用“網上政府”理念構建政府網站

我國政府網站建設自1999年啟動政府上網工程到現在，已有10年的建設歷程。2006年中央門戶網站的開通，標志著我國政府網站體系形成，進入快速發展的階段。審視10年的建設過程，在肯定政府網站建設成效的同時，也會發現政府網站面臨著公眾認知和滿意程度的挑戰。如何提高公眾對政府網站的認知度和滿意度，是今后推進政府網站建設和發展的重要課題。筆者認為，破題的關鍵是實現技術主導建設向政務主導建設轉變，用“網上政府”的理念構建政府網站。本文是筆者對上述轉變的初探，以饗同仁。

建立“網上政府”理念的必要性

所謂“網上政府”，對應的是“電子政府”的概念，但又有區別，“電子政府”是指“電子化”的政府，它包括政府管理服務模式的全部電子化，是相對實體政府的“虛擬政府”。這里所提“網上政府”的概念可以理解為:政府對公眾的服務內容和服務過程，建立在電子政務網絡基礎上，采取跨政府部門，跨職能業務的“一站式”服務方式，以政府門戶網站為服務平臺的管理服務模式。它所包括的是政府能在互聯網上提供的電子化管理和服務，但不是“電子政府”所涵蓋的全部。用通俗的說法，“網上政府”就是政府在網上為公眾提供“一站式”服務的綜合服務系統。

建立“網上政府”理念的實際意義是什么?首先，進一步明確政府網站的建設主體。過去政府網站是以推進電子政務的理念去建設的，建設主體大多是電子政務應用的推進機構，而這些機構的性質主要是技術型的事業單位，建設方式是以技術推進為主，政府只是在后臺進行有限的參與。在政府上網的建設初期，技術為主導的建設對建立政府網站體系起到了積極的作用。但是，隨著建設的深入，公眾對網上服務的需求越來務實，對政府網站認知從網站形式引伸到對服務內容和服務方式的實際效果上，這個變化是對網站建設主體的挑戰。多年來，政府網站的建設者為提升服務實效做出艱辛的努力，但很難有大的突破，眾之所言:政府網站到了“瓶頸”發展階段。筆者則認為，建設主體的錯位是產生“瓶頸”的重要原因之一。技術型事業單位作為政府網站的建設主體，由于政務性的職能缺位，它不能介入和協調政務過程，不對服務效果負責，這就很難實現公眾的滿意需求。因此，建設主體需要調整歸位。“網上政府”的建設理念，就是把政府推向前臺，擔當政府網站的建設主體，將網上服務納入政府職責體系，建立網上工作系統和服務機制，對服務效果負責。在政務需求的主導下，打造“網上政府”，樹立服務型政府形象。其次，進一步明確政府網站的定位。初期的政府網站建設更多的是技術角色的參與，展現給公眾的是技術性的功能手段，由于網站承載較少的政務內容，公眾可能把政府網站作為一般媒體看待，這也是影響公眾認可和滿意的重要原因。政府網站區別于其他網站的基本定位在于它是電子政務的載體，是政府在網絡上為公眾提供的服務平臺，如果政府網站上得不到政務服務，就失去了政府網站存在的意義。以“網上政府”理念建設政府網站，是用“網上政府”的形態構建政府網站，“政府”與“網站”形成對外形象的統一體，使網站的定位更加清晰，更加明確，讓公眾形成上政府網站就是進政府的認知。同時，也更有利于電子政務應用與建設服務型政府的緊耦合，堅持電子政務以需求為主導的建設原則。再就是，進一步推進電子政務應用的深入發展。多年來，我國在電子政務的建設中取得很多應用成果，而更多的成果是服務于政府內部，社會效益卻沒有完全發揮出來，社會公眾不能分享電子政務成果，更無從談論認可和滿意的評價。整合電子政務資源服務于社會和公眾，已成為推進電子政務應用深入發展的重要任務。近幾年，各級政府門戶網站都在打造“一站式”的服務，由于在政務環節上，對工作協調、業務協同、流程優化等方面缺乏力度，網上服務的狀況沒有實質性的突破，往往形式與內容不能同步。大家共識:政府網站的深入建設不是技術問題，而是政務問題。由誰來解決問題呢?自然是政府自身。建立“網上政府”理念，就是推動政府介入“一站式”服務建設，主持電子政務資源的整合，將政府信息公開、在線服務辦事和公眾參與互動等服務納入政府工作流程，落實職責和任務，積極推進工作深入，只有這樣做才能取得實質性的進展。

建設“網上政府”的結構分析

建設“網上政府”是深入推進電子政務應用，以政府網站為抓手，以整合資源，協同業務，簡化流程，優化服務為建設內容的系統工程，是一項長期的建設任務。它的建設基礎是電子政務網絡已基本形成，電子政務應用已全面展開，政府網站建設已形成體系，政府管理體制和行政審批制度的改革有了實質性的推進。目前，我國大部分城市都建立了上述基礎。“網上政府”組織形態是把政府網站作為“網上政府”的服務前臺，政府內部電子政務應用作為它的后臺，前臺與后臺的結合，構成了“網上政府”的工作系統、運行體系，職責體系和公共服務體系。它的運行模式是通過前臺的政府網站接受公眾的訴求，將訴求轉給后臺的政務內部網絡辦理，再將辦理結果轉給前臺的政府網站向公眾反饋。它實現的主要服務功能是政府信息公開、在線辦事服務、與公眾參與互動、行政過程監察、公共資源交易、宣傳政府形象等。“網上政府”的基本結構分為前臺服務和后臺支撐兩大部分，以地市級城市“網上政府”為例，其建設結構分析如下:

(一)前臺服務

前臺服務主要是通過政府網站來實現的。政府網站是“網上政府”的公共服務平臺，承載面向公眾的電子政務，是服務型政府的外在形象。

目前，地市級城市普遍形成了本地政府網站群體系，政府網站的前臺服務可分為兩級。市級政府門戶網站、市級政府的各部門網站作為一級網站，市級所屬的縣(市)區網站作為二級網站。

每級網站根據層級和內容的不同，又分為主站點和子站點。如:市級政府門戶網站是一級網站的主站點，市級政府各部門網站是一級網站的子站點。主站點與子站點實現互連互通，統一平臺、統一規范、統一目錄、統一域名、統一標識、統一登錄、統一風格。展現給公眾的形象，不是一個個分割的政府部門，而是一個提供統一服務和具有統一形象的政府總體。

根據地市級城市政府的權責分工，原則上二級政府網站以自主建設為主，但應參照市級統一的標準進行建設。

(二)后臺支撐

后臺支撐分為技術支撐和政務支撐兩個支撐層面。

1、技術支撐層面

(1)市級政府網絡基礎平臺。這個平臺的作用主要是提供互聯互通的接口、保證網絡通訊的暢通和安全運行。這個平臺的建設和管理可采取外包的運營模式。

(2)綜合服務平臺。這個平臺是建立在網絡基礎平臺之上的應用服務平臺，為政府業務設立應用系統、為專業應用系統設立交互接口，提供信息交換和業務協同的支持。根據內外網物理隔離的規定，綜合服務平臺又分為內網服務平臺和外網服務平臺。綜合服務平臺是政府主導建設的重點，其建設目標是:為“網上政府”提供應用技術支撐，為各類電子政務的應用提供資源交換、信息共享、系統整合等基礎服務，統一相關標準，確保各類資源的可互連、可訪問、可交換、可共享、可整合。

(3)基礎信息數據庫。基礎數據庫是“網上政府”的重要資源庫。包括:(A)人口基礎信息庫。重點建設和整合公安戶籍信息、人口普查信息、公務員信息、社會保障信息和人事關系信息等信息資源;(B)法人單位基礎信息庫。重點建設和整合企業法人信息、政府機關法人信息、事業單位法人信息、社會團體法人信息等信息資源;(C)自然資源和空間地理基礎信息庫。重點建設和整合基礎地理信息資源、水資源信息、土地信息、環境信息、礦產信息、旅游信息等信息資源;(D)宏觀經濟數據庫。重點建設和整合規劃、物價、財政、金融、統計等方面的信息、普查數據和專題數據等信息資源。建設基礎信息數據庫是政府整合信息資源和利用信息資源的建設任務，是“網上政府”信息服務的基礎支撐。其建設方式多采取邏輯統一，物理分布的結構模式，重點是對已有數據庫進行整合利用，實現信息共享。

(4)業務應用系統。業務應用系統是根據職能業務不同，開發建設的業務軟件系統。目前，地市級城市使用的電子政務應用系統大體分三種類型，一是政府職能部門自己開發的軟件系統。二是國家、省對口體系開發建設的軟件系統。三是市級信息機構開發的服務于各部門共享的軟件系統。上述三類應用系統都是“網上政府”運行的組成部分，需要通過推行統一標準、加強安全防范措施，采用緊耦合與松耦合相結合的方式進行梳理和整合。

2、政務支撐層面

(1)再造業務流程。“網上政府”的服務流程是以用戶為中心，通常一個流程需要跨部門來實現。因此，需要改變按職能部門設立業務流程的方式，打破職能部門界限，對傳統業務流程再造。

(2)實行網上辦公。“網上政府”的運行條件是能在網上辦公，凡是參與網上政府服務的部門，必須配備網上辦公設備和網上辦公人員，履行網上辦公的工作規則。

(3)完善組織體系。“網上政府”是一個創新的管理服務模式，需要建立職能明確、權責到位的網上服務工作系統。市級政府及政府各部門都需要配備工作機構和人員，主要負責整體工作推進、網上服務組織與協調、網上運行保障等任務。

(4)供給法規制度。“網上政府”是整體協同的運行模式，需要統一部署、統籌運作、合力推進。因此，政府必須提供強制性的政令和制度給予保障。

建設“網上政府”的問題與挑戰

“網上政府”建設是對政府傳統管理服務模式的重大改革，是適應時代發展的創新，將面對一些問題與挑戰。

(一)思想觀念的轉變。將政府管理服務事項及行政流程放到網上，使行政過程公開透明，這對傳統的行政方式和觀念是重大轉變，各級政府能否做好充分的思想準備，能否積極支持并主動介入。

(二)以用戶為中心的服務。“網上政府”要引入以用戶為中心的服務理念，服務形式需要按服務事項建立，工作流程是跨部門職能的服務流程。如何按服務事項梳理職能業務，組織跨部門業務流程優化與再造是一個重要課題，需要認真調研、明確需求、科學論證和有強力的措施進行破題。

(三)大部制改革的影響。大部制改革需要對政府職能做新的調整，近幾年，屬于內部運行機制的磨合與微調階段，存在各種因素的不確定性。在此基礎上，建設與整合業務應用系統存在一定的風險，需要在推進策略上有所考慮。

(四)推行標準化的制約。推行統一標準是建設“網上政府”的關鍵，也是難點。我國在電子政務方面的標準化建設比較滯后，而“網上政府”建設需要標準規范的支持，這就存在前置的地方性標準與今后國家出臺標準的對接風險。另外，前期建設已經形成了多系統，多標準，系統異構化的狀況，這對統一標準的推行工作帶來障礙，需要研究有效的推進措施。

(五)信息數據的安全交換。“網上政府”的運行模式是從外網上受理公眾提交的辦事請求，轉到內網上進行事務辦理，再將辦理結果轉回到外網上進行反饋。這個過程需要內網與外網進行信息數據的實時交換。根據政務內、外網物理隔離的規定，保密部門對兩網之間的信息數據交換有嚴格要求，這就需要對“網上政府”使用的電子政務網絡保密級別進行界定或提出解決問題的措施。

(六)政務電子化的整體推進。近年來，我國電子政務建設的重點由社會監管轉向公共服務，地方性的電子政務建設都加大了推進力度，但也出現條條與塊塊管理體系之間、部門與部門之間的電子化協調發展問題。“網上政府”建設必須加強工作協調和業務協同的力度，整體推進，形成合力，保障“一站式”服務的實現。

(作者系濟南市信息中心主任)