公共經營及其制度安排

摘要：企業型政府的基本理念是公共經營管理，以戴維·奧斯本、特德·蓋布勒為代表提出的企業型政府理論。主張將市場機制引入公共領域，建立公共部門內部的市場結構；以顧客為導向，積極回應社會的公共需求；強調效果本位，在政府中實行全面質量管理和績效管理；注重成本效益分析，使公共資源效用最大化，構建了基于公共經營理念的企業型政府的制度框架。

關鍵詞：企業型政府；公共經營；企業家精神；制度設計

中圖分類號：D033 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)02-0016-06

20世紀70年代末以來，在全球掀起一場規模空前的重塑政府運動，這場運動正推動著傳統的政府管理范式逐步向新公共管理轉型。從西方發達國家的重塑政府運動來看，大都致力于塑造富有企業家精神的企業型政府。塑造企業型政府的主導理論是以戴維·奧斯本、特德·蓋布勒等人為代表提出的企業型政府理論。本文主要分析和梳理企業型政府的公共經營理念的內涵及制度設計，并對公共經營理念作簡要評述。

一、公共企業家與公共經營理念

所謂企業家，按照法國經濟學家薩伊的觀點，“企業家是把經濟資源從生產率和產出低效的地方轉移到較高的地方”。換言之，企業家就是運用新的方式來實現生產率和效能的最大化。在經濟學家馬歇爾看來，“企業家是憑借創新力、洞察力和統帥力發現和消除市場非均衡性，創造交易機會和效用，給生產指出方向，使生產要素組織化的人。”經濟學家熊彼特指出現代企業家是管理者。其管理活動的核心是創新，只有對經濟環境作出創造性反應并推進生產增長的管理者才有資格被稱為企業家。制度經濟學把企業家看作是企業運行的最佳指揮者，企業家有權根據組織環境的變化選擇自己的組織和實施制度創新。由此可見，企業家的基本特征是不斷追求創新以實現組織效率和效能的最大化，因而企業的基本經營理念是：強調對稀缺資源的有效配置和利用；對經營績效的終極關注；經營管理以顧客為中心；注重成本效益分析；員工激勵是企業管理核心；創新是企業生存和發展的基本法則。經濟社會學家伯恩斯把“企業家”概念引入到公共部門。認為企業家不僅存在于私營部門，企業家和創新也可能發生在公共部門。他指出，政治企業家通過發展和取悅選民的創新而擁有控制權，一旦某項好的政策開始啟動，政治企業家必須找到新的方法說明并充分利用有關利益群體來支持該政策。戴維·奧斯本也這樣主張，“薩伊所給(企業家)的定義既適用于私人部門，也適用于公共部門以及志愿性部門或第三部門。富有膽識的督學和校長運用新的方式來使用資源，以實現生產率和效能的最大化。勇于創新的市場管理者也可以這樣做。社會福利的專員們、勞工部的部長們以及商業部的職員們，他們全都可以將資源投入到生產率和產出更高的地方。談到公共企業家時，我們指的就是這些人。而談到企業化模式時，我們指的是那些慣常以這種方式運作的公共部門——即不斷以新的方式運用資源，以提高生產率和效能”。

從以上論述中可以看出，企業家和企業家精神同樣存在于公共組織中，公共企業家就是指政府中促使資源效用最大化，回應公共需求，達到高績效的公共決策者和管理者。公共企業家與經濟組織的企業家一樣，在公共管理中要不斷追求創新，尊重和合理利用市場機制“這只無形之手”。重視對公共資源的有效配置和利用，關注公共管理績效，重視管理中成本效益，及時回應公眾的需求并對公眾負責。正如制度分析學者麥金尼斯所說，“可以把公共企業家精神理解為對于公民聲音的回應”，“有了公民聲音作為基本的約束，公共企業家就會提高效率。為了贏得選民的批準，公共企業家必須努力以較低的成本提供更多、更好的服務。他們在能夠使他們做得更多、花得更少的組織安排中尋求變革。”公共行政學者劉易斯在《政府企業精神：官僚政治權力的理論》中指出，公共企業家具有五個基本特征：即公共企業家善用組織內部的資源及力量，實現公共目標；公共企業家專精某些社會關注的領域，他們善于應用傳媒、國會聽政，以及其他各種會議，倡導其專精的領域，成為某些公共政策的代言人；公共企業家會積極運用組織中的影響力，爭取成功，而非消極坐視官僚體系成為腐敗無能的來源；公共企業家善用民意市場，擅長突顯問題的重要性。善用自己的知識與能力，塑造專業形象以及民眾對其解決問題的信心；公共企業家會設法擴展專屬的公共政策的范圍。

企業型政府的公共經營思想建立在兩個理論預設基礎之上：一是公共部門管理和私營企業管理兩者是共通的；二是在公共部門中存在可競爭的內部市場。主張把政府機制與市場機制統一起來，把公共理念與市場理念結合起來，把公共經營思維融入公共管理之中，因此，效法企業管理、構建內部市場、利用市場機制，構成了企業型政府的基本要件和公共經營管理的主要內涵。

在戴維·奧斯本等人看來，塑造企業型政府就是用企業化體制來取代官僚體制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制。企業型政府是以公共企業家為主體的、富有企業家精神的政府，是借鑒企業的治理機制和管理技術，積極回應社會，有效運用資源、實現高績效的政府。

二、公共經營模式的制度設計

美國戴維·奧斯本、特德·蓋布勒在《改革政府——企業家精神如何改革著公營部門》一書中，提出對企業型政府從十個方面進行制度設計：從劃槳到掌舵，政府的職能主要是決策和制定政策，而不是具體操作；從服務到授權，政府的大量公共服務通過授權由其他社會組織來承擔；從壟斷到競爭，在政府管理中引入競爭機制，通過競爭提高效率；從規章到使命，變照章辦事的政府為有使命感的政府；從投入到效果，注重投入所產生的業績測評，以效果決定投人：從官僚到顧客，變政府活動由官僚滿足政治需要驅動為顧客驅動；從浪費到收益，注重政府管理的成本效益，改變政府只投入而不考慮收益的狀況；從治療到預防，政府應面向未來的發展而不能只注重任期內的短期行為；從集權到分權，變等級結構為任務導向結構，減少層次，分散權力，使政府更具靈活性和創新精神；從政府到市場，變靠計劃和運用行政手段的政府為市場導向的政府。

后來奧斯本和普蘭斯特里克在《摒棄官僚制》一書中將上述思想加以整合和理論深化，提出了改革傳統的公共官僚體制，建立企業型政府的“五大戰略”：一是核心戰略。確定公共體制和公共組織的目標，做到目標明確、角色明確、方向明確，如果沒有明確的目標，就無法取得高績效，因為它涉及到政府的核心職能，即掌舵職能。二是效果戰略。通過有序競爭、企業化管理、績效管理，確定公共體制的激勵機制，加強對公務人員的激勵以創造更高的績效。三是顧客戰略。通過顧客選擇、競爭性選擇、顧客質量標準，增強公共組織改進績效的壓力和責任感，改善公共組織與顧客之間的關系。四是控制戰略。通過組織授權、雇員授權、社區授權，把決策權下放到基層或第一線，把控制的形式從復雜的規章制度和等級命令轉換成共同的使命和承擔績效責任的制度，從以往慣用的繁瑣法規與命令式的控制，轉變為與社區或執行組織分擔任務和職責來達到控制的目的。五是文化戰略。通過塑造公共組織的習慣、心靈和心智，建立公共組織文化，確保政府部門的每位員工均能產生為顧客提供有價值的服務是其工作責任的思想。

1 引入“市場機制”，探索公共部門中的內部市場

公共服務領域也是一個巨大的市場，政府只不過是這個市場中的一個特殊主體，政府行政機關主要提供核心公共物品或純公共物品，如國防、外交等，對于那些混合公共物品或半公共物品可由政府提供，也可由其他公共部門甚至私人部門提供，如環境衛生、教育、醫療等公共服務。企業型政府理論強調“改造政府的關鍵是改變公營部門內部的市場”，主張在公共部門建立模擬市場機制運作的內部市場結構，以內部市場模式改造原有的公共部門。其一，將提供公共服務部門人為劃分為購買者與提供者，或者委托者與代理者，政府機關作為購買者與提供公共服務的組織，按照市場有關規則運作，通過政府機關向實際提供公共服務的部門購買所需要的服務，提供公共服務的單位實行企業化管理。例如，在英國地方醫療衛生當局從提供者(如醫院)那里為其顧客(公民)購買所需要的服務。其二，通過在公共需求與供給之間插入競爭性供給者和購買者，實現供給與需求的分離。公共部門既可作為供應者，也可作為使用者，進行招投標、簽訂短期契約合同等各項市場導向的活動。這樣契約制度尤其是短期契約制度、委托代理關系將全面出現在公共部門中，這其中既包括交易性契約，也涉及代理性契約，如公共采購契約、公共項目承包契約等等，競爭、契約、委托代理等市場機制貫穿于政府雇員管理、公共產品和服務的提供的各個方面。政府也與私營企業、非營利組織等第三部門簽訂關于公共服務的合同，在這里私營企業、非營利組織等第三部門是公共服務的生產者，政府是安排者、購買者，它付費給生產者。政府在這里扮演的角色是公共物品和服務的確認者、精明的購買者、對所購物品和服務的檢查者和評估者、謹慎的支出者，適時適量對承包商進行支付。其三，政府間競爭與公務委托協議。由于歷史、經濟、社會發展等方面原因，地方政府各自存在區位優勢、管理優勢、科技優勢、資源優勢。通過公務委托協議，一個政府可以雇用或付費給其他政府以提供公共服務。例如。一個未設高中的地方學區可以通過協議，把自己的學生送到臨近學區的高中接受教育并向該學區支付費用。公共服務的政府間協議相當普遍。

在公共部門建立內部市場結構主要是引人競爭機制。傳統行政提供公共服務的低效和無視顧客，問題就在于壟斷，競爭是解開嚴重影響公共部門效率和官僚體制僵化的鑰匙。“問題不在于公營還是私營，而在于競爭還是壟斷”。通過建立競爭機制，打破壟斷，迫使公共部門為贏得“客戶”改善服務和管理。奧斯本和蓋布勒將競爭分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務，共同競標；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業通過彼此競標獲得提供公共服務的資格；三是公對公的競爭，即政府要求內部組織之間通過競標獲得提供某種公共服務的資格。把龐大的政府公共部門分解為若干個可以相互競爭的部門，如對電訊、鐵路、自來水、煤氣、航空等國有壟斷性公用事業，通過塊塊分割、經營范圍分割、控股比例限制建立新的競爭實體，從而形成多家競爭的局面。通過合同出租(競爭招標)、市場檢查等方式，私營部門和非公共組織通過競爭招標進入公共服務市場，取得提供公共物品的資格，從而使公共服務領域處于公私競爭狀態，公共服務的供給者多元并存，公共服務的消費者對供給者自由選擇。如環境衛生、公共交通、道路維修、公物的采購、醫療保健的提供等。政府通過建立規則來規范市場，建立服務質量標準、價格控制、標尺參照等措施推動競爭。建立“內部市場”需要具備以下幾個條件：一是公共服務的購買者與提供者、委托者與代理者的角色及職責可以明確區分；二是公共服務的購買者與提供者、委托者與代理者必須簽訂準合同或商業契約，并在此基礎上運作；三是以績效評估機制、監督機制和會計制度作保障。

2 堅持“顧客導向”，積極回應社會公眾的需求

企業是受顧客驅動的組織，“顧客至上”，視顧客為“上帝”，是企業基本的經營管理準則。而政府運行在很大程度上受權力驅動、科層驅動、自身利益驅動，公民選票對政府的約束不像市場機制那樣迅速敏感和自動地起作用，民主政府本應是為公民服務的，而大多數政府組織和工作人員卻弄不清誰是他們的顧客。政府管理過分強調規則，而對公共服務的需求缺乏關注。這種保守和被動的行政制度，對變化的社會需求缺乏適應性和回應性，公共機構提供單一規格的服務不能適應公眾日益多樣化的需要。企業型政府視需要提供服務的公眾為公共機構的顧客，在公共產品的生產和供給方面，倡導“顧客取向”，政府要像企業那樣樹立一種“顧客意識”，政府管理要回應社會公眾的需要，摒棄“政府中心”觀念，使政府人員的責任指向社會公眾，而不是上級機關或領導人。

企業型政府設計了以“顧客為導向”實現機制：一是讓政府工作人員靠攏顧客(公眾)。通過顧客調查、顧客跟蹤、社區調查、顧客聯系報告、顧客采訪、電子通訊和熱線電話、顧客咨詢委員會、顧客服務培訓、市場檢查、委派檢查員和監察官、申訴追蹤制、設意見箱等方式，政府工作人員直接面對顧客，了解顧客的意見和要求。對顧客申訴進行追蹤和分析，確保迅速的回應，并從投訴中學會改進服務的方法。二是把顧客放在駕駛員的座位上。顧客驅動是“使公益服務提供者對他們顧客需要作出靈敏反應的最好辦法，是把資源放在顧客手里讓他們挑選。”“不是政府管理人員在競相出價中選擇服務提供者，而是它讓公民選擇服務提供者。”通過允許顧客控制資源，并將其置于相互競爭的服務提供者之中。這些制度能使政府對他們的顧客負責任，促使更多的革新，滿足多種選擇，減少浪費，創造更多的公平機會。三是建立“顧客介入”機制。建立顧客需求表達機制和顧客需求科學測定機制。以保證政府供給與公民需求相一致。公共服務的設計讓公民介入，以保證公共服務的提供符合公民的需求；公共服務質量評估以顧客為主體，并注重從消費者的角度看問題。四是制定顧客服務標準(如顧客排隊等待的時間不能超過5分鐘)。并對那些很好地滿足了顧客需要的組織進行獎勵，否則，進行懲罰。

3 強調“效果本位”，實行全面質量管理和績效管理

傳統行政注重的是投入，而不是結果，并且在很多情況下結果越壞，得到的投入反而越多。“政府組織常處于壟斷或近乎壟斷的地位，很少面對來自顧客或競爭者的壓力。政府組織都是以內部為中心，它們所擔心的是預算、人事標準和官僚等級，而不是如何改善結果”。具有企業家精神的政府要像企業那樣講究效果、注重質量。正如薩伊給“企業家”的定義那樣，企業家是把經濟資源從生產率和產出低效的地方轉移到較高的地方，企業家追求的是最大限度的生產率和實效。講究效果就要重視業績測量，業績測量有一種巨大的力量，正如奧斯本和蓋布勒所說的。它能推動工作，若不測定效果，就不能辨別成功還是失敗，就不能辨別工作的好和壞，就不能獎勵成功和糾正失敗。政府管理以結果為本，由規制驅動轉變為績效和任務驅動，政府要像企業注重產品質量那樣重視公共服務的質量，實行全面質量管理和績效管理，因為政府部門的生存和形象取決于政府行為的績效和提供服務的質量。

實行全面質量管理和績效管理，具有企業家精神的公共組織采取以下措施：一是按業績付酬。“最普遍的戰略是按業績付酬，即對業績好的個人或集團實行某種形式的業績加薪制度或獎勵制度”。也就是說，建立以功績制為原則的個性化的績效工資制度。對公共機構和工作人員進行量化測評，評價的根本標準是工作業績，不同的績效給予不同的報酬，不管他們的級別如何。二是按業績進行管理。由重視管理過程和投入轉向注重結果和產出，即明確規定公共機構要達到的工作目標，對其最終工作結果進行評估和獎懲，根據公共部門的實際產出的績效而不是根據工作量來設計獎懲激勵系統。利用績效數據來確定問題之所在，然后分析問題，制定解決問題的辦法。對政府人員的管理打破終身雇用制，效仿企業的聘用制，與工作人員簽訂短期就業合同。三是按效果作預算。測量政府機構的績效要注重產出而不是投入，政府需要把投入和效果聯系起來，按效果撥款。“根據所希望得到的服務水平實際編制預算，即花錢‘購買’一定數量和質量的服務”，將所要求的績效水準寫進預算文件之中。四是簽訂績效合同與協議。合同與協議中增加獎勵與懲罰條款，并賦予領導者可以對那些沒有提供預期結果的管理者或整個組織予以撤職、撤銷的自主權。另外，確定顧客服務標準，即公共組織承諾并公布的質量標準，作出質量保證，不能達到顧客服務標準要給予賠償；質量檢查員對公共服務進行檢查，檢查公共服務情況；引進私營企業的質量認證體系；普遍成立質量研究小組。

在績效考核方面，建立科學的質量測量指標體系和績效評估系統。績效評估指標體系包括公共部門提供服務的數量、質量、成本。不同部門的績效指標具有變動性，而不是只用一套標準。對于某一具體項目而言，則包括一套目標、一套社區狀況指標、一套具體的目的指標等。如為社區公民提供安全可靠的環境，臭氧量超標的天數，交通事故發生的次數，再就業人數占總受培訓人數的百分比等等。把顧客滿意作為重要測定尺度，公共部門的實際績效評估由社會多方來共同進行，如公眾、相關社會群體、政府評估部門等，其中新聞調查、民意測驗、問卷調查的評估結果，對公共部門的績效等級確定起決定作用。其他如建立評估委員會，強化項目和規則的評估、審核。

4 注重“成本效益”。實現公共資源效用的最大化

傳統的政府管理在很大程度上是不重視成本的管理，現實中人們忽視對成本效益的分析，政府常常不知道提供的服務的成本是多少，尤其不清楚管理的間接成本。企業型政府重視成本效益分析，強調“政府管理人員如果不知道他們的實際成本，就不能像投資者那樣考慮或尋求利潤。”企業型政府中的政府雇員要有“投資意識”和“收入意識”，而不是只會花錢，靠預算度日。對一些公共服務采取收費的方式，從而把價格機制引入公共服務中來，克服提供免費公共服務所導致的資源不合理配置和浪費，根據實際使用服務和設施情況用戶向政府付費，如娛樂設施、體育設施、公共服務設施(停車場、下水管道等)。政府對所花的錢要當作一筆投資看待，應估計回報如何，知道如何花錢才能省錢。從而增強行政人員對納稅人的責任感，通過對納稅人稅金效益的檢查，增強政府部門的成本觀念，從而使有限的資源得到最合理的利用。建立節余和盈利的分享機制。讓管理部門和人員能分享收益所得，使政府部門不會因節約而減少預算。允許管理人員把節約積累作為創新資本，具有自主支配權。另外，建立利潤管理中心；建立政府會計標準委員會；設立投資基金，鼓勵政府雇員像花錢那樣賺錢；消除不必要的開支，裁撤不必要的機構，修改過時的計劃；運用企業再造工程的方式降低計劃成本。

完善政府預算制度是公共經營管理的重要手段。通過利用恰當的政府預算形式，來合理安排成本結構和減少行政成本，把預算制度與長期計劃制度緊密結合起來，對財政和投資問題作長期預測，使各個部門有投資于未來的動機。一是按使命預算。創建使命驅動的預算體制，改善零基預算方式，通過包干預算，使過去的“花掉或上交”改變為“節省并投資”。這種預算體制增強組織追求完成使命的能力，而不受上年的預算約束，它使組織的每個成員具有充足的節約激勵，組織負責人有更大的回應環境變化的自主性，有助于創新試驗，極大地簡化預算過程和減少審核費用。二是按產出和結果作預算。按產出預算，就是重視服務產出，即產量。按效果作預算，就是重視資金活動的效果，即提供服務的質量或效率。三是按顧客需要作預算。另外，建立為長遠打算的會計制度；改變政府的“現金會計制度”為企業式的“權責發生制會計”，因為舊會計制度只管賬面上的平衡，對未來的負債不作支出；在一些公共部門實行單位成本預算，即提供一個單位的服務(如訓練一名士兵)花多少成本，然后對所希望的服務水平作預算。

三、對企業型政府理論的簡要評述

企業型政府所主張的公共經營管理是對政府管理理念的創新，它是以資源利用最大化為核心，模仿企業管理方式，通過改革政府管理機制和內部驅動力來達到重塑政府的目的，使政府能像私營企業那樣合理利用資源，更好地為社會提供服務。這樣，顧客導向、激勵競爭、績效評估、成本效益、鼓勵創新等成為政府管理機制中的基本要素。需要指出的是，公共經營理念推崇政府中“企業家”式人物和“企業家”精神，并不是把政府建成企業，用私營公司來代替政府實現全盤私有化，而是主張政府官員向企業的管理者學習，把企業管理中的精髓借鑒過來為改造政府所用。企業型政府的公共經營管理，打破了政府管理傳統的思維模式，在政府與市場及公民的關系上，將市場機制引入公共服務領域，有利于提高服務的效益和質量；提倡顧客導向，能增強公共服務對公眾需求的反應能力，完善公共機構的激勵機制和責任機制，塑造一個貼近現實、貼近公眾的責任政府；注重政府工作的實效，有利于加強對公務員的管理，增強政府能力和活力；注重成本效益分析，有利于保證政府資源效用最大化；把私營部門的管理方法引人公共部門，對改進工作方法、提高政府工作效率有很大的促進作用。

企業型政府的確為當代世界的政府改革提出了新的思維，但存在著理論上的局限以及與現實的矛盾。企業型政府理論假定公共部門的管理與私營部門是不存在差別的，但事實并非如此，公共部門的公共性決定了它與私營部門存在著本質的區別。公共服務中的提供者與消費者交易模式要遠遠復雜于在市場上商人與顧客之間的交易模式。誠如許多研究者所說的，政府和企業等盈利性機構在本質上存有差異，政府無法完全像企業一樣經營，市政廳畢竟不是商場。作為公共組織的政府，它的最大特征是公共性，它在各種利益集體作用下有著自己獨立、公正的價值判斷，并不是被動地按照人們的需求和欲望來組織公共物品的供給。例如，存在著企業自主性與民主責任性之間沖突；公共企業愿景與市民參與價值之間的沖突；企業秘密性與民主開放性之間的沖突。由于對政治與制度環境的忽視，以營利觀點評價行政績效，將會偏離公共目標及對社會價值系統造成破壞。把公民只看成是政府服務的消費者，公民的個人權利和法律地位被降低了，在現代民主國家中，民眾與政府的關系，突出的是公民身份，而不是消費者身份。公共服務中的消費者不僅僅是消費者，他們還有一種更重要的身份——公民，將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間角色錯亂。將企業管理中的技術移植到政府管理中來，存在許多適應性和技術性的問題需要解決等，其中一些做法也不能簡單地推廣到任何一個公共組織。強調公共服務的市場化和管理的靈活性，但不能破壞基本的規則和法定程序。委托—代理關系將在公共部門中居主導地位，以往建立在公共部門中的道德、責任約束機制將在很大程度上失去意義，必須以新的激勵機制取而代之；再有公共預算制度、法律體系、宏觀及微觀政策系統等均要作重大調整等等。