淺談影響低生育水平穩定的主要因素和婚育觀念轉變的必要條件

中央《決定》和省委《實施意見》明確指出，穩定低生育水平是新時期人口和計劃生育工作的首要任務，“十一五”期間是實現這一任務的關鍵時期。煙臺市雖然計劃生育工作起步較早，先于全國10年、全省3年進入低生育水平，并已連續12年保持人口的零增長，但現有的低生育水平是相對的，低生育率與高增長量的矛盾，群眾生育觀念與現行生育政策的矛盾，將在一定時期內并存。如何保持、穩定和推進低生育水平，已成為現今人口發展面臨的重大課題。下面試通過對影響低生育水平穩定主要因素和婚育觀念轉變必要條件的分析，對穩定低生育水平的艱巨性和婚育觀念轉變的可能性提出粗淺的見解。

一、影響低生育水平穩定的主要因素

我國從上個世紀九十年代、煙臺市從八十年代就進入低生育水平，要保持一個國家一個地區低生育水平的穩定不是某一單方面的因素所決定的，而是政治的、經濟的、政策的、文化的、宣教的等多種因素綜合作用的結果。本人認為，主要有以下幾個因素的影響。

1、政治領導因素。持之以恒的政治領導，是穩定低生育水平的關鍵因素。我們國家最大的政治優勢就是中國共產黨的領導，如果沒有各級黨委政府的高度重視，沒有各級黨委政府擺在可持續發展的位置，沒有始終不渝、一以貫之的真抓實干精神，沒有一代一代的傳承和發展，用幾代人血汗換來的的低生育水平就會功虧一簣;工作時緊時松，還會導致干群認識混亂，計生工作難以向前，正如省委副書記劉偉同志講的“計劃生育工作抓上去千難萬難，松下來一夜之間”。

2、經濟社會因素。經濟社會的發展，是穩定低生育水平的重要因素。人口問題的本質是發展問題。生育水平的穩定最終取決于經濟的發展和社會的進步。一般而言，一個地區的經濟發展水平是與生育水平呈反向發展變動的，而且經濟發展水平與社會保障水平呈正比關系，而社會保障水平直接影響生育水平的高低。煙臺作為中國首批十四個沿海開放城市之一，在改革開放三十多年間，經濟飛速發展，GDP增長了近百倍。經濟的崛起，社會的進步，直接催生了人民生活水平的日益提高，社會保障逐年增強，家庭財富積累不斷增加，養兒防老觀念日趨淡薄，少生優生觀念逐步形成。

3、政策法規因素。強有力的政策導向和法律法規約束是穩定低生育水平的主要因素。要保持低生育水平的穩定首先要保持生育政策的穩定，同時要堅決落實“一法三規一條例”等人口計劃生育法律法規，切實解決執法手段軟弱的問題。應該說目前的低生育水平，很大程度上是靠強有力的行政手段和剛性制約措施來實現的，實行計劃生育并沒有成為所有人的自覺行動，部分人超生的愿望仍比較強烈，名人明著生、富人強著生、非婚偷著生、窮人躲著生的違法生育情況時有發生，若不繼續采取強有力措施，加大對違法生育的處理力度，目前的低生育水平就會像強壓下去的彈簧，稍有松動，隨時可能反彈。

4、基層工作因素。扎實的村(居)基層基礎工作是穩定低生育水平的核心因素。這是因為計劃生育的方針政策需要基層去宣傳，計劃生育各項避孕節育措施的落實需要基層去發動，人口計劃生育的基礎信息需要基層去搜集，進村入戶的服務需要基層去完成，育齡群眾的各種證件需要基層去代辦。基層空檔，線斷網破。隊伍不精，工作難強。基礎不牢，地動山搖。由此可見，村級是穩定低生育水平的第一道防線，其地位相當重要。

5、部門配合因素。齊抓共管，綜合治理人口問題是穩定低生育水平的保障因素。人口和計劃生育工作是一項政策性強、牽扯面廣、需要統籌解決的一項系統工程，必須有各相關部門的積極參與和主動配合。特別是當前戶籍制度、婚姻登記制度的改革和流動人口、特殊人群的增多，給計劃生育工作帶來了許多新情況、新問題。由于流動人口計劃生育的全國“一盤棋”格局尚未真正形成，這部分人群的違法生育難以得到有效控制。目前有關政策與計劃生育政策之間不兼容的矛盾也十分突出。相關部門間缺乏有效的政策協調機制，有些部門制定出臺社會經濟和管理政策時沒有充分考慮與基本國策的兼容問題，甚至相互矛盾抵觸，削弱了對人口和計劃生育工作的支持力度。有一些相關部門之間資源壟斷、信息封閉、政策分割、相互掣肘，齊抓共管、綜合治理人口問題的合力機制尚未完全形成。特別當前結合社會主義新農村建設，國家和有關部門在養老保險、醫療保險、新農合、糧食補貼、減免義務教育經費等等方面出臺了一系列惠民政策，這無疑是關注民生、構建和諧社會的好舉措，但這些政策往往是按照人頭算帳，沒能充分體現出關注計生和對計劃生育家庭的優先優惠照顧，進而弱化了計劃生育獎勵政策的含金量，對人口計生工作帶來了負面沖擊。

6、典型拉動因素。靠榜樣力量的示范，靠典型力量的引領是做好計劃生育工作必不可少的因素。榜樣的示范來自于黨員干部，典型的基礎在普通群眾，只要是黨員干部帶好頭，又有先模群眾跟上來就能在全社會產生不可估量的拉動作用。

二、影響婚育觀念轉變的必要條件。

影響婚育觀念轉變的條件很多，個人認為，目前除了經濟社會發展的推動力外，影響最直接的有三個條件。

1、經常持久的宣傳教育是婚姻觀念轉變的首要條件。

科學文明進步的婚育觀的形成沒有經常持久、持之以恒的宣傳教育是根本不可能的。應該說煙臺市人口和計劃生育事業不斷發展的歷史，也是人口輿論宣傳工作相隨相伴、貫穿始終的歷史。即使在10年動亂的文化大革命期間，也輿論不止，工作不停。如果沒有正確的輿論導向，沒有濃厚的輿論氛圍，沒有強大的輿論攻勢，沒有“三為主 ”確立的宣傳教育的首要地位，就不會有煙臺計劃生育事業的今天。煙臺市幾十年的實踐證明，宣傳強則工作強，宣傳興則工作興，宣傳透則群眾清。煙臺市目前有18萬對符合政策生育的家庭自愿放棄二胎指標，晚婚晚育率始終保持在較高水平。這主要得益于經常持久、循循善誘、潤物無聲的宣傳教育。

2、社會保障體系的完善是婚姻觀念轉變的根本條件。

過去“養兒防老”特別在農村是一種無奈的現實選擇。我國從上世紀七十年代開始全面推行計劃生育，進行人口控制，煙臺市則起步更早，計劃生育政策至今已經歷了半個世紀，最初實行計劃生育的夫婦也已經步人了壯年的后期，不少的已進入老齡人口。其老何所依?其老何所養?在經濟發展、社會變革和人口結構急劇變化的的條件下，計劃生育家庭傳統養老方式的人力基礎已經被大大削弱的情況下，如果不能及時做出有效的應對，計劃生育夫婦在老年時期陷入貧困孤獨的幾率將會大大增加。特別是年老喪失勞動能力后，基本生活保障面臨著威脅的情況下，建立計劃生育夫婦社會養老保障制度無疑是對其養老資源損失的最好代償方式。這樣就會解除群眾的后顧之憂，逐步掃除農村計劃生育的最大思想障礙，從而促進人們生育觀念的轉變。

3、利益導向機制的建立是婚姻觀念轉變的催化條件。

建立和完善獎勵、優先、優惠、扶持、救助等方面的利益導向機制，就會真正使計劃生育家庭優先分享改革發展成果，優先享受實行計劃生育帶來的好處，優惠享受到各項計劃生育獎勵政策。就會在全社會樹立計劃生育光榮的地位，使廣大群眾親身感受到實行計劃生育不吃虧，從而達到自覺實行計劃生育的目的。

三、穩定低生育水平和促進婚育觀念轉變的措施與對策

1、抓宣傳強輿論，著力保持健康持久的輿論氛圍。實踐證明，宣傳教育是穩定低生育水平、轉變人們婚育觀念的金鑰匙，只能加強，不能削弱。必須進一步加大宣傳教育力度，運用各種傳媒、各種宣傳渠道、各種宣傳陣地廣泛開展人口文化宣傳活動，開展國策再教育活動，開展政策法規和科普知識的普及活動。應重點發揮三條線的作用。(1)、現代傳媒的作用。充分利用廣播、電視、電話、電信、網絡等現代傳媒作用，構建空中五條線，開展經常性有沖擊力的宣傳教育。(2)、陣地宣傳的作用。充分利用各級人口學校、人口文化大院、計生服務站室、宣傳櫥窗、固定標語等，開展持久性針對性的宣傳教育。(3)、部門融入的作用。加強與相關部門的協作聯動，將宣傳教育融入干部培訓、媒體宣傳、科學知識普及、普法教育、文藝活動、青春期教育、新農村建設、五好家庭創建之中，開展社會參與部門聯合廣泛性的宣傳教育。以此，構建全方位、社會化大宣傳格局，營造良好健康持久的社會輿論氛圍。

2、抓基層強基礎，著力加強化村居第一道防線。計劃生育工作的重點在農村，難點在流動人口，基層基礎工作仍是穩定低生育水平的重中之重，仍是強根固本的根本措施。必須切實抓好以下五個環節。首先必須抓隊伍，強素質。真正按照“年輕化、知識化、職業化、女性化”的要求，配齊配強村、居、企事業單位計生主任，并適時做好培訓，解決好能管理、會服務、想服務的問題。當前特別要努力解決好村(居)級計生主任報酬待遇落實問題，實行“縣管鄉聘村用”、基本工資縣級統籌解決的做法，使村計生主任吃上定心丸，激發工作熱情。其次，必須抓陣地，搞活動。建立健全計劃生育辦公室、服務室、人口學校、和適合群眾活動開展的計生書屋，人口文化大院和協會之家，實現宣傳教育有陣地、學習知識有資料、藥具服務有人管、會員活動有場所，從而凝聚人心，為提高群眾的生活質量發揮重要作用。第三抓透查，保健康，通過透查既可以使孕情早發現，大幅度減少違法生育數量，又可以發現婦女的常見病，提高群眾的生殖健康水平，必須一把不松、一個不漏的抓下去。第四要抓舉報，查漏報。不斷發動群眾，加大有獎舉報查處力度，鞏固和穩定低生育水平的成果。第五大力推行計劃生育村民自治，推動工作方式“從少數人做多數人工作”向“多數人做少數人工作”轉變。

3、抓難點求突破，著力提高統籌解決人口問題的能力。針對征收社會撫養費難的問題，各級人民法院要加大強制執行力度，努力提高征收到位率。真正讓有錢違法生育的人得不到便宜，沒錢違法生育的人也得不到好處，維護法律法規的嚴肅性，進一步遏制違法生育現象。同時，對違法生育的處罰，要公開透明，通過媒體曝光，懲一儆百。針對城市和流動人口計生管理日趨復雜化、多元化的問題，確立按街劃片、按片劃方、按方設長、按責計酬的模式管理。并按照“誰開發誰負責、誰建設誰負責、誰受益誰負責、物業誰管誰負責”的原則，抓好新建小區、封閉小區、門頭攤點計生責任的落實，真正搞好屬地管理，實現城市和流動人口計生管理服務的無縫隙覆蓋。公安、民政、工商、房管、建設和計生部門應聯合加大對物業小區治理力度，抓好經常性的清理清查，落實人員，落實責任。 針對有關政策與計劃生育政策之間不兼容的問題，建立政府牽頭的部門溝通協調制度，各級各部門在制定實施涉及群眾利益的政策規定時，要征求同級人口計生部門的意見。并依次作為衡量各級黨政領導是否重視人口計生工作的重要依據，把是否對計劃生育工作和計劃生育家庭實行了優先優惠等傾斜政策作為各級各部門履行人口和計劃生育職責考核的主要內容。

4、抓民生促和諧，著力完善計劃生育利益導向體系。堅持利益導向，及時兌現獎勵政策，是促進人們婚育觀念轉變的有力助推器，是穩定低生育水平的長久之策，應當不斷完善，發揮更大作用。應該說計劃生育工作在開創局面的初期，迫于當時形勢任務的需要，曾經使廣大群眾受過委屈，付出過代價，做出過犧牲，實話說“是欠了群眾的感情債的”，今天理應反哺他們，真正讓群眾感受到社會進步帶來的幸福，分享到經濟發展帶來的成果，享受到實行計劃生育帶來的好處以及各項計劃生育獎勵政策帶來的實惠。因此，各級一方面要及時足額兌現諸如獨生子女家庭獎勵、技術服務免費、流動人口市民化待遇、計劃生育家庭獎勵扶助制度等政策，另一方面必須進一步建立和完善獎勵、優先、優惠、扶持、救助、保障“六位一體”的利益導向機制，把建立健全計劃生育利益導向機制納入實施民生工程和社會主義新農村建設的整體布局之中，在諸如實行低保、救助、合作醫療、城鄉養老保障等普惠性政策中，加入對計劃生育家庭優先優惠的條款。同時應積極探索建立計劃生育特困家庭救助、獨生子女傷殘死亡家庭扶助、對農村計劃生育家庭參加農村合作醫療實行政府買單、城市獨生子女父母一次性養老補助等制度要由政府花錢等。要完善以財政投入為主、社會捐助為輔的計劃生育困難家庭救助長效機制， 建立各級人口關愛基金，使計劃生育困難家庭得到及時救助。從而確保實行計劃生育的家庭在政治上有地位、經濟上有實惠、生活上有保障，心理上有安慰，觀念上有改變。使群眾深切地感到跟黨走、聽黨的話不吃虧。為了促進普惠政策的落實，各級要把制定和落實利益導向政策的成效作為衡量各級黨政領導是否重視人口計生工作的重要依據之一，把是否對計劃生育工作和計劃生育家庭實行了優先優惠等傾斜政策作為相關部門履行人口和計劃生育職責考核的主要內容。

5、抓黨員強堡壘，著力發揮黨員干部的先鋒模范帶頭作用。俗話說“子帥以正，孰敢不正”。一個黨支部就是一個堡壘，一個黨員就是一面旗幟，堅持黨員干部率先垂范，是人口計劃生育工作順利開展的關鍵一環。因此，工作中必須充分發揮村居黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范帶頭作用。我市自提倡一對夫婦一個孩子以來，99%以上的干部家庭都是一個孩子。自90年以來全市只有1例干部因違法生育被組織處理。可以說煙臺人口數量的有效控制，低生育水平的穩定發展，得益于干部的率先垂范。

6、抓優生創優質，著力提高出生人口素質。計劃生育，既要抓控制人口數量的控制，又要抓人口素質的提高。注重人口出生素質，也是穩定低生育水平的重要舉措。近幾年盡管通過多渠道的宣傳教育，群眾對婚育優生的認識有了一定提高，但是取消婚前檢查行政干預措施以后，自覺實行婚檢的人數所剩無幾，優生失去了第一道關口，出生缺陷發生率明顯升高。加之，目前相關部門為群眾提供的優生監護服務也取消了強制措施，只能由群眾自愿選擇，優生的第二道防線隨之弱化，從而導致了出生缺陷發生率的升高。因此，對出生缺陷進行干預，是一項刻不容緩的重要的工作。從大的方面講，出生人口素質事關千家萬戶的幸福和國家民族的未來。從小的方面講，要讓人們少生，首先要讓人們優生，生得少生得好，這其實是對群眾負責，也是一個關注民生的問題。要切實強化政府責任，加大財政投入，全面實施“優生三免費政策”，由政府出資免費發放優生優育宣傳品，免費進行婚前檢查，引導群眾自覺接受婚檢。免費實施出生缺陷干預工程，搞好四項病毒檢測，實行“三級干預”，并開展好婚前、孕前、孕產期、產后系列化服務。

7、抓領導明責任，著力強化對計劃生育工作的領導。人口計生工作作為第一“難事”、“要事”， 各級必須把穩定低生育水平作為重要的戰略任務，自覺地擺上重要位置。堅持黨政一把手親自抓、負總責，堅持把人口和計劃生育工作納入經濟社會發展的總體布局，堅持人口與計劃生育目標管理責任制，堅持把人口和計劃生育工作列入各級重點督察范圍，堅持實行離職審計、追蹤獎懲、重點管理、一票否決制度，這是各級黨委政府必須持之以恒、堅定不移、始終堅持的原則。各級黨委、政府應積極協調各有關部門，加強對人口計生工作的綜合治理，為穩定低生育水平提供堅實保障。要不斷健全各級人口和計劃生育領導小組工作機制，不斷完善保障體系，進一步明確各成員單位職責，強化定期磋商、密切合作、綜合評估的協調運作機制。目前要集中解決好執法協調、政策配套、管理服務、人口信息共享等重大問題。要根據新形勢新任務，不斷完善人口計生目標管理責任制，實施體現科學發展觀要求的黨政領導班子和領導干部綜合考評辦法，以此強化各級領導的責任，推進人口計劃生育工作的健康發展。

(作者單位:山東省煙臺市計劃生育宣教中心)