發達國家高等教育財政投入機制研究

摘要：高等教育財政投入是中國公共財政建設的重要核心議題，系統考察發達國家的相關經驗．對于中國教育財政改革具有積極意義。美國高等教育財政投入實行聯邦、州、地方三級政府復合管理，財政撥款是其主要的經費來源；其他來源包括學雜費、服務收入、教育捐贈等。日本高等教育是政府主導型．實行中央和地方兩級管理，中央政府主要對國立大學撥款，地方政府負責公立院校的撥款。英國政府部門通過獨立的高等教育基金委員會向各高校撥款。從國際經驗可以看出，各國財政撥款在高等教育總經費來源中所占的比例較高，同時應注重多渠道籌集高等教育經費。

關鍵詞：高等教育；財政投入；教育財政

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)04-0123－05

知識經濟的發展與經濟全球化的推進，加深了社會各界對高等教育重要性的認識，促使各國進一步加快高等教育的發展。中國作為一個發展中國家，發展高等教育、培養高層次人才，具有更為重要的戰略意義。在中國經濟結構轉型的市場化進程中，高等教育財政投入體制也進入一個以市場演進為特色的階段。然而，中國的教育財政仍舊面臨著諸多亟待解決的重要時代難題。本文試圖通過對美國、日本、英國等市場經濟發達國家的高等教育財政投入機制分析，借鑒其中與現時中國國情相適應的部分，以期對我國高等教育財政管理改革有所借鑒。

一、美國高等教育財政投入機制

美國不僅是當今世界最大的經濟體，也是典型的財政聯邦制國家，其高等教育財政投入呈現顯著的聯邦制分級體制特征。

美國高等教育投入實行三級管理系統，以地方、州政府為主，聯邦政府、州政府、地方政府三級復合管理教育投資。美國聯邦政府下設教育部，對高校提供宏觀指導、咨詢服務和經費資助，相當大的財權和事權掌握在州政府手中，形成以州政府管理為基礎的高等教育管理體制。教育部下設的“中學后教育辦公室”主要負責和使用獎學金、助學金、相關貸款，以及設立資助項目鼓勵各州高校的改革和創新，而大部分科研經費的管理和撥付，則是由多個聯邦政府機構共同負責，如健康與人類服務部、全國科學基金會、國防部、國家宇航局、農業部等。

美國各州政府獨立管理本州的高等教育，擁有對高等教育的立法權，為本州公立高等學校提供經費。在各州成立了相關管理委員會，對高校行使撥款權和監管權。由于美國社會結構多元化的特點，各州之間的教育模式及教育財政管理體制存在較大差異。

美國是世界上高等教育最發達的國家之一，其高等教育籌資體系也領先于其他國家。盡管20世紀80年代以來，美國聯邦政府對高等教育承擔的財政責任開始減少，但財政撥款仍是其高等教育經費的主要來源，尤其是公立高等學校經費仍以公共財政投入為主。各級政府的教育投入一直保持在國內生產總值的7％以上。美國高等教育經費籌措的主要特點是經費多元化，主要包括三級政府的財政投入(聯邦、州、地方)、學生繳納的學雜費、大學通過社會化市場服務獲得的收益、捐贈收入及其它收入(參見圖1)。

(一)以聯邦、州、地方政府的撥款為主體

美國高等教育經費撥款的主要內容包括教育經常性撥款、資本性撥款、專項撥款。其主要做法大致與我國的“綜合定額撥款+專項補助”方式相類似。教育經常性撥款則主要采用增量撥款法、公式撥款法、協商撥款法和合同撥款法(其中公式撥款法最為常用)。

美國現代高等教育體系建立在以政府撥款為主的經濟基礎之上，其中，聯邦政府高等教育經費投入一般占整體的12％左右；州政府保證本州公立高校約40％-60％的經費，而對于地方政府設立的(或以地方為主設立的)社區學院則僅給予適當資助；其私立大學則主要依據對學生的助學金和獎學金給予補貼。在地方政府層面上，一般不向州立大學投資，而只是對一些特殊項目給與一定的專項撥款，并通過地方與州立大學合作項目的方式來加以實施。

(二)學雜費

提高學費是美國教育投資模式改革的有效措施之一。學費占其高等教育總經費的比例越來越高。1970年，公立四年制本科學院的平均學費為1363美元，私立四年制本科學院的平均學費為2920美元，是公立學校的一倍多。1990年，公立四年制本科學院平均學費增長到4795美元，私立學院則增長到12284美元，前者增加了3倍多，后者更是增加了4倍有余。在1987年-1997年間，公立學費平均上漲了20％，而私立大學同期則上漲了31％，1999年已然上漲到11384美元，增加了43.6％。1990年-1996年，學雜費占公立高校經費總額的比例由16.1％上升到18.8％。此外，隨著學雜費不斷攀升，學生負擔相應加重，因而美國政府允許大學生貸款上學，以作為對高校學費收入政策的有效平衡。

(三)服務收入

美國高校利用自身優勢，通過開展校企間的合作研究，為企業培訓人才并提供咨詢服務；或在雙方自愿的前提下，進行合作研究和開辦合作研究中心、工程研究中心、研究院等。目前，在美國研究型大學的研究和開發經費(RD)中，有相當一部分經費來自于工商業界的投入。此外，美國高校創辦和經營企業也較為普遍，如開辦校內附屬企業，既能為學生提供勤工助學的機會，也能為學校籌集一定的經費。

(四)教育捐贈

美國高等教育的捐贈歷史較為悠久，有很多著名高校就是由私人捐贈的(如耶魯大學、哈佛大學、斯坦福大學、康乃爾大學等)。近年來，美國高校接受捐贈的范圍逐漸擴大。不僅局限于本土，已然擴大到世界范圍。由于眾多個人與企業將巨額財富捐贈給高校，使得捐贈收入也成為教育經費的重要來源之一。尤其是私立高等院校的捐贈收入，已達到其整體教育經費的10％左右。美國高校接受捐贈的形式包括現金捐贈、證券捐贈、信托捐贈和實物捐贈等，最為多見的是例行年度募捐和大額捐款。一些大學將籌集捐贈收入作為一項重要工作，成立專門的籌款機構，由專職人員有組織地開展多種籌資活動。

(五)彩票收入

發行彩票是美國高等教育的另一種籌集資金渠道。其中全美最有影響力的獎學金項目，是佐治亞州創辦的“希望獎學金”項目。該項目從1993年成立以來，通過發行彩票收入共資助13萬名該州學生就讀公立高等院校，獲得獎學金311萬美元。

(六)擴大招收外國留學生

招收外國留學生也成為美國高等院校緩解經費緊張的重要措施之一。據統計，過去20年中，美國高等學校的外國留學生人數增加了3倍。近年來，隨著各國赴美留學人數的激增，美國本土學校從招收外國留學生中獲得的經濟收入十分可觀。據2009年統計，外國留學生每年為美國帶去近180億美元的收入。

二、日本高等教育財政投入機制

在治理結構與文化傳統方面，日本是當今發達國家中與中國較為相近的國家之一，其政府在經濟與社會發展中發揮重要的引導和管理作用。在高等教育財政投入方面，日本政府僅以相對少量的政府撥款，推動了高等教育數十年的迅猛發展。日本高等教育屬于政府主導型模式，實行中央和地方兩級管理，共同分擔高等教育的財政撥款責任。中央政府主要對國立大學撥款，也對公立大學和私立大學提供補助。地方政府負責公立院校的撥款，并制定地方自治會計制度。其中國立大學由文部省撥款，通過國立學校特別會計制度進行，地方政府禁止負擔國立大學財政；公立大學教育經費主要來自地方政府的公共事業支出，國家給予適當補助；私立高等院校可通過私學振興財團等途徑獲得一定的資金投入。在日本教育經費來源中，除了政府撥款、學費外，校產收入和捐贈收入也是經費的重要來源。

(一)政府撥款

在日本，國立大學、公立大學、私立大學間的區別是，國立、公立大學的日常經費主要來自于中央、地方政府，私立大學則主要由學費解決。

國立大學的教育經費主要依靠政府稅收開支，國立學校特別會計制度是日本高等教育財政制度的核心。國立學校特別會計制度遵從議會的統一管理，由文部大臣編制預算，提請國會審議表決。根據國立學校特別會計制度，其收入包括政府的各項財政撥款，學費、入學金、審查費等自籌資金。所有收入原則上不能滯留于學校內部，均需上繳到國立學校特別會計，納入公共預算加以統一管理和分配。

為消除地區差異、革除教育不平等現象和減輕地方財政負擔，日本政府制定了國家負擔財政補助和地方交付稅金制度。每年從地方財政繳納的稅收中提取一定比例，專項用于地方公立高等學校。

(二)學費收入

20世紀70年代初，日本國立大學的學費只有12000日元，而私立高校的學費高達十幾萬日元。7c年代后，日本國立、公立大學的學費均不斷增長，公立大學與私立大學問的學費差距有所減少。1988年，公立大學的學費約占教學成本的15％-20％。私立高校的在校生占整個高校在校人數的70％~80％以上．私立大學的成本補償比例高達60％。盡管為振興私立學校、減輕學生家庭負擔，日本政府采取了一些鼓勵私人辦學和國家補助的政策，但多數家庭均將工資中相當部分用于子女教育。對收入較低的家庭來說，這難免在相當程度上構成了沉重的經濟負擔。

國立大學是日本政府重點扶持的對象，需要通過嚴格的考試選拔才能被錄取，從而獲得政府的低學費補貼。但從國立學校“特別會計收入”占高校總收入的變化趨勢來看，這一比例從20世紀60年代中期的82％，已然下降至90年代中期的62％。這表明即使是日本的國立高校，包括學費、注冊費等非財政性撥款的收入，在其收入中也日益占有舉足輕重的地位。

(三)貸款資金

與收費制度相適應的是日本的助學貸款制度。從20世紀80年代起，日本將國立大學長期實行的名為助學金、實為無息貸款的大學生資助制度，調整為利息3％的貸款制。另外，日本還有較為完善的勤工助學制度，大學生收入的近20％來自于打工收入。日本國立大學對家庭困難的學生還有減免學費的規定，但能夠獲得減免的學生卻往往非常之少。

(四)其他收入

除前述各項資金來源外，校產收入和捐贈收入也是日本高等教育經費的重要來源。政府對向學校捐贈物品和捐款的個人、企業、社會團體，實行免稅或允許稅前扣除、捐款作為虧損等減免稅政策，以鼓勵教育捐贈行為。

三、英國高等教育財政投入機制

英國是世界上最早實行高等教育撥款基金制的國家之一，政府通過獨立的專門性機構(即高等教育基金委員會)向各高校撥款。按地區分布，英國分別成立了英格蘭高等教育基金會、蘇格蘭高等教育基金會、威爾士高等教育基金會，負責大學及高等教育機構的教學經費和經常性科研經費的分配。英格蘭高等教育基金會屬于半官方機構，并不隸屬于英國教育與技能部。但高等教育基金會必須定期向教育與技能部匯報工作，與該部部長討論大學經費需求，并提供相應的分配方案，而教育與技能部對高等教育基金會的決策，則給予相當程度的尊重與信任。

盡管如此，政府預算對高等教育的實際撥款金額，也仍舊需要議會投票表決之后才能最終確定。當議會決定撥款后，高等教育基金會和教育與技能部將通過備忘錄來規范彼此間的權利與義務，高等教育基金會需對經費分配的去向負責，教育與技能部則對高等教育基金會開展撥款指導工作。高等教育基金會對各大學提供經費補助，各大學則需向基金會提出學校發展規劃及相關建議，還要提供資金運用的相關情況，以便分析公共資金的運用績效。

英國高校經費主要來源是大學基金、研究資助、學生學費、民間捐贈及對外合作研究經費等。還有一部分經費來自于大學與公司、企業及歐共體合作的研究項目經費以及慈善基金的研究獎學金等(參見圖2)。

(一)財政撥款

英國大學教育經費主要來源于財政撥款，其中最重要的是由高等教育基金會確定的大學基金。該基金委員會采用競爭性的“核心撥款+邊際撥款”方式，來分配大學基金。此外，高等教育基金委員會還設有專項撥款，用于資助各院校的特別計劃與項目。而對各大學的科研經費，則通過所謂的“雙重科研撥款體制”進行。所謂雙重科研撥款制度通常將政府的科研撥款分為經常性撥款和項目撥款兩部分。在經費分配上充分重視研究成果的質量，每隔四至五年進行一次綜合評價，根據評分等級決定撥款數額。基金委員會對大學科研工作的資助，主要針對科研項目，包括科研項目撥款、獎學金資助、向高校提供科研設施。

(二)研究資助和產學研結合

英國高等教育經費的另一主要來源是申請研究資助。主要來源途徑包括：一是由政府下屬的科學、自然環境、農業、醫學、經濟與社會五個研究委員會設置的研究獎學金；二是申請課題獲得的政府機構給予的研究資助；三是慈善基金。高校除了從政府機構申請獲得科研經費外，還可以與其他大學、公司、廠礦企業等合作獲得研究經費。政府還組建了全國性的教學公司，組織和協調高校同企業之間的產學研合作。

(三)學費收入

在英國高等教育經費來源中，本土學生的學費所占比例很小，每學年大約在2000英鎊左右，大大低于外籍學生。大約65％的學生能得到全額助學金，而且部分學生還能從當地政府獲得全額或部分獎學金。此外，學校還在住宿方面給予補貼，這也是英國作為福利國家的重要特征之一。近年來，受國際上高等教育公共經費投入比例減少，學生負擔的費用結構變化的影響，英國政府明確提出，逐步增加個人在高等教育中負擔的比例。1991年啟動了高校經費投入體制改革，實施“補償性貸款”計劃，在“無息”、“以收入還貸”、“無須擔保”等優惠條件下，以純貸學金取代了獎學金。

(四)民間捐贈

近年來，英國社會各界針對大學的捐贈，呈現日益上升的趨勢。捐贈者往往以獲得某些研究成果或共享某項知識產權為條件，這種互惠交換式的捐贈是英國教育經費籌集的重要特色之一。牛津大學和劍橋大學下設各學院的經費，也主要來自大財團和社會各界的捐贈。其他的大學得到的捐助款占總經費收入的比例，也基本上保持在3％左右。

(五)外國留學生收入

目前，英國在校大學生中的外國留學生比例已超過15％，每年可獲得大約15億美元以上的經濟收入，是同期煤、電、天然氣出口總額的兩倍多。如果加上外國留學生的日常開銷，英國通過教育產業化的創匯收入將更為可觀。

四、國際經驗對中國的啟示

(一)高等教育財政撥款體制的經驗與啟示

從上述分析可以發現，雖然各國高等教育撥款的具體范圍大相徑庭，但財政撥款在總經費來源中所占的比例均處于較高水平，而且各國高等教育財政撥款主要由教學撥款、科研撥款和學生經費三部分組成。從目前各國的高等教育財政撥款模式來看，以上三國主要采用公式撥款法、專項撥款法、增量撥款法等方式，其中公式撥款法是發達市場經濟國家高等教育普遍采用的一種撥款模式。此外，近年來高等教育撥款也開始采用績效指標作為常規撥款模式的輔助方法，但績效撥款模式存在量化困難等問題，公式撥款法仍是一種難以被替代的有效方法。

(二)多渠道籌集高等教育經費的必要性與可行性

從19世紀初，世界各國逐步形成了公共資助的高等教育體系。因為國家是高等教育的最直接、最大的受益者，因此高等教育目前仍以政府投資為主，即使采用多渠道籌措經費，公共財政作為主要投資者的責任和義務仍然不可或缺。另外，隨著社會經濟發展。公共財政體系對高等教育的投入力度漸趨加大。總體而言，各國高等教育經費仍舊是以財政性經費為主。

盡管各國政府都表示盡量多地承擔高等教育經費，并盡可能對學生提供資助，但是由于現實財力終究有限，其經費缺口總是難以得到圓滿解決。為此，各國高校往往各顯其能，多渠道籌措經費，包括擴大個人、家庭資助范圍，發展高校有償服務，校辦企業創收，鼓勵私人、社會團體、企業的捐贈以及招收外國留學生，爭取國際資助等多種方式。發達國家的實踐也證明，多渠道籌措經費是一項應長期堅持的有效政策，這對于促進中國高等教育的快速發展、提升高等教育的普及程度，具有重要的啟示意義。

責任編輯：馬泰