我發展”的道路，廣告、發行、人員招聘等都由子報自行處理，在主報設定的框架內獨立運用經營權。主報對子報刊的管理主要集中在目標考核、導向把握和人事任免等宏觀方面，基本實現了集中決策、分散經營的分權的事業部制管理模式。這在組織結構上是一個重大的變化，也就是說由過去單一U型直線職能結構向U型與M型多事業部結合的混合結構轉型。報業多種經營的興起，推動并強化了這一轉型趨勢。許多報社在1980年代后期開展了多種經營，創辦了各種形式和性質的公司，諸如出租車、房地產、物業管理公司、出版社等。這些公司的業務與報業只具有有限的相關性甚至沒有相關性，不可能采取集權的單一u型組織模式來管理，所以，只好采用M型多事業部組織結構，以便讓下屬公司具有相對靈活的經營自主權。

三 報業集團化：基于規模與范圍的整合

隨著市場化、產業化經營的深入發展，1996年，《廣州日報》率先成立報業集團，報業組織進入轉型的新階段。

報業集團化意味著報業生產和經營開始進入集約化、規模化和多元化階段，與單體報社相比，報業集團在組織形態、領導架構與管理形式等方面都有很大變化。

以率先成立的廣州日報報業集團為例，廣州日報報業集團積極探索新型的報業集團化運行機制，對內部組織進行較大的調整，提升管理能力，以便整合和駕馭日益擴大的報業運營規模和經營范圍。

首先是調整領導體制。在集團成立前的1995年，廣州日報社改革了領導體制，將編委會領導下的。總贏輯負責制改為社委會領導下的社長負責制，在領導層中增加了負責經營業務的副社長崗位。在領導成員中主管經營業務的與負責編輯業務的力量基本實現平衡。

其次是重組部門結構。在集團成立后，因應新形勢新條件下的新聞生產和經營活動的要求，對主報《廣州日報》的采編部門進行重組和整合。將原來分割過細的采編部門，按照有利于作業流程的協調與信息便利溝通的原則，進行結構重組，整合成政文、經濟、副刊、體育以及夜班編輯等大的采編中心，適應現代高速度、高流量的采編作業方式。重組報紙營銷發行部門，建立起高效便捷的報紙發行收訂網絡。

第三是重構管理模式。根據下屬單位的職能、業務和性質的不同實行相應的管理方式。主報廣州日報由集團直接管理，采取U型直線職能制，主報職能管理部門如行政中心、人事處、財務處同時也承擔集團相應的管理職能。對系列報刊、媒體和二級企業公司，按照M型多事業部分權形式管理。集團主要負責戰略協調、主要負責人的任命、目標考核以及財務監督等宏觀事項。在集團整體的戰略框架內，二級機構對業務運作、員工聘用等日常事務具有充分的自主權，同時承擔相應的經營責任。集團統一派出財務總監進駐二級機構，集團與二級機構之間按內部銀行制度結算，既保持二級機構的財務獨立性，又確保集團的宏觀監督調控能力。對于集團控股的半緊密單位——廣東九州陽光傳媒股份有限公司，則是按照H型組織結構的原則和有關法規的要求，嚴格實行業務、資產、機構、財務、人員等方面的分離，關聯業務完全按照市場原則進行，集團以及集團的職能部門與廣東九州陽光傳媒股份有限公司不存在上下級關系，集團只是根據所占股份的多少，履行股東職責，享受相應的資產收益。

廣州日報報業集團通過組織結構的調整，綜合采用多種組織整合模式，實現對不斷擴大的報業規模和業務范圍的有效駕馭，保證了集團持續、穩定和高速的成長。

其他隨后成立的報業集團也根據各自不同的需求和新的情況，在組織架構和管理形式上進行了新的嘗試與變革：

基本建立采編、經營分開運作的組織架構。在領導、人員、機構、業務等方面大致實現采編、經營、服務支持等不同功能系統的分線運作。許多報業集團在領導層次上確立了總編輯領導編輯委員會、總經理(副社長、副總編輯)領導經營委員會，分別管理采編和經營業務的架構。

初步確立平衡集權和分權的管理形式。由于報業集團的媒體系列化、經營業務多元化、市場環境復雜化。如果完全沿用過去的集權管理模式，會有種種不適：集團高層領導會陷入日常事務的泥淖而忽視戰略管理；信息流通環節增多，導致決策緩慢，可能錯失良機；一線的媒體和企業可能會因為沒有自己的空間而喪失積極性。所以，多數報業集團都在尋求統和分之間的平衡，根據具體情況，在保持集團的宏觀調控能力、實現資源優化配置的同時，給予下屬單位一定程度的自主權。

戰略參謀部門開始興起。隨著媒體數量的增長，買方市場迅速替代了賣方市場，媒體之間的競爭也變得激烈起來，相互之間的競爭方式也逐漸開始向戰略競爭演變。戰略競爭“精心策劃、深思熟慮，實施過程也經過縝密的推演，而其結果較短時間內產生巨變”…。媒體發展戰略研究越來越受到重視，戰略研究的投資力度加大，許多報業集團如南方報業傳媒集團、深圳報業集團、解放日報報業集團、長江日報報業集團等都成立了自己的戰略研發部門。

四 文化體制改革：組織形式的多元探索

2003年開始啟動的文化體制改革為報業集團組織變革提供了新的政策空間與創新動力。

建立現代企業制度成為文化體制改革為報業組織轉型所設定的基本目標。具體而言，報業集團組織轉型主要是要轉變法律身份，確立集團及集團內各媒體、經營公司之間的基本管理框架，建立有效的內部整合和協調的機制，轉型為真正的市場競爭主體。

在政策激勵下，報業組織特別是報業集團都在積極探索新的組織和機制，形成多元化組織結構型式：

第一種是成立“有限公司”或“控股公司”，公司接受授權，負責報業集團經營性資產的經營。公司不介入采編業務，實現事企、編營分開。如南方報業、重慶日報、深圳報業集團等。

第二種是事業集團和集團有限公司，以“兩塊牌子，一套班子”的方式運轉，報業集團與集團公司作為一個整體，統一管理和配置資源。這與傳統的報業集團組織結構區別不大。

第三種是在事業集團框架內接受授權負責監督管理經營性資產，但不直接從事經營，而是通過授權委托經營公司，或是通過投資方式建立國有控股公司進行經營活動。如寧波日報報業集團。

第四種是直接轉制，將集團改為規范的國有獨資有限責任公司，注銷事業單位法人資格，成為公司制企業法人。集團下面再區分事業單位和企業單位，實施分類管理。這在意識形態屬性相對較弱的出版集團中有不少成功的實踐，如廣東省出版集團、遼寧出版集團等。

前三種模式，還是在事業單位的大框架內進行變通的模式。很明顯，三者都帶有過渡和權宜的性質，并不是一個報業集團的目標形態。

第四種模式是比較符合市場經濟運行要求的，對推動報業集團現代企業制度具有積極作用。但由于報業的意識形態屬性很強，一步到位難度較高。

中國報業集團目前轉制改企的關鍵也就在于如何有效地實現兩個“兩分開”：一是科學劃分事業與企業的界限，并處理好兩者的關系；二是保證采編、經營的獨立性，但又必須實現兩者之間的有機結合。

基于上述因素，第一種模式目前在實踐中獲得更多的青睞。也就是采取建立“有限公司”方式，來實現“兩分開”。現在的基本模式是集團作為集團有限公司的投資主體，將集團的經營性資產、資源和業務注入到集團有限公司，集團有限公司成為規范的企業法人，建立現代企業制度。集團有限公司下面設立子公司，根據H控股組織模式原則，子公司也是獨立法人，在法律地位上與集團有限公司平等，成為獨立承擔民事責任和享受民事權利的市場主體。當然在實際經營活動中，必須按照產權關系接受集團有限公司的領導和管理。各個子公司與集團內對應媒體之間按照市場交易原則，確立契約關系，進行業務代理，但子公司不能插手媒體的采編活動。

在集團內部，形成了M型和H型結構混合與兩條并列的運行線：一是采編業務，以基于行政的命令控制鏈條進行指揮和協調：集團一集團編委會(總編輯)一各媒體采編部門。下屬各媒體主要是按M型事業部的組織方式運行。各媒體的采編部門以媒體產品為中心設置，負責媒體的采編業務，沒有獨立的法人資格，也不具體插手經營活動。各媒體與集團的關系類似于公司和分公司的關系。二是經營業務，以基于產權的委托代理鏈條、目標手段鏈條進行指揮和協調：集團一集團有限公司一子公司。在資產經營方面形成多級委托代理關系。子公司具有獨立的企業法人資格。集團有限公司與子公司之間是比較規范的母子公司的關系，主要依照H型控股公司的模式管理。集團內在采編與經營之間形成了三個橫向協調的界面：在集團層次，由集團總部全面協調和統籌報業集團的事務，在大方向上保證采編和經營的協調一致。對集團有限公司不再進行具體行政管理。在第二個界面，集團公司協調下屬各子公司經營活動，集團公司發揮投資中心、戰略中心、產權管理中心的功能，通過人事任命、財務監控和資源配置等方式實現對子公司的監管。集團編委會總體把握輿論導向、編輯政策和采編資源的整合，對子媒體的采編活動進行指導。

這樣的組織設計與管理形式，將縱向管理、橫向協調整合起來，建立基本平衡的統分結構。

南方報業傳媒集團就是大致按此方式運作的。在集團層面成立南方報業傳媒集團公司，剝離下屬各報的經營性資產，轉制為集團母公司獨資或控股的企業法人。對應于媒體，媒體子公司全面代理其經營業務，如南方日報經營公司全面代理南方日報的經營業務。

這種模式適應了各種政策要求和平衡了利益關系，基本實現了事企分開、編營分離的目標，也推動了報業集團轉換機制、塑造市場主體、增強核心競爭力的進程。例如，在剝離轉制成為企業以后，就可以為報業集團吸收外部資源要素如融資活動提供有利的平臺。

但是這種模式，也有許多弊端。其中最嚴重的是，人為割裂了報業價值鏈，導致了種種缺陷。報業價值創造的核心環節應該是內容生產也就是采編環節，離開此關鍵環節，廣告、發行等經營活動就成為無源之水和無本之木。一方面，容易導致采編、辦報出現兩張皮現象，也容易導致雙方出現摩擦和矛盾。采編部門從事最重要的價值創造活動，在財務管理上卻成了成本中心。廣告、發行沒有獨立的產出，卻成了利潤中心，兩者責任地位沒有正確的區分，在利益分配上容易產生矛盾。另一方面，核心價值鏈排除在外，媒體公司失去了業務的完整性，必須依靠大量的關聯交易才能獲得經營效益。這樣帶來的弊端：一是關聯交易多，媒體公司上市比較難以操作；二是媒體公司業務不透明，業績容易受到操作；三是增大了媒體公司的投資風險，不利于吸引戰略投資者。

要消除上述弊端，必須按照報業市場運行規律的要求，探索將采編和經營整體改制為國有獨資或國有控股有限公司。在集團組織的主體結構上，應該建立真正運作良好的M型多事業部架構，以此作為整合U型結構和H型結構的基礎平臺。根據不同的情況，轉制后的媒體大多數應該包含比較完整的業務活動和價值鏈，成為獨立的事業部，進而成為市場主體。當然，部分特殊媒體也可以只從事關鍵的采編環節，其他環節由集團經營公司統一負責。如集團中的黨報實行事業單位體制，只從事公益性的新聞宣傳活動。

基于M型的報業集團組織架構應該建立完善高效的集團總部，由此真正實現集團資源和能力的整合配置。總部應該包括戰略參謀部門和職能部門。優化總部職能，其職能主要是進行戰略決策，合理配置集團的資源；監督、考核和激勵下屬單位的經營者。集團總部的高層管理者應該從具體的采編經營業務中抽身，主要精力放在宏觀的戰略決策上。集團總部應該強大，其強大不是表現在具體事務的操作一上，而表現為以專業化的方式實現戰略資源的配置和對下屬單位的宏觀調控。