失地農民合法權益保護對策新論

摘要：大量實踐表明，農地征收過程中最突出、最嚴重的問題是侵害農民合法權益，而且長期有禁不止。保護失地農民合法權益需要從完善農地產權制度、改革農地征收制度、促使政府角色回歸等方面多管齊下，形成強大的合力。

關鍵詞：農地征收；失地農民合法權益；農地產權制度；農地征收制度；政府職能

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號；1003-1502(2010)03-0016-07

農地征收是現階段我國推進農村城市化、加快工業化進程、擴大城市化規模的根本途徑，關系到改革開放和社會主義現代化建設的大局，關系到農村社會穩定，關系到國家的長治久安，這不僅是重大的經濟問題。而且也是重大的政治問題。然而，在農地征收中，出現了大量種地無土地、進城無工作、拆家無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體，這使得被學界稱為“新圈地運動”的農地征收成為當前中國社會的三大熱點問題和三大“頑癥”之一，引起了政府和全社會的高度關注。大量實踐表明，農地征收過程中最突出、最嚴重的問題是侵害農民合法權益，而且長期有禁不止。因此，探尋切實有效解決農地征收中侵害失地農民合法權益問題的路徑，既是認真貫徹落實黨的十七屆三中全會關于推進農村改革發展有關決定的需要，也是構建社會主義和諧社會和開創中國特色社會主義事業新局面的必然要求。

一、完善農地產權制度：保護失地農民合法權益的根本前提

實踐表明，農地產權制度不完善是侵害失地農民合法權益的制度根源，是引起許多嚴重問題的“罪魁禍首”。因此，探索農地集體所有權的實現形式是時代賦予理論界和學術界的重大歷史使命，是當前亟待解決的重大歷史課題。廣東近20年的股份制改造模式充分證明了變革農地集體所有權實現形式的重要性和必要性。由于股份制改造是一項非常復雜的系統工程，因此，需要在總結過去多年實踐經驗的基礎上，繼續完善“農民土地入股”模式，從而切實有效地保護失地農民的合法權益。

(一)重新確認農民的所有權主體地位

實踐證明，過去那種農地所有權主體虛位的制度設計已遠遠不能適應社會主義市場經濟發展的需要，因此。亟需改變過去“本末倒置”的做法，重新確認農民的所有權主體地位，具體做法是將所有權主體與經營權主體換位，這是完善土地股份制的關鍵。一方面，將農民現有土地按其價值的高低量化為股權的多少，使每個農民成為實實在在的農地所有者，并將股權證發給每個農民，從而完成農地集體所有權量化的任務，而且也有利于避免當今農村中“農嫁女”無地的困境；另一方面，將農民股權證的副本交給土地經營合作社，使其成為農地的實際經營者，具體負責農地的各種經營活動，并負責農地經營權的股權轉讓，從而構建農民所有和合作社經營的新型雙層產權制度。

(二)健全符合市場經濟需要的新型權力制衡機制

孟德斯鳩一針見血地指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”可見，任何權力都具有膨脹性的“先天性”缺陷，不加以限制就會不斷擴張。同樣，擁有農地所有權的農民在條件成熟時也會濫用自己手中的所有權權力，因此必須加以限制。在社會主義市場經濟體制逐漸完善的今天，股份制的權力制衡機制具有非同尋常的作用。建立符合市場經濟需要的新型權力制衡機制的具體操作步驟是：首先，組建股東大會。組建以農民為基礎的股東大會負責決策重大經濟事宜，并保證農民所有權的行使。該股東大會的每位股東都是單個的農民，因股東擁有的農地數量不會相差太多，故股東擁有的股權數額也并不會相差太遠，因此有利于防止個別股東獨裁。其次，成立農村董事會。在組建股東大會的基礎上成立農村董事會，代表各農民股東負責、監督農地的一切經營活動及其管理活動。由董事會民主聘請“懂經營、會管理”的能人任總經理，具體負責農地經營的所有活動。同樣，總經理人選必須是始終代表農民切身利益的農民出身的能人，由于他是直接執行人，因此，必須有較高的文化素質，可以從當今大學生中選出來的選調生里擇優聘請。再次，成立監事會。負責對董事會、各位股東及總經理的監督檢查工作。監事會的成立，有利于防止董事會、股東們的“集體腐敗”，從而更有效地保護失地農民的合法權益，因而監事會成員必須既是高素質的法律人才，又是有較高的經濟管理能力，這是社會主義市場經濟體制逐漸完善的必然要求。

(三)健全農地征收收益分配機制

當前，我國法律和各項制度對農地征收的利益分配機制很不完善，主要表現為兩方面：一方面，法律規定不妥，這可以從《土地管理法實施條例》得到明證：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。另一方面，在實際支出的征地費用中，有60％～70％要用于向各級政府繳納各種規費，目致使農地征收補償費所剩無幾。因此。必須變革過去不合理的收益分配機制，建立新的收益分配機制。具體而言，就是要堅持兩項原則：一是堅持憑股權這一原始憑證作為參與分配農地征收補償費、安置費等其他費用的原則；二是堅持有償轉讓農地股權，轉讓費由雙方協商確定。值得指出的是，必須在農村經濟發展較快、農民對農地依賴性不高且農村社會保障體系相對健全時轉讓農地股權，從而更好地促進農地資源的市場化配置。

另外，由于土地股份制實現了土地股權、經營權和使用權的三權分離，必然導致諸如如何界定農民的農地股權等一系操作層面的問題，因此，必須引起我們的高度重視。

第一，明確界定農民的農地股權問題。當今農地是在1978年分給農戶經營，在上世紀90年代末又重新延長“土地承包期”的，那么，究竟以何時的農民承包權作為折股的基期，這一問題直接關系到農地股權的多少。還有出嫁的婦女是否享有股權，是以出嫁前還是以出嫁后為時間期限等等，這一系列問題都有待進一步深入研究。總之，必須明確界定農民的農地股權。第二，農地股權的轉讓要及時得到法律確認。由于我國法律體系的不健全、不完善，導致農地股權不能自由流動，這不符合保護失地農民合法權益的根本要求。如20世紀90年代就已出現的農村土地股份制模式，就存在農地股權不能向銀行抵押貸款或到市場轉讓產權等方面的問題，這些問題涉及到農民的既得利益與切身利益。因此，必須及時出臺必要的法律法規和相關政策，確認農地股權轉讓的法律地位。從我國國情來看，這一問題對現階段來說，并不很難，關鍵是要協調各方利益，及時出臺。

二、改革農地征收制度：保護失地農民合法權益的制度保障

為全面貫徹落實國家頒布的《全國土地利用總體規劃綱要(2006－2020年)》和十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，堅決守住18億畝耕地紅線，必須重新構建符合市場經濟原則的征地制度，切實維護失地農民的合法權益。改革農地征收制度，必須多管齊下，形成強大的合力，從而為規制政府征地提供根本的制度約束，也為保護失地農民合法權益提供根本的制度保障，以下幾個方面是當前改革農地征收制度的當務之急。

(一)嚴格界定“公共利益”范圍

1，重新考究“公共利益”的內涵

《決定》明確指出，改革征地制度必須“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍”，這是黨中央再次對征地問題的高度關注和重新審視，也凸顯了嚴格界定“公共利益”的重要性和必要性。

雖然國內外許多學者對“公共利益”這一核心概念作了許多非常有益的探索，但至今仍沒有一個明確權威的解釋。如美國著名政治思想家亨廷頓認為，“任何可用于強化政府制度的東西，都可被稱為公共利益。公共利益就是公共制度的利益。它是由于政府組織的制度化而創造和產生出來的。在一個復雜的政治體系中，許多政府組織和程序都代表了公共利益的不同方面。在復雜的社會中，公共利益也是一個復雜的問題。”當今德國對“公共利益”的內涵最有影響的解釋是“量最廣”(Maximale)、“質最高”(Optimale)理論。所謂“量最廣”是指“受益人的數量最多，盡可能地使最大多數人(breiteste Mehrheit)能均沾福利”；“質最高”是指利益的根本性，“以對受益人生活需要的強度(Intersive，Dichte)而定，凡是對滿足受益人生活愈需要的。‘亦即與生活需要緊密性愈強的’，即是‘質最高’的價值標準”。我國有的學者認為，“公共利益”不是別的，其實就是私人利益的總和，法律的基本目標就是個人利益總和的最大化。有的學者認為，公共利益是對個人利益的集合、分配和維護。“公共利益作為一種社會成員的共同利益，是從個人利益中分離出來而成為一種獨立利益的”，“因而是從個人利益轉化而來的。這種轉化或提取，也就是對個人利益的分離，并集合為公共利益。”由于“作為公共利益主體的社會總代表，只是抽象的人格主體，并不能真正消化公共利益，最終仍需要將其分配給社會成員享受”，“因此，公共利益最終仍將通過分配而轉化或還原為個人利益，其首要的基本特征就在于進行重新分配。”

由上可見，雖然國內外學者對公共利益作了不同界定，但大多數學者認為“公共利益”必須包括兩方面的內容：一是必須有公共使用的性質；二是必須有公共利益的用途。本文認為，“公共利益”應具備三個基本特征：一是必要性；二是公共性；三是共享性。必要性是前提，沒有必要的任何有價值的公共利益只是純粹的浪費；公共性是關鍵，任何有必要的、有價值的物質或產品都必須為公共使用，否則就是假公濟私；共享性是目的，任何公共利益的終極目的都是為了滿足一定區域內不特定多數社會成員的需要。以上三者缺一不可，是相互聯系、不可分割的有機整體。

2，借鑒國際通行的立法技術，明確界定“公共利益”的具體范圍

無論是美國等英美法系國家，還是日本等大陸法系國家的法律都詳細規定了公共利益的具體范圍。因此，我國在未來的立法中應該借鑒發達國家的立法技術，采取列舉及概括的混合立法模式，從而既使抽象的公共利益的內容具有明確的現實可操作性，限制土地征收權的濫用，又使公共利益的內容具有適時的靈活性，以適應經濟迅速發展的需要。

(1)抽象概括“公共利益”的定義。從上述國內外學者對公共利益的闡述可以看出，公共利益是一個內涵與外延極度豐富的復雜范疇，因而可以從國際國內學術界現有諸多有關公共利益內涵的描述中，抽取其合理的精華，給公共利益做如下抽象的概括：公共利益是指基于社會發展需要而在一定區域內滿足不特定多數社會成員的利益，是與國家利益、個人利益并列的利益形態。

(2)具體列舉“公共利益”的征地項目。基于“公共利益”需要，可依法征收或者征用農村集體土地，具體而言，下列建設用地屬于公共利益的范圍：一是能源、交通、水利、環保等公共事業項目用地；二是科研、教育文化、體育、衛生等公益事業用地；三是公共水源及引水排水、供暖、供電等城鄉基礎設施建設用地；四是災害防治、森林保護、文物古跡及風景名勝區保護等用地；五是國家機關和軍事等用地；六是國家法律規定的其他屬于公共利益行為的建設用地。需要指出的是，上述公共利益的具體范圍也并不是一成不變的，需要結合我國實際情況適時地做出相應變動。

(二)重新界定農地征收的法律地位

雖然我國《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律抽象概括了基于公共利益對土地的征收或征用，但仍不適應當今市場經濟發展的需要。在借鑒域外通行的立法技術，采取上述抽象概括和具體列舉的混合立法模式的同時，還必須重新界定農地征收的法律地位。本文認為，在以上相關法律中，應該對農地征收或征用做出如下界定：國家為了滿足一定區域內不特定多數社會成員的公共事業工程、公益事業、城鄉基礎設施等公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或征用，并給予公正補償。在這一抽象概括中，“需要”體現了“必要性”的特征，“公共利益”體現了“公共性”的特征，“滿足一定區域內不特定多數社會成員”體現了“共享性”的特征，“公正補償”體現了產權排他性和收益性的根本特征。實踐也表明，不得不需要農村集體土地是農地征收的前提，反映了農地征收的“必要性”；基于公共利益而征收農村集體土地是農地征收的關鍵，反映了農地征收的“公共性”；為滿足一定區域內不特定多數社會成員的公共事業工程、公益事業、城鄉基礎設施等公共利益的需要而征收農村集體土地是農地征收的終極目的，反映了農地征收的“共享性”；給失地農民公正補償是維系失地農民生活的根本保障，反映了農地產權的排他性和收益性原則。

(三)完善農地征收補償機制

《決定》指出，必須“完善征地補償機制”，“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償”。這是黨中央為切實維護失地農民合法權益而再次做出的重大部署，為農地征收補償制度的完善做出了正確的界定，指明了新的方向。

1，擴大征收補償范圍

實踐證明，合理確定征收補償范圍是確保公正補償的前提條件。當今我國農地征收的補償范圍僅包括土地補償費、安置費、地上附著物及青苗費三方面，這與現代征收補償理論中對征收補償范圍應包括因征收而造成的一切財產損失的有關規定不符。因此，必須擴大我國現有的農地征收補償范圍。農地征收補償除包括土地補償費、地上附著物及青苗費以外，還應包括以下兩方面：第一，失地農民培訓費。政府在完成整個征地過程后，并沒有直接給失地農民提供就業崗位，而是由失地農民自己通過市場自主擇業或自主就業。然而，基于失地農民文化程度低和原有技能不能適應勞動力市場競爭的現實，農民被征地后很難實現再次就業。要達到和城市市民相同的文化素質與就業技能則需要培訓，其培訓經費應體現在土地補償上。因此。在未來的立法中，必須明確規定要付給失地農民的培訓費，這有利于保證失地農民不因征地而造成生活水平下降。第二，失地農民社會保障費。農地被征用是城市化進程帶來的必然結果，為保護失地農民的合法權益，必須給失地農民以城市市民的待遇。城市市民所享有的社會保障，農民也必須同等地享有。據此，我國現有失地農民所享有的社會保障費也包括養老保險、醫療保險和最低生活保障等方面基本內容。

2，調整征地補償標準

我國現行農地征收補償標準是計劃經濟體制下的產物，即土地補償費與安置費之和不得超過被征收土地前三年平均產值的30倍。這樣的規定顯然與市場經濟發展不符，因為上述補償標準是基于農地收益計算的，不能準確反映農地轉為非農地后的預期收益；而且，對于土地的增值潛力而言，農地征收補償費遠遠低于出讓價格，屬于明顯的低價征收。因此，必須調整征地補償標準，采用當今國際上通行的市場價格標準，具體而言，主要包括以下幾方面。

第一，確定土地補償費。馬克思主義政治經濟學原理告訴我們，土地的價格實際上是地租的資本化或資本化的地租，用公式表示為：土地價格=地租，利息率。由于我國是社會主義國家，過去法律沒有規定農村集體土地所有權的年限，因而地租可以簡單地認定為農地年金，則農地價格=農地年金，年利率(農地年金即農地每年產值貢獻)。在征收利息稅時，應按以下公式計算：P=A／i(1－t)(P表示農地價格，A表示土地年貢獻產值，i表示銀行的最高年利率，t表示銀行的利息稅)。假若某市新工業園建設規定的征地補償費，水稻田中等地產值為每畝1560元，按土地貢獻率50％計算(在人多地少情況下土地貢獻率甚至超過50％)。那么土地年貢獻產值為780元，按年利率2.25％(按年利率的最高機會成本計算)、利息稅20％計算農地價格：P=A／i(1－t)=780／2.25％×(1-20％)＝43333.3元

第二，確定失地農民培訓費。《決定》指出，要“解決好被征地農民就業”，因此，在征地后，若不能充分妥善安置好他們的就業，必須給予公平合理的培訓費，其計算公式為：F-(Ee-Er)(Fd+Fi)，F為失地農民的就業培訓費用，Ec為市民平均受教育年限，Er為失地農民平均受教育年限，Fd為失地農民直接培訓費用，Fi為失地農民間接培訓費用。這樣，體現在每畝土地上的培訓費用為：T=F／S，T為每畝土地勞動力培訓費用，F為每個失地農民培訓費，S為失地農民勞動力人均農地面積。

第三，確定失地農民社會保障費。失地農民社會保障費包括養老保險費、醫療保險費、最低生活保障三個主要方面。失地農民的養老保險費應不低于城市居民的養老標準，醫療保險應依據城市居民醫療保險標準確定合理費用，最低生活保障則應略高于城市居民最低生活保障，主要是由于失地農民要立足于城市需要一定的成本。

第四，地上附著物及青苗費。因征地造成失地農民農地上的附著物和即將得到收益的青苗也隨之征收，故政府還必須付給失地農民地上附著物及青苗費，青苗費按其預期收益補償，地上附著物按其市價賠償。

由于征地造成農民失去農地，并且他們生活又毫無保障，因而因征地造成的一切損失政府都應給予公正補償，以真正保障失地農民的生活，因此，應是以上土地補償費、培訓費、社會保障費、地上附著物及青苗費四項總和才是失地農民的補償費，才屬公正的補償。

3，完善征地補償方式

關于補償方式，改革的呼聲很強，有些學者主張借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法，將失地農民納入社會保障體系中的成功經驗，提出我國應當重視對農民的社會保險補償方式；有些學者認為，除了以貨幣方式進行補償外，在特殊情況下也可以用其他方式予以補償，如采取農業人口轉為非農業人口，即以每征收一畝耕地安排一名符合招工條件的多余勞動人口就業，實物的產權調換，移民安置補償等；還有一些學者針對我國一次性貨幣補償的缺點，提出了分期補償、農業安置、留地安置、征地款入人股安置、企業補貼安置和社會保險安置等多種形式的復合安置。從我國農民謀生技能較低、進入城市后就業困難的現狀出發，上述補償方式可以彌補單一貨幣補償的不足，有利于失地農民的生活安置。除一次性貨幣補償外，還可增加以下幾種補償方式：(1)分期和終身貨幣補償。將一次性的貨幣補償分期、終身發放，可以給予農民長期保障。(2)置換地安置，即給予被征地農民相當數量和質量的土地。(3)留地安置，即將部分被征收土地給農民興辦企業，從事經營活動或招商引資。(4)土地債券安置，即將農民的征地補償費用直接入股到征收土地上建設的經營性企業中。

(四)健全和完善農地征收程序

由于農地征收因公告程序、補償程序不合理，導致失地農民合法權益受到嚴重侵害，因此，完善農地征收程序是保護失地農民合法權益的又一重要舉措。以防止政府濫用農地征收權。完善農地征收程序應從以下兩方面進行。

1，改進征地公告辦法

為確保農地征收工作公開、公正、公平，有效保護失地農民的合法權益，應由政府通過頒發《農地征收許可證》、《農地征購許可證》來實現對農地的審批，在這一前提下，再改進征地公告辦法，以真正確保失地農民的合法權益。

第一，增加征地報批前的預公告程序。具體操作步驟為：擬征地的政府部門在確定公共利益項目用地后，立即向被征地農民發布農地征收預公告，告知被征地所在地的董事會，明確征收范圍、征收項目，凍結地上種植物及其他建筑等，核算控制時點。為防止董事會成員的腐敗行為，應由監事會參與政府對征地補償初步調查登記的整個過程，并就征收補償、安置方案等問題與政府部門進行協商，聽取意見和建議。協商不成的應告知農民監事會，股東大會有要求舉行聽證的權利，并舉行聽證會，在聽證會過程中應有被征地農民的半數以上人參加，最終在聽證會后由擬被征地農民、監事會、董事會和政府統一協商而確定。

第二，將原來征地公告和補償方案公告合并為一次公告。在農地征收方案依法批準后，在被征地所在地予以公告，公告期滿后即可實施補償工作，待補償工作完成后，再向用地單位提供農地。

2，增設征地補償協商程序

第一，以農地征收前期調查協商替代現行征地批后補償登記。當今，我國農地征收在批準后，再由失地農民“持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”，這種程序顯然不符合社會主義市場經濟發展的必然要求，因而應予以改變。操作步驟為：地方國土資源管理部門在開展征地情況調查時，要與失地農民董事會、監事會商談具體的補償費、失地農民培訓費及社會保障費，充分聽取失地農民、監事會、董事會三方的意見，并將這一協商結果作為制定“征收農地方案”的根本依據。

第二，增設事前補償程序。當前，許多發達市場經濟國家早已采取事前賠償程序，如俄羅斯、美國、法國等國家，而我國由于多方面原因，只采取補償而不是賠償，在這種情況下，即使采取補償，也應該采取國際上通行的“先賠后征”程序即采取“先補后征”程序。這有利于防止補償費等四方面費用的拖欠，也是今后農地征收補償的發展趨勢。具體操作方法是：用地單位將農地補償款總額按規定匯入當地土地行政主管部門在監管銀行開立的農地補償款監管專戶，監管銀行提供入賬回單，然后用地單位憑銀行的入賬回單，向土地行政主管部門領取政府的《農地征收許可證》。再由董事會向土地行政主管部門提供其接收土地補償費的農民的開戶銀行名稱、賬號；由監事會提供董事會負責失地農民培訓和社會保障所需費用而開設的開戶銀行名稱、賬號。最后，再由監管銀行憑土地行政主管部門出具的土地補償款支付通知直接劃款。這種做法能夠有效地防止事后補償所導致的拖欠補償款行為，應將其寫進法律作為征地程序的完善。

經過以上程序的增設和完善，使農地征收有了一條比較完善的程序鏈：申請征地一預公告一協商補償一報批一審查批準一公告一實施補償一供地，在這種比較完善的征地程序保障下，失地農民的合法權益不再輕易受到非法侵害。

三、促使政府角色回歸：保護失地農民合法權益的最后防線

如前所述，各級政府在農地征收中扮演了立法者、實施者和司法者三重角色，這是失地農民合法權益被侵害的重要原因。為切實保護失地農民合法權益，必須促使政府角色回歸其應然狀態，從而為失地農民合法權益的有效保護筑起最后一道防線。促使政府角色回歸應然狀態應從以下兩方面著手。

(一)充分尊重農民市場主體地位

實踐表明，農地征收主要有基于公共利益的征地和基于非公共利益的征地兩類，無論哪種形式的征地，必須充分尊重農民市場主體地位，這是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。就公共利益的征地而言，各級政府既是實施者，又擁有立法者和司法者的職能。由于政府立法職能不完善而導致公共利益界定不明確，從而成為失地農民合法權益被侵害的法律根源。同時，征地補償又因為政府執行司法者的職能而往往無法貫徹落實《土地管理法》等相關法律規定，導致征地補償過低、拖欠征地補償款，甚至截留與挪用征地補償費用等損害失地農民合法利益的行為。因此，只有切實轉變政府職能，明確界定公共利益的具體范圍，才能真正保護失地農民合法權益。就非公共利益的征地而言，由于農村土地屬于農民集體所有，政府只應該執行監督者的職能，應該讓農民自己與農地需求單位直接對話，進而協商解決征地事宜，而不能由政府代替農民與需地單位協商簽訂補償費用標準、方式和安置費用以及地上附著物與青苗費等一切問題。因此，政府應該切實轉變職能，讓農民成為市場交易的真正主體，才能真正保護失地農民合法權益。

(二)加強征地監督管理，強化征地執法監督

在尊重農民市場主體地位的前提下，要充分保護失地農民的合法權益，還必須加強政府對整個征地過程的監督管理，加大執法力度。政府對征地的監督管理包括征地審批、征地實施和追究違法征地行為三個主要方面。第一，切實加強對征地審批過程的監督管理，為保護失地農民合法權益構筑堅實的“防火墻”。由于《土地管理法》賦予省級政府和國務院征地審批權，因而各級政府切實保護失地農民合法權益責無旁貸，加強對征地審批的監督管理理應成為各級政府保護失地農民合法權益的首要任務。第二，加強對征地實施過程的監督管理，做到“有法必依，執法必嚴”。由于《土地管理法》賦予縣級以上地方人民政府組織實施農地征收權，因此嚴格執行各項法律法規是各級政府的重要任務。特別是對征地補償和安置不落實的。應堅決禁止用地單位強行使用被征土地。第三。加強對違法征地的監督管理，做到“違法必究”。由于《土地管理法實施條例》賦予縣級以上各級人民政府擁有征地補償和安置爭議裁決權，因此，加強對違法征地行為的監督管理也是各級政府保護失地農民合法權益的重要任務。具體而言：一是嚴格執行土地管理責任追究制度，對違反法律規定擅自修改土地利用總體規劃、非法占用基本農田、減免或者欠繳新增建設用地有償使用費等行為，應依法追究法律責任；二是加強對土地執法行為的監督，堅決糾正違法用地只通過繳納行政罰款就補辦合法手續的行為；三是加大依法查處違反土地管理法律法規行為的力度。對違法批地的國家機關工作人員，嚴格按照監察部、國土資源部《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分，構成犯罪的依法追究刑事責任，并依法承擔民事賠償責任；對不按法定標準給予失地農民補償，拖欠、截留和挪用征地補償的違法行為依法追究責任。并依法承擔民事賠償責任；對于對違法征地行為不依法追究相關人員責任的執法者執行最嚴格的懲罰制度，追究其違法責任，構成犯罪的依法追究刑事責任，并承擔民事賠償責任。

綜上所述，侵害失地農民合法權益已成為農地征收中的“孿生姐妹”，農地征收中侵害失地農民合法權益的現象長期屢禁不止，這已成為嚴重影響社會穩定的重要根源，并嚴重影響社會主義和諧社會的構建。因而切實解決這一制約中國經濟社會發展的“頑癥”，是各級政府的當務之急。為切實根除這一頑癥，亟需從完善農地產權制度，改革農地征收制度，切實轉變政府職能、促使政府角色回歸應然狀態等方面多管齊下，形成強大的合力。