清末新政時期中國使節制度變革述論

內容提要：使節制度是近代外交制度的重要組成部分。中國近代使節制度產生于總理衙門時期。清末新政十年間，清政府通過嚴格出使大臣的選用標準，統籌使館隨員的使用，實現使館定員定崗，控制出使經費的使用，健全使館武官制度，重申中國接受及派遣使領的合法權利，對中國近代使節制度進行了變革與完善。這一時期的變革圍繞集權、高效展開，極大地推動了中國使節制度的近代化。

關鍵詞：清末新政 使節制度 變革

中圖分類號：K256 文獻標識碼：A 文章編號：1000－8705(2010)04－7－11

中國近代使節制度的產生以1875年郭嵩燾出使英國為標志，是清廷統治集團中的開明人士在西方列強的殖民侵略造成民族危機日益嚴重的條件下迫不得已的痛苦選擇。雖然這一制度的最初設立只是一種無奈的選擇，但是隨著統治階級思想觀念的轉變，它不斷得以調整、完善，特別是清末新政十年時期，清政府對使節制度進行了深刻而全面的變革，完善的近代使節制度在中國得以確立，成為中國外交體制向國際慣例接軌的重要內容，為中國融入世界提供了有效的制度保障。

總理衙門時期是中國近代使節制度產生、發展時期。1861年，總理衙門的建立，標志著中國外交近代化的開端，使節制度的建立也成為歷史發展的必然。但是直到在15年后，清政府才正式仿照西方各國駐華使館的俸薪制度成例制定了出使人員的俸薪標準。同年，總理衙門又奏定了出使章程12條，對外交官的任期、等級、職責及權限等作出詳細規定，拉開了中國近代使節制度建設的序幕。

在隨后的幾年中，總理衙門根據實際情況的發展，對上述規章作了相應的補充與調整。在民族矛盾尖銳，中西文化沖突嚴重的背景下，清政府能夠將與中國傳統朝貢體制根本不同的近代使節制度從西方移植過來，并積極進行變革，實屬不易。這些規定使中國向海外派遣使臣有章可循，邁出了中國近代使節制度建設的第一步。但必須指出的是，由于事屬首創，其中不免帶有諸多缺憾。

首先。嚴格了出使大臣的選用標準并對其任期進行了彈性規定。總理衙門時代由于“語言文字尚未通曉，仍須倚翻譯，未免為難。況為守兼優，才堪專對者，本難其選”，因此，清政府在一開始并沒有對出使大臣的人選有嚴格要求，只是由大臣保舉，然后由皇帝欽定。后來，雖然也要求大臣在保舉時要注意酌保“品學端正、通達時務、不染習氣者……以備朝廷任使”，但也只是泛泛而論，根本沒有形成專門的制度。因此，到了清政府下詔新政變法時，依然有人指責“中國遣使向無耑途”。這種制度缺陷與出使大臣崗位的重要性極不相符，是當時使節制度的一大缺陷。外務部成立之初便及時對此作了補充規定，指出外務部的左右丞、左右參議“均備出使大臣之選”無須中外臣工保舉。1902年，外務部又奏準“曾充參贊洊膺斯職者……如有才識超邁、風節卓著之員，一經中外臣工保薦，應仍由臣部列入使才單內……請旨簡派”。這兩條規定突出了外務部司員及出使隨員等專業外交人才在出使大臣人選中的地位，實質上是外務部嚴格出使大臣人選資格的前兆。1907年，外務部在議覆劉式訓要求變通出使事宜的章程中明確提出，出使大臣由外務部“將歷充外國參贊、隨員多年及通曉外國語言文字之合格人員開單請簡”。這一規定使出使大臣人選有了嚴格的資格限制，取消了應由中外臣工保薦的條件，這就增加了懂外語、有外交經驗的新式官僚出任出使大臣的機會，從而有助于提高出使大臣隊伍的整體素質。

對出使大臣的任期，總理衙門規定“出使各國大臣擬自到某國之日起，約以三年為期，期滿之前由臣衙門預請簡派大臣接辦，各國副使亦一律辦理”。雖然在實際執行中，清政府并沒有完全按照這一規定辦，如曾紀澤和羅豐祿就分別在1878～1885年及1896～1901年連續擔任駐英公使，但由于制度上的這一規定一直未做變化，絕大多數駐使的任期均以三年為期限。其間便有人指出這與“出使人員終其身不離使途”不符，不利于國家外交活動的展開。1906年11月，出使法國大臣劉式訓在《條陳出使事宜擬請變通章程折》中又一次系統論述了中國出使大臣以三年為期的弊端：“迨歷練稍久，聲氣略通，官紳寅僚聯絡甫形浹洽，而瓜期已屆，受代以去。新任又復如是。雖無失敗之跡，而暗中之受虧已覺不少”。他提出：“使臣不必以三年為期……若果勝任并能得力，則令接充以竟其長。三年之后給假六月，回朝述職即回任。如是則使臣久與其任有所展布，而臨事可收熟手之效。”清廷采納了這一建議，規定“三年一任，期滿回國后，候旨簡用。如辦理交涉得力，不妨接充聯任，懇恩晉秩增俸，俾終身于外交一途，以盡其才”。這一規定使一些有才能的出使大臣在三年任滿后得以連任，大大推動了中國外交官的職業化進程。

其次。使館隨員的選用由外務部統籌安排。1876年的出使章程規定使館隨員由出使大臣自定，總理衙門比較嚴格地執行了這一規定。即使是出使大臣本人要求“其他隨帶人員由總理衙門揀派兩員”，總理衙門也以“殊與出使章程未符”加以拒絕。在當時“身任外事，均世俗所謂濁流者”的時代，由出使大臣自選隨員有助于“舍短取長，資其贊助”，但是，有的出使大臣以個人好惡為標準，忽視了對參隨人員的專業要求，也容易造成參隨人員良莠不齊、濫竽充數。這必然會對出使工作產生不利的影響。外務部設立以后，清政府對原出使章程中的相關規定進行了修正，最終將使館隨員的選用權收歸外務部。

1901年，清政府在新制定的外務部章程中規定：外務部“郎中、員外郎、主事”“可備參贊、領事、隨員之選”。在此基礎上，外務部于1902年進一步規定“嗣后使館參隨應先由臣部司員內咨送出使大臣調充”，正式提出了外務部司員出任使館隨員的優先權問題。不僅如此，外務部還同時規定出使大臣對于參隨人員“須慎加遴選，不得任意攜帶”，強調“其前任得力之員，后任亦應接續留用，以資熟手，毋輕更換”，開始對出使大臣的用人權加以限制。由于這一時期對外交涉繁重，外務部司員人手有限，同時考慮到出使大臣一貫對參隨人員的選用擁有自主權，外務部此時尚未對出使大臣的用人權發起全面挑戰。這種情況持續到了1906年，這一年外務部明確規定：“嗣后各國使署所有參贊、領事、隨員、翻譯應專用臣部所調人員充補”，這在實際上剝奪了出使大臣對使館參隨人員的用人權。1907年2月，外務部正式將出使大臣對參隨人員的用人權加以剝奪，并且將其對使館參隨人員的考核權也收歸外務部。它指出：“以后使館參領等各缺，由臣部及儲才館中合格人員調充……各館人員均不得由出使大臣任意調用，三年保獎舊例亦一律停止”。使館參隨的選用由外務部統籌安排避免了此前出使大臣“調劑私人”、朝廷大臣“濫行乞情推薦”的弊端，不僅有利于推動中國使節制度的近代化，對改變清廷官場習氣也具有重要意義。

第三，使館官員改授實官，實現了定員定崗。總理衙門時代的出使制度只是將出使大臣及其隨員看作臨時差事，也沒有對其人數進行限定。后來由于出使經費不斷膨脹，1888年總理衙門對使館人數及名目進行了大體的規定。但是由于參隨的用人權一直掌握在出使大臣手中，這一規定根本不能得到很好地執行。“使臣隨帶人數仍間有逾于定額者”，“隨帶人員尤多冗余”這些缺陷很容易造成使館人浮于事，工作效率低下。1901年，外務部奏準出使大臣在奏調、咨調隨員時“務必遵照定章，如有逾額”，則由外務部直接介入，“奏咨核減”。1902年，外務部又重申了這一規定，要求出使大臣“不得任意攜帶，有逾定額”。及至1907年，外務部正式將出使大臣定為實官，使館參隨人員也改授實官、實現定員定崗。在這次對出使制度進行的較大變革中，外務部決定“嗣后簡派各國二等公使定為二品實官”，各館參隨人員也各有品秩，按工作繁簡實現定員定崗：

駐英、法、俄、德、美、日本六國使館各設二、三等參贊各一員，二、三等通譯官各一員，一、二等書記官各一員，商務委員一員，共計七員。

駐奧地利、意大利、比利時、荷蘭四國使館各設二等參贊各一員，二等通譯官各一員，一、二等書記官各二員，共計四員。

駐西班牙、葡萄牙、秘魯、古巴、墨西哥五處分館各設代辦使事的二等參贊各一員，二等通譯官各一員，二等書記官各一員，共計三員。

駐新加坡、金山、小呂宋、橫濱總領事館各設二等通譯官各一員，二、三等書記官各一員，共計三員。

駐紐約、檀香山及神戶、長崎領事館各設二等通譯官、二等書記官各一員，共計二員。

駐仁川、元山、釜山、甑南浦領事館各設二等書記官各一員，共計一員。

上述規定在實踐中得到了嚴格執行。據外務部1911年編印的《使領各館銜名單》記載，各使領館人員額缺與章程規定完全相符，沒有逾額。駐外使館呈現出人員精簡、各司其職的新氣象，清政府的國際形象大大改觀。

第四。嚴格了使館對出使經費的使用與管理。清政府的出使經費“動用各海關六成洋稅”，按年匯寄給各使領，由出使大臣“按年分晰造報”，總理衙門負責查核。由于“事屬創始，一切作正開銷款項自難預定”，因此清政府在遣使出國時沒有對各使領館出使經費的總額及應用情況做出明確規定。這一制度上的缺陷造成了極為嚴重的后果，一方面出使大臣任意花銷，造成出使經費開支漫無節制、數額巨大，另一方面一些出使大臣又以“經費歲有限，額員數過多”為借口，“減扣隨員薪水，竟有僅放四成者”，并且“用度過從簡陋，體統已褻不可言”，最終使得中國駐外使領館“貽笑外洋，舉于不齒”。出使經費問題成為清廷使節制度中極為薄弱的一環，亟待改革。

1902年，針對“常年經費從前本無定額”的弊端，外務部決定對使館經費“明定歲支總數，以示限制”。它根據“近數年各國使臣報銷各冊”擬定了使館經費開支標準：“所有駐扎美、日、秘使館及紐約等處領事署經費每年準支銀二十萬兩；駐扎英、義、比使館及新嘉坡等處領事署經費每年準支銀十二萬兩；駐扎日本使館及橫濱等處領事署經費每年準支銀七萬兩；駐扎俄、德、法三處使館每處每年準支銀六萬兩；駐扎韓國使館及漢城等處領事署經費每年準支銀五萬兩；駐扎海參崴商務委員每年準支銀二萬兩”。考慮到駐外使領館工作的特殊性，外務部允許在這一標準的基礎上，如果遇到“不時之需，事關重要”的情況，可以追加撥款，但必須由各使臣先行咨商外務部，“候酌定咨復后，再行撥用”；如果遇到“用數難以預計暨不及咨商之事，亦準各該使臣一面支用，一面咨報臣部查核”，但是事情完結后出使大臣必須“另案核實造報”。從而在一定程度上，對出使大臣動支出使經費的權力進行了限制，嚴格了出使經費的使用與管理。

為了配合上述規定的實施，外務部規范了出使大臣對經費的“分晰造報”：

(1)整裝、歸裝銀兩必須在限定的三個月時間內專案報部核銷。

(2)兼轄分館或領事署的出使大臣在造報時應該賬目明細，分別“使署為一冊，分館與領使署每處各為一冊，其有出洋肆業學生經本部派往者所支經費亦應另立一冊”。

(3)造報應分別項目，共計俸薪、房租、公宴、文報、川資、洋仆、醫藥、雜用八項。公宴要求“逐次聲明”，洋仆價值“使館內每年不得過一千兩，領事署內每年不得過五百兩”。

(4)強調出使大臣參與“捐助、善舉均應自行酌給，不得再由正款內開支”。

(5)要求出使俄、德、日本三館銷冊的起止月日需仿照英、法、美、韓四館“正月起十二月底止”，以求整齊劃一。這兩規定對出使經費的動支作了比較嚴格的限定，也規范了出使大臣的造報工作。

但是，這次改定也具有一些不完善之處。例如，各使館經費數“多歸一例”，忽視了“所駐之國用度有繁簡之殊，開支有多寡之別”；對房租一項未能分別“有無自置使館”。因此，使館經費的使用與管理還是存在一些漏洞。

1904年，外務部又將各使館出使經費總額細化分解為公費開銷和俸薪開支兩大塊，具體分配到各個使領館，并且將原來的分年撥款改為分季撥款，進一步加強了對各使館出使經費的控制力度。經過不斷地修正完善，清政府《出使各國大臣等應支經費更訂章程》于1907年正式出臺，這一章程在“酌量加增”各使館出使經費的基礎上，對出使經費的管理與使用進行了全面的說明和嚴格的規定。其中以下幾點具有重要意義：

(1)根據各使館及領事館之員缺及有無館舍的具體情況重新劃定各使館出使經費。

(2)由于使館開始實現定員定崗，出使大臣對俸薪公費沒有任意動支權，外務部不再要求對此項內容造冊上報。外務部將“各參贊、通譯、書記、領事等員俸薪按此次定章實數給發，撥由出使大臣及總領事轉給，即取該員等具領切結由出使大臣及總領事分四季將領結送部查核”。這一做法在剝奪出使大臣對俸薪公費的任意動支權，杜絕出使大臣任意克扣參隨人員月俸的同時，也簡化了出使大臣對出使經費的“分晰造報”。

(3)強調“遇有特別用款非先行咨部核準，不得作為另款開支”，再一次對出使大臣動支出使經費的權力做了明確限制。

(4)規定整裝銀兩如系“由此國調彼國，由參贊升使臣”的，改以三個月俸薪開支為一個半月的俸薪開支，以示節儉。

(5)進一步加強了對“出洋與回國應用川資銀兩”的查核工作，要求“造冊報銷時，所有往來船票、火車票、旅店用費各總單一并隨冊送部查核”，以防止出使人員在帳目上弄虛作假。

經過這次對出使經費章程的改訂，清政府真正實現了出使經費管理的規范化。清政府不斷調整完善各種規定，嚴格出使經費管理與使用，固然與清末財政緊張有關，但同時也表明清政府希望在出使經費的管理與使用方面做到制度健全、配置合理、廉潔高效、開支有度。這是對現代國家制度的一個基本要求。

第五。健全了使館武官制度。出使人員配備武官“藉探主國水陸營制”，是近代西方使節制度的一項重要內容。由于中國出使參隨人員(包括“武弁”)最初是由出使大臣個人選定，“武弁多由家丁充當”，因此，中國派駐各國的“武弁”往往不能起到應有作用，備受有識之士的指責。雖然總理衙門在1898年規定“隨帶武弁必須由水師武備各學堂遴派出洋”。但是，水師武備各學堂并非官僚機構，而且參隨的用人權又最終掌握在出使大臣手中，這一規定未必能很好的執行，以至于在義和團運動后，光緒皇帝要求中外臣工條陳變法主張時，還有人指出“使館向有武弁，然只供執役，未嘗學問”，強烈呼吁“中國武備學堂及游學各肆業生中，如有品學兼優、才其開展之人，應亟派赴各使館充武隨員”。到1906年底，出使法國大臣劉式訓對使館的武官制度依然十分不滿，他專門在奏請由練兵處派員分駐各館片中指出設武隨員是外交慣例，要求“由練兵處酌籌經費，揀派副將以下通曉西文之員分駐各館充當武隨員，平時講求軍政、就地調查，遇有大操派令赴閱以資歷練而示聯絡”。劉式訓的建議得到清廷的重視，陸軍部在奏復此事時認為劉式訓的意見“甚有見地”，決定由陸軍部“廣為搜羅，慎加選擇，并酌察其宜于何國者，分別遴派”，并且決定先由陸軍部籌墊經費，爾后“咨行度支部在出使經費項下酌撥使館武隨員常年經費數目，以資應用”。這樣，武隨員的選派權收歸陸軍部，并且劃撥了專門的出使經費，進一步健全了使館武官制度，同時也豐富了中國近代使節制度的內容。

最后一點需要指出的，雖非使節制度變革本身的內容，但對于中國近代使節制度的完善具有重要意義。1902～1903年，根據《辛丑條約》的規定，中外進行了商約談判。在中美談判中，清政府代表堅持要求按照國際慣例對遣使設領的條款進行了修改。對于向美國派駐公使，雙方達成協議：“中國欽差辦理交涉大員應得駐扎美國京城，其所享一切特權并優例及豁免利益，均照相待最優之國所派之相等欽差辦理交涉大員一體接待享受。”關于派遣領事，“中國可派領事官駐扎美國各地方，其所享分位職權并優待及豁免利益均與別國駐美領事官員一律……美國領事按例妥派到中國各通商處之日，應由美國駐京大臣知照外務部，即由外務部按照公例認許該領事并準其辦事。”這兩項條款以國際公法為標準，對中國舊有遣使設領行為中不平等的內容進行了修改，重申了中國接受及派遣使領的合法權利。這可以看作是清政府在國際體系這一大背景中對中國使節制度的完善。它不僅僅是清政府高度重視有關使節問題的體現，更是清政府國權意識強化的表現。這些新的規定對于提高中國使節的國際地位及發揮他們的應有作用無疑具有積極意義。

綜觀清末新政時期使節制度的變革，清政府主要著力于以下兩個方面：

一，加強外務部對使館事務的管理權。清政府從對參隨人員的選派及出使經費的管理使用等方面人手，不斷將出使大臣對使館事務的管理權向外務部轉移。這有利于加強外務部對駐外使領的監管力度，加強中央政府在外交事務中的絕對領導權，從而形成內外一致、政出一門的外交行政格局。

二，提高外交官隊伍的整體素質。清政府對出使大臣的人選提出嚴格要求，并且允許出使大臣及參隨人員實行連任，不僅有助于提高外交官的專業素養，而且有助于他們積累豐富的外交經驗，從而形成一支高效穩定的外交官隊伍。

以上情況表明清末新政時期使節制度變革的方向是集權、高效，這與當時的國內政治制度變革保持了一致的運動方向。這次變革有助于中國外交官隊伍形成高效有序的內部運作機制，從而推動中國近代使節制度同國際慣例實現對接，為中國的對外交涉提供有力的制度保障。

責任編輯 俞 菲