對政府信息公開工作的思考

隨著《中華人民共和國政府信息公開

條例》(以下稱《條例》)的頒布實施，杭州市也相應(yīng)修訂了政府信息公開工作規(guī)定，加強政府信息考核工作，較好地推進了政府信息公開工作，提升了公共服務(wù)質(zhì)量，促進了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了行政效率，為建設(shè)一個責(zé)任型、法治型、服務(wù)型、節(jié)約型政府奠定了基礎(chǔ)，同時也為保障公民權(quán)利提供了有力保障。但從貫徹實施情況看，還存在一些亟待解決的問題:

一是公開標(biāo)準(zhǔn)還需細化。政府信息公開現(xiàn)階段目標(biāo)是什么，最終目標(biāo)是什么，信息應(yīng)當(dāng)公開什么，公開到哪種程度算“公開”，哪些信息公開可能會涉及社會穩(wěn)定等問題，目前還沒有明確說法，只是籠統(tǒng)地要求能公開的都要公開，操作性不強。

二是責(zé)任主體還需明晰。杭州市目前制定的政府信息公開工作規(guī)定第十二條與第十三條內(nèi)容混淆，政府信息公開名錄和部門信息公開名錄都是一樣要求，缺乏針對性和可操作性，沒有根據(jù)地方政府和部門的工作性質(zhì)進行分類和明確要求。從重大決策發(fā)布渠道上來看，信息公開的重點應(yīng)在政府辦公廳，但從目前的實踐看，市政府辦公廳的信息公開反而滯后于部門信息公開，或簡單地將信息公開任務(wù)分解至各部門，導(dǎo)致各部門公開的信息不一致。

三是目錄編制不成體系。由于職能不清，標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，導(dǎo)致政府信息公開目錄混亂、數(shù)據(jù)雜亂。從內(nèi)容上看，當(dāng)年度新出臺的政策性的文件名錄不突出，而多夾雜事務(wù)性的文件內(nèi)容;有的只能看到當(dāng)年政策名錄，看不到歷年政策名錄;有的年年印發(fā)文件，但沒有明確相關(guān)文件的廢止時間。從分類上看，應(yīng)由市政府編制的目錄卻編進了部門的目錄，不應(yīng)該列入政府信息公開目錄的工作動態(tài)、新聞性活動也納入了目錄;有的歷年編過的目錄當(dāng)年又編一次。從編制方式上，有的采用Excel一年一編，需要下載查閱，不能直接在網(wǎng)頁上顯示;有的信息歸類混亂，主題詞不突出，無法查詢。

四是公開渠道比較單一。政府公報發(fā)行不廣，報刊電視宣傳政策性解讀不夠，政府網(wǎng)站影響還不大，政府信息交換平臺不暢，群眾到檔案館、圖書館查詢信息的意識還不強，市民仍然習(xí)慣到政府部門查詢有關(guān)事項。另外，在現(xiàn)行規(guī)定公開信息答復(fù)方式的要求上剛性較強，不利于實施，如無法做到無償提供規(guī)劃文本、圖紙等復(fù)印件，即使有償提供，也存在收費價格和提供主體等問題。

五是公開與保密界定不明。有的主張凡不是“國家秘密”的都應(yīng)當(dāng)及時公開，公民應(yīng)有知情權(quán)，不應(yīng)將單位秘密列入國家秘密范圍;有的主張凡是不利于社會穩(wěn)定的未出臺的政策信息、單位秘密或涉及相關(guān)信息的都應(yīng)納入“保密”范圍，不予公開或依申請公開。但是，杭州市信息辦和保密委對此卻沒有出臺具體規(guī)定，有的信息本身不是秘密，但會涉及當(dāng)事人的信息，公開后會涉及政府的一些內(nèi)部工作。此外，“內(nèi)部秘密”何時不是秘密，多長時間后合適公布，仍無人界定，也很難“一刀切”。

六是網(wǎng)站建設(shè)水平不高。政府網(wǎng)站建設(shè)雖然已有10多年的歷史，但由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、定位不確定、平臺技術(shù)不統(tǒng)一，總體水平仍不能滿足政府信息公開要求。如，搜索功能不夠，系統(tǒng)不能支持;有的網(wǎng)上辦事等互動欄目形式大于實際需求;政府網(wǎng)站與部門子網(wǎng)站之間鏈接不夠;市政府網(wǎng)站與部門網(wǎng)站之間技術(shù)不能共享等。

七是保障力量不足。目前，負責(zé)杭州市政府信息公開和考核的部門是市政府信息中心，各部門信息公開基本交下屬信息中心承辦。考慮到審稿的保密要求，具體編發(fā)都由各部門辦公室(秘書處)負責(zé)，人手嚴(yán)重不足，特別是在哪些信息可公開，哪些不可公開的問題上缺少專職人員把關(guān)。這也是造成信息公開不及時、目錄不齊全的主要原因。在遇到具體問題依申請時，一般都由辦公室人員進行協(xié)調(diào)處理，花費精力太大。此外，由于信息公開不當(dāng)要追求當(dāng)事人責(zé)任，讓負責(zé)信息公開的同志壓力很大，這就導(dǎo)致政府信息能不公開就不公開的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。

上述問題的存在，從表象上看有多方面原因，但從深層次分析，主要是政府信息公開工作體制造成的，包括多頭管理協(xié)調(diào)不夠，規(guī)劃目標(biāo)不明確，信息公開標(biāo)準(zhǔn)不清，政府網(wǎng)站建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。

一、要充分認(rèn)識政府信息公開的重要性

政府信息公開是我國加入WTO組織向世界作出的一個承諾，是保障公民知情權(quán)，建設(shè)陽光政府，推進國家民主政治的重大戰(zhàn)略舉措，也是我國實行改革開放以來，被媒體譽為繼《行政訴訟法》和《行政許可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。政府信息化工作是社會信息化的龍頭，可以推動國民經(jīng)濟的信息化，提高生產(chǎn)力;政府信息化可以保證政府公共政策的公正公開，促進社會公平和諧;政府信息化可以有效防止政府官員腐敗，推進行政決策公開，接受社會監(jiān)督。

但從實際情況看，包括國家部委在內(nèi)的各級政府都還沒有做好政府信息公開工作的準(zhǔn)備。一些干部的思想重保密輕公開;地方政府也沒有制訂可操作性的政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展目標(biāo)、實施方案;許多重大決策沒有經(jīng)過聽證咨詢等必須程序，即使有的履行了“聽證”、“專家咨詢”等形式，也還沒有達到“能公開”、“接受市民咨詢問責(zé)”的程度。相反，人民群眾依法問政的意識和行為卻越來越強。如廈門市PX化工項目搬遷、廣東番禺市垃圾焚燒廠項目等，或多或少都暴露出政府主要官員民主意識、公開意識不強，還停留在“自行拍板”的決策階段;城市管理直接影響市民工作生活，涉及諸多利益群體，在評選滿意單位中，城管部門一直徘徊在后幾位，盡管有工作性質(zhì)等因素，但也有工作方法的問題。因此，建立以民主促民生的工作機制，落實“四問四權(quán)”，推進城管工作信息公開，具有重要意義。

二、要加強政府信息公開工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

目前，在市級層面，政府信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)模式是成立信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由市信息辦牽頭提出信息公開要求，具體由辦公廳電子政務(wù)辦公室組織實施考核;市各部門的信息公開工作由辦公室(秘書處)牽頭組織實施核發(fā)信息，下屬信息中心負責(zé)技術(shù)保障。

實際中，市信息辦側(cè)重抓全市的信息化工作，對政府信息公開工作力度不夠，研究不夠，指導(dǎo)不夠，也沒有統(tǒng)一制訂政府信息公開的發(fā)展目標(biāo)、公開標(biāo)準(zhǔn)、公開目錄等，而市政府電子政務(wù)辦公室又難以解決政府信息公開中的具體問題。

杭州市信息辦對信息公開工作提出的要求是“以公開為原則不公開為例外”，市保密委的要求是“秘密或不利于社會穩(wěn)定的信息不公開”，而市電子政務(wù)辦公室的要求是“什么信息能公開由各部門自行把握”。三個部門不同的工作要求體現(xiàn)了政出多門、政務(wù)與技術(shù)結(jié)合不緊、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，最終導(dǎo)致政府信息公開工作難以實施。

因此，要加強政府信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)，整合力量，統(tǒng)一要求。一是要進一步明確政府信息公開的責(zé)任部門。政府信息公開工作應(yīng)由杭州市政府辦公廳牽頭組織，市信息辦負責(zé)技術(shù)保障，電子政務(wù)辦公室負責(zé)具體實施。二是要制訂政府信息公開的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃。政府信息公開是一項新的非常重要的工作，應(yīng)結(jié)合實際，做到逐步有序推開，經(jīng)過幾年努力達到一個目標(biāo)。從當(dāng)前情況看，應(yīng)制訂政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)和政府網(wǎng)站建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出臺信息公開實施細則，修訂政府信息公開規(guī)定，明確近年內(nèi)信息公開要求(含事業(yè)單位)等等。三是要落實政府信息公開的人、財保障。從實際工作和發(fā)展趨勢看，公開的信息量越來越大、保密審查要求越來越高，信息管理人員需要有一定的工作經(jīng)歷，一般的信息中心技術(shù)人員難以替代政府部門的工作;部門信息把關(guān)是市政府信息的前置關(guān)口。因此，要建立政務(wù)信息工作機制，落實公開信息專職人員;要完善政府信息交換平臺和政府網(wǎng)站建設(shè)。同時，還要將政府網(wǎng)站更新和維護經(jīng)費納入政府財政和部門預(yù)算。

三、要加強政府信息公開平臺建設(shè)

從政府信息公開和群眾獲知信息方式看，政府信息公開平臺有:政府網(wǎng)站、媒體報道、政府公報、信訪投訴、熱線電話、檔案查詢等。從市民應(yīng)用效率看，政府網(wǎng)站是首選，占56.14%;報刊電視媒體解讀次之，占23%;信訪投訴部門查詢占9%;檔案查詢占5%;政府公報占3%;其他方式占4%。

一要加強政府門戶網(wǎng)站建設(shè)。從調(diào)查情況看，除正式文件、政府公報外，市民最認(rèn)可政府網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，他們對政府網(wǎng)站發(fā)布的錯誤信息會較真，而對媒體的宣傳一笑了之。因此，要加強網(wǎng)站建設(shè)，加大投入，優(yōu)化網(wǎng)站欄目設(shè)計，使之不斷適應(yīng)政府信息公開要求，增強及時性、針對性、便民性;要完善政府信息目錄分類，特別是明確哪些是政策性信息，哪些是工作動態(tài)信息;要完善信息查詢功能，引導(dǎo)市民查詢;要完善網(wǎng)上辦事內(nèi)容和方式，強化政府網(wǎng)站實際互動功能;要完善網(wǎng)上信息發(fā)布機制，征求市民意見，及時公布實事工程和人事招聘信息;要整合部門下屬事業(yè)單位門戶網(wǎng)站資源，信息量不大的、民生關(guān)系不密切的事業(yè)單位可不建子網(wǎng)站。二要完善政府信息公開總欄目。政府信息公開欄目設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范是當(dāng)前信息公開中最大的問題，而且政府網(wǎng)站與部門網(wǎng)站技術(shù)支撐共享、明細分工上存在不足。要統(tǒng)一設(shè)計政府信息公開欄目，建立一個統(tǒng)一的政府信息公開界面，各部門對口公開相關(guān)信息，確保政府各項信息有系統(tǒng)地公開。為使相關(guān)欄目切合實際，由杭州市政府辦公廳牽頭規(guī)劃總欄目，主要職能部門設(shè)計分欄目。如財政信息欄目由財政部門牽頭，城市管理欄目由城管部門牽頭，社會保障信息由勞動保障部門牽頭。在信息公布時，各職能部門根據(jù)相關(guān)職能分類上報對口信息。如行政支出欄目公開，現(xiàn)在是由各部門獨立填寫，總支出數(shù)與市政府公布口徑不統(tǒng)一，也不規(guī)范。實行統(tǒng)一設(shè)計后，由財政局在市政府網(wǎng)站統(tǒng)一公布市人大通過的預(yù)算和執(zhí)行的總盤子，其他市直部門按分項填報部門項目開支，這樣既能避免重復(fù)問題，又能起到監(jiān)督作用。三要建立政府部門之間信息交流平臺。目前，杭州市政府辦公廳要求各部門向檔案館、圖書館以及相關(guān)部門提供信息，但全市卻沒有一個統(tǒng)一的有效的信息交換平臺，反而是增加了部門的工作量，導(dǎo)致文件滿天飛，政府內(nèi)網(wǎng)通道堵塞，實際效率低下。因此，要完善政府黨政辦公系統(tǒng)，專設(shè)一個政府信息公開交換平臺，以便檔案館、圖書館、信訪局、熱線電話以及其他市直各部門查閱，共享政府信息資源，以提高工作效率。四要完善政府公報的編輯發(fā)行工作。目前政府公報只公布法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，其他部門的一些政策性包括試點性的政策文件并沒有納入;一些服務(wù)窗口沒有設(shè)置政府公報供市民查詢。因此，要擴大政府公報公布的信息范圍，凡是涉及群眾利益和民生的重要決策，包括部門出臺的措施，都要予以公布;要及時公布廢止信息，且每年出一個合訂本;要確保市民在各信訪部門、部門服務(wù)辦事大廳窗口、街道社區(qū)便民服務(wù)站都能查詢政府公報，減少市民對政府信息公開的申請量。五要加強政策法規(guī)的宣傳解讀工作。媒體要加大宣傳力度，準(zhǔn)確把握政策背景和緣由，正確解讀政策法規(guī)的內(nèi)涵，動員社會各階層支持相關(guān)政策，增強新聞媒體的公信力，為新政實施創(chuàng)造良好環(huán)境。有關(guān)政策要以政府有關(guān)部門解讀為準(zhǔn)，不能片面解讀或人為制造新聞熱點，以致政策不能有效實施。

四、要加強政府信息公開政策研究

目前，有關(guān)政府信息公開的政策規(guī)定比較籠統(tǒng)，內(nèi)容不具體，導(dǎo)致出現(xiàn)一些問題。因此，要加強政府信息公開的政策研究。一要深化政府信息公開政策研究。市信息辦、市保密局、市政府信息中心等部門要加強對接，聯(lián)合出臺操作性強的指導(dǎo)意見和實施細則，明確政府信息公開中的具體問題，包括依申請信息公開收費辦法、當(dāng)前政府和部門主動公開信息目錄和依申請公開信息目錄、政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)等。條件不成熟的可先試行，待時機成熟時再修訂市政府信息公開工作規(guī)定。二要重點明確政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)。目前，法學(xué)研究者、政府信息公開工作者以及當(dāng)事人對政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一，特別是依申請信息公開標(biāo)準(zhǔn)。有的認(rèn)為當(dāng)事人提出信息公開依申請后，機關(guān)部門只要依法電話、郵件告知其在網(wǎng)上公開了相關(guān)內(nèi)容，或讓其查閱相關(guān)資料，就應(yīng)當(dāng)視為履行了法律規(guī)定的義務(wù)(除當(dāng)事人要求提供的信息材料是其行政或民事案件的證據(jù)外，其他都不應(yīng)強求機關(guān)一定要提供相關(guān)文件復(fù)印件);有的認(rèn)為必須要提供書面文件包括歷年的文件或者是復(fù)印件;有的還要求提供規(guī)劃文本和圖集;有的甚至是在政府網(wǎng)站公開了，還要求提供文件復(fù)印件;等等。現(xiàn)行規(guī)定在公開信息答復(fù)方式要求上比較剛性，機關(guān)部門無法做到無償提供規(guī)劃文本、圖紙等復(fù)印件，特別是涉及工程項目建設(shè)許可或人事等問題。由于沒有標(biāo)準(zhǔn)細則，一定程度上影響了機關(guān)工作秩序，應(yīng)該加以明確和規(guī)范。三要加強政府信息公開后衍生問題的研究。當(dāng)前，政府信息公開衍生問題增多，相關(guān)行政復(fù)議、訴訟大量增加，應(yīng)當(dāng)高度重視。市民提出信息公開依申請，不公開就違法，如果遇到訴訟就要敗訴;公開則政府形象大損，甚至影響社會穩(wěn)定。除思想認(rèn)識、具體政務(wù)沒有達到政府信息公開的要求外，亟需研究信息公開內(nèi)容和方式，研究政府信息公開收費價格和實施主體，研究政府決策程序合法性和政策合理性、公平性帶來的社會性問題等。如，部門行政開支和“三公”消費問題;政府和部門領(lǐng)導(dǎo)在職權(quán)范圍內(nèi)行使“特事特辦”問題;部門信息統(tǒng)一口徑準(zhǔn)確性問題;政府決策程序公開公平和行政效率問題;政府公開的信息資訊給行政相對人投資影響問題等。四要建立政府公開信息校核機制。非統(tǒng)計部門公開的信息有一定的局限性，關(guān)系民生利益的信息由部門直接公布也不妥，必須建立政府信息校核機制，完善信息采集和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn);信息要有可比性，并由一個部門公布;公布的同時也要對相關(guān)數(shù)據(jù)進行解讀，既提高信息的準(zhǔn)確度，也便于市民理解。如，經(jīng)濟信息要經(jīng)過發(fā)改委、市經(jīng)委、統(tǒng)計、財稅等部門校核;市生活污水處理率、市區(qū)生活污水處理率要經(jīng)市建委、城管、環(huán)保、統(tǒng)計及水業(yè)集團等相關(guān)部門校核。

(作者單位:杭州市人民政府城市管理辦公室)