和諧社會語境下檢察權的謙抑性

摘要：和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，是人類孜孜以求的共同理想。在構建和諧社會的時代背景下，檢察權應實現從擴張到謙抑的理性跨越，保持應有的時代品格。檢察權的謙抑性符合檢察制度歷史演進的規律，也是憲政法治的要求，更是法律進步與法律移植使然。基于環境保護的緊迫性與檢察權的謙抑性，引進與借鑒美國環境公民訴訟制度已是必然選擇與科學路徑，其功能價值、運行機制、啟動要件為我國提供了成功的樣本與范式。

關鍵詞：和諧社會；檢察權；謙抑；環境公民訴訟

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)02-0056-07

和諧社會始終是人類孜孜以求的一個社會理想。古今中外，眾多先哲均對和諧社會進行不同角度的理解與闡述。孔子曰：“中也者，天下之大本也；和也者，天下之大道也。至中和，天地位焉，萬物生焉。”泰戈爾主張，人與人、人與自然、自然物之間，都處于永恒的和諧統一之中，“美是梵性的和諧真理的感性顯現”。當代中國所要構建的社會主義和諧社會則是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。基于和諧社會語境的審視，檢察權的憲法確認與配置是為了追求司法公正與社會正義，是為了保障人權與權力監督。檢察權的行使與運行是為了化解矛盾、平息紛爭。檢察權，亦稱為檢察監督權，是檢察機關依法所擁有的各項權力，是一個綜合的整體的概念，并不存在一個單一而具體的檢察權能。伸言之，檢察權表現為公訴權、立案監督和偵查活動監督權、刑事審判監督權以及民事行政監督權等眾多具體的權力形式。在構建和諧社會的時代背景下，鑒于檢察權的宏觀性與綜合性，筆者以日漸興起的檢察機關環境公益訴訟為切入點，對檢察權進行梳理與研究。

一、判例梳理：司法實踐的分歧與困惑

環境公益訴訟方興未艾。各地法院對環境公益訴訟的訴權主體的認定也奠衷一是，因此，筆者選取法院判例進行梳理與研究，因為法院判決最能權威反映各地司法機關對相關法律問題的判斷與解釋。

案例1：2000年12月30日，山東省青島市300名市民以經青島市規劃局批準的在音樂廣場北側建立住宅區的做法破壞了廣場的景觀，侵害了自己的優美環境享受權為由將青島市規劃局告上了法庭。法院受理了此案，認為青島市民具有主體資格。

案例2：2007年12月10日，貴陽市“兩湖一庫”管理局認為，其負有依法管理紅楓湖水資源的社會公共職責，在不特定的人群遭受環境污染侵害的情況下，為維護民眾利益，有權提起環境公益訴訟，尋求法律救濟，遂將貴州天峰化工公司告上法庭。法院受理了此案，并確認紅楓湖作為重要飲用水源涉及百萬貴陽市民的利益，被告行為構成侵權，原告的訴請應予支持。

案例3：2009年6月18日，無錫市錫山區人民檢察院認為，李華榮、劉士密盜伐高速公路旁樹木的行為，在造成國家財產損失的同時，嚴重破壞了高速公路路基養護，造成高速公路通行車輛重大安全隱患。檢察機關以破壞高速公路公共環境為由，以環境公益訴訟人的身份向錫山法院提起訴訟。法院受理了此案，并確認高速公路防護林的樹木屬于特定樹種，生長周期長，環境修復困難，環境公益訴訟人的訴訟請求應予支持。

上述案件都是環境公益訴訟的案件，法院卻對訴權主體作出了不同的認定。學者們對此也見仁見智、看法不一，但爭議焦點卻無一例外地集中到了作為國家法律監督機關的檢察機關之上。現實需要與社會質疑迫使法學界必須理性思考與面對檢察權在環境公益領域的擴張問題。

二、和諧社會：檢察權謙抑性的時代背景

在和諧社會與檢察權的良性互動中，既要看到檢察機關在構建社會主義和諧社會中的地位和作用，圍繞著促進和保障民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會建設。調整檢察政策，更好地履行法律監督職能，也要看到檢察事業的科學發展是構建社會主義和諧社會的一個方面，提高法律監督能力也是我們黨提高構建社會主義和諧社會的執政能力的一個重要組成部分。檢察機關必須適應構建社會主義和諧社會的新形勢、新要求，不斷開拓創新，注重檢察權運行的方式與程序，提高執法水平，為檢察職能在構建社會主義和諧社會中發揮積極作用創造條件、奠定基礎。

當前，有諸多學者從檢察權擴張的角度來審視其在構建和諧社會中的職能與作用。有學者認為，國家本位與社會本位的立法思想開始取代個人本位的立法思想，個人意思自治得到限制，公序良俗原則得到進一步加強，因此，我國在進行檢察制度改革的過程中，很有必要考慮檢察機關在民事、行政訴訟中的職能擴張問題_。著名法學家韋德認為：“為了公共利益而采取行動是檢察總長的專利，他的作用是實質性的、合法的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益。”

檢察權設置與行使的宗旨是為了追求民主法治、維護公平正義、平息社會紛爭，服務于和諧社會建設。檢察權設置的宗旨與目的的實現并非必須依賴于權力的擴張。相反，在構建和諧社會的時代背景下，需要審慎對待權力。權力過大就會導致專制，背離憲政的意義。檢察權也不例外，亦有濫用之虞。羅素就指出：“愛好權力，猶如好色，是一種強烈的動機，對于大多數人的行動所發生的影響往往超過他們自己的想象。”筆者贊同周偉教授的論斷：“社會的和諧依賴于自律、自信與誠信。在這個基礎上，不需要擴大檢察權，社會也會是非常和諧的，如果無限擴大這種權力，不一定就能推動和諧社會的發展。”

在和諧社會語境下，檢察權的謙抑性才是時代需求與科學路徑。根據劉佑生教授的觀點，檢察權的謙抑性，即克制性、妥協性、寬容性。檢察權應謹慎行使，保持克制，以便雙方當事人平等對話、平等協商、誠信合作、相互妥協、化解矛盾，從而體現法律之寬容原則，并將謙抑所蘊涵的人的價值作為一種內在的精神追求，修復創傷，重塑和諧。檢察權的謙抑性不僅要在制度上予以創設，例如，在環境公益訴訟中應謹慎行使檢察權，避免權力過度擴張，而且，更應內塑為檢察官的崇高理念，“檢察權是靠具體的、活生生的檢察官來行使的，檢察官的謙抑性必須要由心懷謙抑理念的檢察官來貫徹和執行。無論現在和將來，心懷謙抑的檢察官，才更有益于建設法治國家和和諧社會”

三、考察思辨：檢察權謙抑性的法理基礎

目前我國環境狀況令人堪憂，環境公益訴訟也日漸興起。雖然檢察機關的職權擴張對保護環境公益是有效的，但是有效性不能替代正當性，謙抑才是檢察權所應具有的時代品格。

(一)檢察權謙抑性的歷史演進

新中國成立初期，法律確實賦予了檢察機關公益訴權。1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條有關“最高人民檢察署職權”規定：“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”隨后頒布的《各級地方人民檢察署組織通則》第二條有關“各級地方人民檢察署職權”規定：“代表國家公益參與有關社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”然而，1979年頒布的《人民檢察院組織法》第五條有關“各級人民檢察院職權”的規定中，刪除了檢察院代表“國家社會利益”或“勞動人民利益”，提起或參與訴訟之職權。1983年頒布的《人民檢察院組織法》、2007年修改的《民事訴訟法》也沒有賦予檢察機關公益訴權。我國法律演進的歷史表明，檢察權經歷了從全面到有限，從擴張到謙抑的演化軌跡。我國現行法律體系并未賦予檢察機關公益訴權。檢察機關貿然行使環境公益訴權有違權力的謙抑品格。

(二)檢察權謙抑性的憲政解讀

雖然西方國家公益訴訟都由檢察機關提起，但是我們必須正視這樣一個基本事實，即檢察機關隸屬于行政機構。在三權分立的資產階級國家政治體制中，行政權力正是通過檢察機關來監督和制約司法審判權的。西方國家的檢察機關是政府的代表，是公共利益的維護者，這必然決定了檢察機關提起公益訴訟具有其內在的合理性。所以，西方國家的公益訴訟表面上由檢察機關提起，本質上則是由行政權發動。誠如胡建淼教授所言：“行政權是一種直接與社會打交道的權力。社會主體從搖籃到墳墓無一刻能遠離行政權……不斷發展變化的社會勢態要求行政權作出靈敏的反應。行政權必須及時適應各個時期社會變遷形勢。”因此，西方國家檢察機關頻繁提起環境公益訴訟。也就不足為奇了，這反映了行政權的主動性與擴張性。

然而，我國建立了一種嶄新的政治制度，即人民代表大會制度，檢察權已經作為一項相對獨立的基本的國家權力出現，在國家機構體系中，它只受國家權力機關的領導與監督，與行政權、司法(審判)權處于平行的地位，而不同于西方國家把檢察權附屬于行政權和司法權的那種政權結構。在這一權力結構基礎上，檢察機關被定位為法律監督機關，檢察權因此而具有法律監督權的屬性。如學者所言，檢察機關對國家利益、公共利益的維護在很大程度上只能是間接的，是另一個層面上的。即對行政機關進行監督，以督促其維護國家利益、公共利益，而不宜干預具體的國家事務。否則就會越俎代庖，與國家權力設置的初衷相背離。在我國國家權力架構下，具有法律監督屬性的檢察權本質上屬于司法權范疇，必須保持司法權的平和性與謙抑性，這也是憲政體制下的應然屬性與實然要求。

(三)檢察權謙抑性的法律移植視野

當前，理論界與實務界贊成由檢察機關行使公益訴權本質上是法律移植問題，因為西方國家有較為成熟的檢察機關提起公益訴訟的立法范例與實踐經驗可供借鑒。對于一國的法制進步而言，法律移植必不可少，但是必須承認，法律制度是特定民族的歷史文化、社會價值、法律傳統的集中體現，它是一個國家法律精神的載體。當代中國是否已經擁有了法律移植所必備的制度基礎與本土化資源呢?筆者認為法律移植的條件尚未具備。首先，從檢察機關的憲法定位看。基于前述分析，西方國家的檢察機關隸屬于行政機關，是政府的代表，公共利益的維護者。相反，中國的檢察機關是獨立的法律監督機關，與作為行政機關的政府并列，依照法律的授權與程序，監督國家法律得到正確、統一的實施。顯然，兩者憲法定位與權力性質迥然不同。不能因為兩者名稱上都叫“檢察機關”，而違背了法律移植的基本規律，機械地將西方國家檢察機關提起公益訴訟的立法移植到我國。如此照搬，勢必造成南橘北枳的狀況。其次，從民事訴訟的基本結構看。民事訴訟的基本結構是“兩兆對抗”的平衡對稱結構。公益訴訟雖為維護公共利益，訴訟目的之社會性，有獨特之處，但是也必須遵從基本的訴訟結構與范式。從維護民事訴訟的基本結構出發，檢察機關也不宜直接享有、行使公益訴權，否則，就與其法律監督者的地位和法律監督權的職責相矛盾，而陷入檢察權自我監督的邏輯悖論與角色困境。最后，從依法治國的基本要求看。對于公權力，奉行“法無授權即禁止”的原則。檢察機關在法無明文授權的情況下，以保護公共利益為由突破法律制度的束縛，不能不說是一種嚴重的“體系性違憲”。如學者所言：“在師出無名的陰影下。檢察機關提起民事訴訟始終無法掩蓋司法繁榮表象下僭越法律的尷尬處境。”檢察機關的逾權行為。將在制度層面置身于哈貝馬斯所說的“合法性危機”的旋渦之中。可見，檢察權的謙抑性或許更符合其憲法定位，也是權力制衡與依法治國使然。

四、路徑選擇：環境公民訴訟的引進與借鑒

美國國會于1970年頒布的《清潔空氣法》是首次設置了環境公民訴訟條款。隨后頒布的《清潔水法》、《資源保護和再生法》、《瀕危物種法》也紛紛設置了該條款，從而有關環境公民訴訟完整的法律與理論體系得以形成。

(一)環境公民訴訟的功能價值

環境公民訴訟提供了額外的執行力以彌補政府力量的不足。美國在頒布《清潔空氣法》之際，許多國會議員都認為，政府無法獨自控制和防止所有的污染狀況。政府的環境保護機關或出于“經費緊張”之憂慮或出于“明鏡高懸”之冷漠而缺乏積極執行相關環境法律法規的動力與意愿。Laveta Casdorph議員指出：“公民訴訟對于填補聯邦執法系統中的漏洞極具價值。”可以說，在政府機關虛位時，環境公民訴訟為普通公民維護社會公益提供了路徑與渠道。而且，環境公民訴訟是一種更富效率的執法體系，因為較之于政府機關，普通公民更少受到政治壓力的負面影響。允許“任何人”起訴違法行為的環境公民訴訟，本質上是由美國國會深思熟慮后而刻意進行的制度安排，以維護其意欲保障的環境公益。Elizabeth Rae Ports教授一語道出了國會的初衷：“國會擔心政府機關的官僚風氣會危及其執法義務的履行，因而對環保領域中的公民訴訟情有獨鐘。”

(二)環境公民訴訟的運行機制

筆者以《清潔水法》(clean Water Act)授權的環境公民訴訟條款為例予以論述。根據CWA規定，未經國家污染物排放消除系統(National Pollution DischargeElimination System)許可。將任何污染物排放至美國水域均構成違法。NPDES的排放許可來自兩個渠道：其一，根據CWA301條款，基于技術革新的排放許可。例如，已經利用了“所能利用的最先進的技術”則允許排放。其二，有限的排放許可，即在許可前提下，又進行必要限制，使之符合相關水域的最終使用目的。當然這種限制是非常嚴格的，例如，基于醫學活體鑒定或者水生物生理影響而計算得出的排放總量限制。根據CWAS05(a)條款規定，任何公民可以起訴任何人，包括違反許可的非法排放者、怠于履行職責的環境保護局。但是法律同時也設置了公民的“訴前通知義務”，即公民在提起環境公益訴訟前的60天內，應將其起訴意愿通知被控違法者、環境保護局及污染發生所在地的州政府。如果環境保護局或州政府已經忠誠、勤勉的對違法者提起民事或刑事訴訟，則公民訴訟應當終止。

(三)環境公民訴訟的啟動要件

啟動要件，也即原告的訴訟資格。美國《憲法》賦予每一位美國公民均有訴訟的權利，但是具體到環境公民訴訟的原告資格則由一系列判例發展而來。根據美國聯邦最高法院的觀點，有權提起環境公民訴訟的原告必須符合三個要件：(1)損害事實；(2)可修復性：(3)因果關系環境損害不同于一般訴訟的私益損害，其具有危害呈現的長期性、損害表現的復合性、地域發生的廣泛性等特殊狀況，損害事實的認定是整個公民訴訟的關鍵，也成為制約環境公民訴訟發展的瓶頸。環境公民訴訟的發展并非一帆剛順，包括三個階段：

1 寬松鼓勵階段(1970年－1989年)。這一階段法院對環境公民訴訟持寬容態度，認可原告資格，維護環境公益，以1973年的United States v.Students Chal-lenging Regulatory Agency Procedures為代表。該案中，學生與環保組織為共同原告，根據國家環境政策法起訴稱，鐵路運費漲價行為將造成不可回收利用物質材料的廣泛使用，增加開采、采伐及其他額外行為，從而破壞環境。并且，學生與環保組織成員認為，利用這些在華盛頓特區周邊的河流、山川以及其他自然資源。所增加的開采、采伐行為必將損害他們的利益。基于寬松的原告資格理念，法院將原告的這種休閑利益、美學利益納入損害事實的范疇。

2 嚴格控制階段(1990年－2000年)。這一階段法院改變了最初寬容的態度，對損害事實進行嚴格解釋，以控制環境公民訴訟，以1990年的Lujan v.Na-tional Wildlife Federation為代表。該案中，原告起訴被告的“土地回收評估系統”損害了其成員的美學利益與休閑利益。最后，聯邦最高法院駁回了原告的訴求，認為，原告所宣稱的損害，并沒有明確指出在如此廣闊的國土上究竟處于何地，因而不夠具體，尚不足以支持其訴訟資格。法院以損害事實不明確而間接限制了環境公民訴訟。

3 合理適度階段(2000年－)。由于法院過于嚴格的解釋原告資格，導致環境公民訴訟難以開展。EmilyLongfellow博士就批評道：“環境公民訴訟幾乎沒有光明的未來。”于嚴格的限制，不利于保護環境，也不利于維護公民的環境權利，聯邦最高法院以2000年的Friends of the Earth，Inc，v.Laidlaw Envtl，Servs，Inc，為標志走上理性的發展軌道。該案中，被告于1987年根據CWA的規定，經NPDES許可，將處理后的廢水排放至附近水域，但其并沒有嚴格遵守許可證所規定的排放限額。1987年－1995年，總排放量超過許可限額的489倍。聯邦最高法院放寬了損害事實的要求，并不關注“是否對環境造成了可證明的損害”或者“污染的程度”，而注重“被告有無違反法定義務”以及“原告因該違法行為而產生的合理擔憂”。正如Ginsburg大法官在判決書中寫道：“被告持續而大量的向附近水域非法排放污染物，從而導致附近居民減少對污染水體的使用，并使他們遭受其他經濟與美學方面的損害，兩者之間有密切關系。而且，這種關系是相當合理的……足以證明損害事實。”Laidlaw判例將大大降低原告的訴訟成本、節約訴訟時間。該判例的理念在于只要被告違反法定義務就可以證明存在損害事實，避免了因聘請專家證人以及技術鑒定而產生的高額費用。Laidlaw案是美國環境公民訴訟歷史上一個里程碑式案件，有利于“任何公民”對“任何違法主體”提起訴訟，更有利于保護自然環境，維護社會公共利益，實現國會授予公民訴訟的立法意圖。

(四)對我國的啟示與鏡鑒

環境公民訴訟既是克服政府失靈的現實需要，又是公民參與環境事務管理的理性選擇。一方面，環境公民訴訟可以監督環境保護行政機關使之積極行政，防止執法懈怠；另一方面，可以增強環境管理的科學性，降低執法成本。“他山之石，可以攻玉”，引進和借鑒美國環境公民訴訟制度有益于我國的法律進步。

1 訴訟法益的擴張。美國環境公民訴訟對“損害事實”的寬松解釋意味著對訴訟法益與主體資格的擴張。現代社會已經不可能期待制定法能夠涵蓋所有需要法律保護的利益。我國《民事訴訟法》所規定的“直接利害關系”之訴訟主體資格判斷標準也難以適應社會發展的需要。然而，基于“有權利必有救濟”之理念，又不能否定某個利益主體提起司法救濟的正當性。這就需要司法活動肯定當事人正當的利益主張，從而達到司法創設權利的目的。而且，所設定的利益框架不僅僅局限于制定法所界定的利益保護范圍，而是一個以現有法律所設定的利益為中心、以社會需求為基線向外輻射的一個多元利益格局。在這種格局下，一方面，法官須在既定的法律規則框架內尋求當事人所主張的權利依據；另一方面，法官又可以通過能動性司法，在社會出現新的需求而現有的實體法出現“權利--空白”狀況時，在利益衡量的基礎之上運用解釋，賦予主體以新類型的訴權，從而達到司法創設權利的效果。我國法官在面對環境公害案件時，在利益衡量的基礎上，秉承一定的法律價值，遵循一定的法律規則，將訴訟法益作擴張解釋，從而使美學利益、休閑利益等新的法益納入到利益保護框架之中。

2 環境保護行政機關訴權的行使。我國《憲法》第十一條規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”《環境保護法》第二十六、二十七、二十八條明確規定，國家環境保護的代表是環境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權的代表國家行使國家所有權的機關。因而，對于侵害公眾或國家環境資源權益的行為，環境保護機關應當以公眾受托人或國家環境資源所有權代表人的身份提起公益訴訟，這也是履行環境保護職責的重要形式之一。而且，環境公害案件涉及大量的技術要素，需要采用專門的證據收集方法和手段，以及環境保護的政策判斷。環境糾紛解決的專業性決定了環境保護行政機關是訴權行使的最佳主體。莫諾·卡佩萊蒂教授就認為，司法長官或檢察官可能在環境公益訴訟中起不到什么作用，為保護環境及“擴散性片段利益”，他傾向于創立專門的政府機關，這些政府機關都有資格提起禁止命令，有時也可提起損害賠償。

此外。基于新型社會利益的擴散性和技術性的特點，現代國家將大量的環境公益訴權賦予行政機關。例如，美國環境保護局、州政府可以向聯邦法院起訴，要求法院頒布禁令或要求侵害者支付損害賠償金。英國則由公共衛生監察員行使環境公益訴權。域外實踐表明，我國環境保護行政機關作為環境公益訴訟的原告具有現實性與可行性，亦符合環境公益保護預防性與專業性的要求。

3 社會公眾、社會團體之訴訟主體地位的確立。環境作為一種公共物品，一旦產生污染，每個公民的健康權、財產權和享受優良環境的權利都無一例外地受到侵害或威脅。在這種情況下，任何公民都可以自己的環境權益受到侵害為由行使訴權。聯邦最高法院在United States v，Students Challenging Regulatory AgencyProcedures案中就認為，學生們有資格對州際商務委員會的行為提起控告，從而確立了社會公眾的訴訟主體地位。我國也面臨類似情形，應當借鑒國外先進的法律制度給予適格的社會公眾以訴訟主體身份。

此外，較之于普通的社會公眾，社會團體如消費者協會、婦聯、環保組織等有著較為嚴密的組織，擁有一定的物質基礎和財力保障，并且具備專業的法律與環境知識，更易于保護自然環境。例如，聯邦最高法院在1972年的Sierra Club v，Morton案中明確表示，環境保護團體只需就本組織或者本組織成員的特定利益受到侵害這一事實作出有力陳述，就足以使該組織獲得原告資格。因此，通過社會團體的參與，可以使大公司的生產經營行為受到經常性的監督和法律上的制衡，也可以解決由單個公民訴訟出現的諸如信息不對稱、負擔過重等問題。

從長遠來看，隨著公民權利意識的覺醒和市民社會的形成，“還權于民”是必然趨勢。“現代法關于公共利益的保護，由公務員代表國家履行之。僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。”可以說，美國的環境公民訴訟制度正是在“國家力量有限”理念下誕生的，為我國提供了成功的范例與經驗。