連云港市行政權利陽光運行系統淺析

黨的十七大提出“讓權力在陽光下運行”，體現了黨對權力運行規律的新認識。權力陽光運行的實質是通過深化政務公開，制約公權行使的程序和邊界，通過信息技術，將權力限制在規范的、可跟蹤的網絡平臺上，授予公眾相應的權限，接受全社會的監督，實現政府行政權力透明、規范、廉潔、高效運行。隨著電子政務的發展，信息技術的可設置性、規范性、即時傳遞性為構建權力陽光運行機制提供了技術基礎。為實現到2010年底，使行政權力網上公開透明運行逐步成為江蘇省各級政府施政的一項基本制度。2009年8月，連云港市動員組建以電子政務為載體、以網上政務大廳為平臺，權責清晰、運行公開、制約有效的連云港市行政權力陽光運行系統。

連云港市行政權利陽光運行系統建設現狀

連云港市全面梳理分類了55個單位行政權力，共清理上報行政權力事項5138項，其中行政許可441項，行政處罰3865項，行政強制212項，行政征收143項，其它類行政權力477項。對保留的行政權力逐項編碼管理，編制行政職權目錄。各單位遵循“規范程序、提高效率、簡明清晰、方便辦事”的原則，完成外部流程圖和內部流程圖的編制工作，將行政權力運行過程中的環節細化到具體工作崗位、具體工作人員，做到權責明晰，便于行政監察和責任追究;通過簡化辦事程序、減少中間環節、縮短辦理時間等措施，有效提高工作效率。權力清理、裁量權設定和流程圖的編制，使部門行政權力的運行程序得到了進一步的規范，自由裁量空間得到了有效壓縮。目前完成了23家單位的首批上網運行。

連云港市行政權利陽光運行系統概述

該系統采用模塊化和開放性的設計理念，便于實現與其他業務系統的對接和新功能的延伸，整個系統通過統一用戶管理平臺進行授權和業務分配，并與其他外部系統實現數據對接，將來可以輕松整合手機終端、短信平臺，視頻監控等外部資源。系統在硬件上采用數據冗余備份方案，服務器支持集群方式配置。

系統整體框架:連云港市權力陽光系統可以概括為一庫四平臺。一庫是指統一設計的政務數據庫。四平臺是指政務大廳平臺、行政審批平臺、監察監督平臺和數據交換平臺(如下圖所示)。連云港市權力陽光系統建設采用“統一規劃，整體設計”的方案。

在系統整體設計上分為三個層面，最頂層是監督監察平臺，通過對數據的邏輯分析，實現對政府行政服務行為的實時監察。監察數據來源分為行政審批平臺自動流轉到監察平臺的基礎數據和通過數據交換平臺獲取的政府已有自建系統的基礎數據兩大類。中間層是政務大廳平臺和行政審批平臺，主要實現權力事項對外公示等功能。在行政審批平臺上建立統一的信息資源庫實現數據共享和行政權力事項流程的自動流轉。底層是數據交換平臺，對一些部門已有的自建業務系統及省里的權力陽光系統，通過前置機的方式與行政審批平臺和監察監督平臺進行實時數據交換。

系統功能模塊:

1.網上政務大廳平臺。網上政務大廳將為全市未建設自建系統的部門實現各行政權力事項全過程網上辦理。對企業和個人用戶統一提供了在線的網上申報、網上查詢、網上投訴、網上評議等功能。對于企事業單位和個人，可以逐步告別過去“走機關、跑窗口”的辦事模式，足不出戶就可以完成政府服務事項的在線辦理，在線查詢，在線監督和在線評價。

網上申報是外網服務平臺的核心所在，主要包括辦事指南、審批流程、表格下載、項目在線申報、附件上傳等功能。當辦事者登錄到網上服務平臺后，通過身份驗證，在網上進行項目申報、查詢審批狀態和結果等操作。其中根據信息的不同，發布方式分為辦件信息自動在外網上實時發布辦件辦理情況，無需審核;其他信息根據設定的流程審核后發布。綜合受理窗口負責統一受理申請并轉交相關部門具體辦理，辦理結果也有該窗口反饋申辦人，實現“一口進，一口出”的跨部門全程辦事代理服務。最終將辦事結果以人性化方式過政務大廳、信函、電子郵件、在線反饋、短信等反饋。網站內容統一管理，并支持采集、抓取、上報、統一發布。

2.行政審批平臺。與過去傳統的政府辦公模式相比，連云港市權力陽光行政審批平臺是一個集審批與咨詢、管理與協調、投訴與監察等為一體的綜合服務體系。最大限度地接受全方位監督，減少腐敗，為構建一個高效廉潔的政府提供了系統軟件工作平臺。

權力陽光行政審批平臺實現所有公開的行政權力事項全過程網上辦理，涵蓋行政許可審批、行政處罰、便民服務事項等多項行政業務。支持相關部門的審批業務集中建設，實現即來即辦和部門內部審批流轉件的構建與辦理，可以靈活定制審批事項辦理流程，并對部門業務情況、受理情況、辦結情況等進行數據統計與查詢。部門行政審批事項涉及多家單位的，將進入網上政務大廳聯合辦理。各崗位工作人員均在網上審閱材料、填寫意見、打印文書、作出決定。最終實現收件、辦件的一體化管理，完成即辦件、承諾件、上報件、聯辦件、補辦件、退辦件、咨詢件七大類辦件的受理、審批辦理、查詢統計、證件打印等業務。系統會自動記錄政府工作人員辦件全過程相關信息，為紀檢和監察相關部門提供相應考核數據。

3.監察監督平臺。該平臺全面實現對行政主體、內容、程序的規范化、數據化和網絡化監管監控。連云港市權力陽光監察監察平臺具有實時監控、預警糾錯、績效評估和信息服務四大功能。能夠實現對每項行政事項的辦理過程的實時和自動監控。無論哪個環節出現違規，系統都會實時發現并記錄在案，同時自動給予警告。系統還能自動對各部門的行政效能進行量化評估。連云港市權力陽光監察監督平臺告別了高成本、低效率的粗放管理方式，將執法監察、效能監察和廉政監察融為一體，使行政監察方式實現事前、事中、事后監察相統一，真正起到超前防范、動態監管和硬性約束的作用。

系統特色:

1.互通性。采用統一的政務數據庫設計思想和數據交換技術，合理地解決內外網數據交互問題，各部門需要共享的數據達到互聯互通。系統采用模塊化和開放性的設計理念，便于實現與其他已有業務系統的對接和新功能的延伸，徹底打破部門之間的“信息孤島”現象，實現行政權力事項的基本信息共享、結果信息共享、狀態信息共享。

2.全覆蓋。對權力事項從受理到辦結的主要環節進行全過程監控;對行政許可事項、行政處罰事項、便民服務事項等全面監察;對行政服務事項中的關鍵風險點進行重點管控。系統將各業務系統行政服務數據及時采集，實現實時監察。

3.自動化。系統將行政權力事項辦理過程中的數據自動流轉、匯總、計算;對違反程序、違紀違規行為、超越權限的，系統自動限制或自動警告;對各行政部門每月績效情況系統直接打分，自動考核。系統還可以對行政業務自動進行綜合統計分析，生成格式化報表。

4.人性化。連云港市權力陽光系統提供良好的用戶體驗，譬如系統采用手機短信的方式提醒行政服務相關人員任務辦理情況，及時通知申請人行政服務辦理結果。申請人也可以通過回復短信的方式對政府行政服務辦理情況進行評議。

5.創新性。連云港市權力陽光系統嚴格遵循國際最先進的XFORM標準，可以輕松實現一表制、離線填寫等高級表單功能。采用基于國際公認的WMFC標準業內先進的工作流系統平臺，方便了相關部門自行定義和維護辦事流程。新增的市民熱線12345受理模塊，實現市民坐席受理。

進一步建設權利陽光運行系統的建議

目前我國處于電子政務發展的初級階段，隨著全國“大部門體制改革”的推行，在以電子政務為載體，構建權力陽光運行系統過程中，應注意以下幾方面的內容:

一是系統構建應與政府的改革相互促進。在推進行政權力陽光運行的同時，應繼續加大政府改革的力度，特別是要適時進行政府體制改革，精簡機構和人員，使政府職能更加優化，部門職責更加簡明，行政流程更加規范。只有這樣，與之相適應的權力陽光運行系統才更具意義和現實價值。

二是系統統一建設，防止新的“信息孤島”。權力陽光運行系統在進行整體規劃時，要盡量發揮現有資源的作用，減少重復建設。在網絡設施和硬件的建設上要整體規劃統一標準。在軟件開發上統一指導，分類實施。在信息資源利用上要打破條塊限制，實現資源共享。

三是強化服務意識，拓寬系統惠及面。構建行政權力陽光運行系統必須充分考慮到企業和市民的需求，盡最大可能提升政府公共服務的水平。但目前許多人還沒有能力、沒有機會使用電腦，無法享受電子政務帶來的便利，努力克服“數字網絡時代”新的不公平，積極拓寬系統的使用面，克服“信息鴻溝”將成為構建權力陽光運行機制的重要組成部分。

四是加快電子政務的整體立法。公開透明是權力陽光運行的要素之一。在公開的條件下維護信息安全、保護個人隱私成為權利陽光運行中的急需解決的問題。建立有關政府信息公開、確定電子平整的法律地位、制定有關的網絡安全法律、法規，提高網絡管理人員素質，增強他們的安全意識，是處理好信息公開透明與信息安全的關系，有效避免因公開與安全形成的電子政務發展“瓶頸”的有效措施。

(作者單位:連云港市信息中心)