對完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的深度思考

[提 要] 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地問題中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決、科學(xué)發(fā)展觀的貫徹實(shí)施與新農(nóng)村建設(shè)的順利開展。文章在界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定義與對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題進(jìn)行探討的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)提出并闡述了完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的策略。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn);完善策略

[作者簡介]張 輝(1962—)，男，江西農(nóng)業(yè)工程職業(yè)學(xué)院副教授、碩士研究生;劉志堅(jiān)(1984—)，男，江西農(nóng)業(yè)工程職業(yè)學(xué)院講師、碩士研究生。(江西樟樹 331200)

我國現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從無到有，呈現(xiàn)出參與主體的多層次性、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的多樣性、流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大、速度不斷加快和流轉(zhuǎn)的區(qū)域存在著相互滲透與擴(kuò)張等特點(diǎn)。但由于我國還處在社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各個(gè)方面的改革都必須經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)和不斷完善的過程，因此在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中需要建立健全完善流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流轉(zhuǎn)與有效配置。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地承包中物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類以及農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，原承包方(即流出方)依法將該物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，或者從該物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能等具體民事權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人的行為。堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

(一)農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識模糊，參與土地流轉(zhuǎn)積極性不夠高

土地是農(nóng)業(yè)的根本，是農(nóng)民最重要的社會保障，是農(nóng)村長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。很多農(nóng)民由于弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，害怕土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后會失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。影響土地流轉(zhuǎn)的障礙，主要源于農(nóng)民對土地根深蒂固的依賴情結(jié)，當(dāng)然這也折射出農(nóng)村社會保障制度還不夠完善。目前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模之所以沒有成型與滯后，與我國的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后有密切的聯(lián)系。正是因?yàn)檗r(nóng)村社會保障體系的不健全，農(nóng)民即使把土地荒蕪，也不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和效益的提高。一些農(nóng)民在城市打工怕萬一哪一天失業(yè)了，生活沒有了收入來源，對于他們而言，返鄉(xiāng)成為他們的唯一選擇，而土地在農(nóng)民的潛意識中自然而然地成了最后保障。2005年以前農(nóng)業(yè)稅還沒有取消時(shí)，農(nóng)民種地不掙錢，一些農(nóng)民寧肯免費(fèi)將土地轉(zhuǎn)給別人種，甚至補(bǔ)貼部分錢讓別人種，也不愿放棄土地，對于當(dāng)前國家每年給予農(nóng)民糧食直補(bǔ)的優(yōu)惠政策，這更是造成農(nóng)民不愿參與土地流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全也存在著密切聯(lián)系。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，農(nóng)業(yè)是兼有自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。特別是我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況下，表現(xiàn)尤其明顯。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展階段，市場機(jī)制還不健全，特別是農(nóng)民由于受到各方面因素的制約，他們對市場規(guī)則的掌握能力和自我保護(hù)能力不強(qiáng)，屬于市場經(jīng)濟(jì)中的弱勢群體，需要政府提供有力保障，幫助農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中逐步熟悉、掌握規(guī)則，促進(jìn)自我發(fā)展。因此在沒有完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制下，土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就會因巨大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)而難以推行，即使推行也難以達(dá)到預(yù)期的目的。雖說目前在全國范圍內(nèi)已開展了農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，對能繁母豬、育肥豬、奶牛、水稻和棉花等農(nóng)作物進(jìn)行險(xiǎn)別的設(shè)置，但這主要是針對自然災(zāi)害導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的保險(xiǎn)，對于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動所涉及的風(fēng)險(xiǎn)卻未包括在其中，且保險(xiǎn)標(biāo)的物覆蓋范圍不夠廣泛，這等等都造成農(nóng)業(yè)不能形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從而造成農(nóng)村土地不能大規(guī)模進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

主要表現(xiàn)在:土地流轉(zhuǎn)沒有登記備案;集體土地和“四荒地”未經(jīng)民主討論，村組干部擅自做主進(jìn)行流轉(zhuǎn);受讓方擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途;土地流轉(zhuǎn)合同沒有使用當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的合同文本，或者合同沒有經(jīng)過公證機(jī)關(guān)公證，內(nèi)容不完整，甚至與政策規(guī)定相抵觸，以致產(chǎn)生糾紛等。

目前，農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是自發(fā)進(jìn)行的，多數(shù)是口頭協(xié)議，很少簽訂合同，有的即便有書面合同，也沒有使用統(tǒng)一的合同文本，合同條款不完備，責(zé)、權(quán)、利不明確，極易出現(xiàn)矛盾糾紛。部分農(nóng)戶承包的土地幾年前私自流轉(zhuǎn)給了其他農(nóng)戶，見國家采取糧食直補(bǔ)的優(yōu)惠政策，急于索回承包地，從而導(dǎo)致糾紛。有的一塊土地多次轉(zhuǎn)包，出現(xiàn)一塊土地簽訂了幾份流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象，而很多行政村經(jīng)過數(shù)次撤并，村域規(guī)模不斷擴(kuò)大，村干部對農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)情況了解不足，直到發(fā)生糾紛時(shí)，村干部才知道土地流轉(zhuǎn)過數(shù)次，調(diào)解糾紛很困難。除此，還出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更或撤銷農(nóng)民的土地承包合同，強(qiáng)迫農(nóng)民將承包的土地集中成片流轉(zhuǎn)，利用集中成片的土地對外搞招商引資，以及承包戶將自己的承包地非法流轉(zhuǎn)給非農(nóng)建設(shè)單位，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等不良現(xiàn)象。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全

當(dāng)前，我國農(nóng)村大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)。有些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，真正按市場規(guī)則對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不多。這就導(dǎo)致有意轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)的承包戶，卻找不到合適的受讓方;需要土地的人又找不到中意的土地出讓者，影響和制約了土地承包經(jīng)營權(quán)這一生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。

由于地域的差異，各地土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)格差異較大。而在流轉(zhuǎn)過程中，由于缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，在流轉(zhuǎn)過程中，往往沒有考慮地域差異，也沒有顧及土地升值和物價(jià)上漲等因素，容易產(chǎn)生糾紛。

除此，在產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，由于缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，農(nóng)民往往尋求的是訴訟途徑。這既增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)(訴訟費(fèi)用相對較高，且審理的時(shí)間也較長)，也不符合建設(shè)社會主義和諧社會的要求，容易將村民與村民或村民與村集體之間的矛盾擴(kuò)大化。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的策略

(一)積極引導(dǎo)，加快土地流轉(zhuǎn)

1.加大宣傳力度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行為的一次重大變革，在工作中應(yīng)加大宣傳力度。主要是要加強(qiáng)對《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》在農(nóng)村地區(qū)的廣泛宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知。以典型示范、算土地產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)賬，講明土地流轉(zhuǎn)好處，進(jìn)一步提高農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識。要堅(jiān)決做到不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途，尤其是要始終堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，不得損害農(nóng)民的土地承包權(quán)益。按照“依法、自愿、有償”的原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民主動流轉(zhuǎn)、放心流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，變被動流轉(zhuǎn)為主動流轉(zhuǎn)，變自發(fā)流轉(zhuǎn)為依法流轉(zhuǎn)。

2.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度

落實(shí)和明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)性工作。要認(rèn)真解決權(quán)屬不清、權(quán)證漏發(fā)等遺留問題。抓緊做好確權(quán)工作，加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理。認(rèn)真清理、規(guī)范整理土地承包檔案資料，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序、項(xiàng)目內(nèi)容認(rèn)真準(zhǔn)確地核實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，做到承包合同、原始臺賬、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書、承包面積相符。

3.推廣農(nóng)村土地股份合作制

在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推廣農(nóng)村土地股份合作制，鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式組建土地股份合作社，引導(dǎo)投資主體(如農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè))與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶結(jié)成利益共同體，從而有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，參股的農(nóng)戶從中也獲得不錯(cuò)的經(jīng)營紅利。

(二)強(qiáng)制性推行流轉(zhuǎn)合同制和備案制

各地應(yīng)結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況印制統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)合同文本。特別是關(guān)于發(fā)包方和承包方的權(quán)利與義務(wù)要明確規(guī)定，以及出現(xiàn)不可抗力時(shí)，依法保證原承包農(nóng)戶的基本收益條款也要納入合同中。凡土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限一年以上的，都必須簽訂書面合同，并報(bào)村集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上政府備案，合同經(jīng)雙方簽字即生效。

對于流轉(zhuǎn)期限應(yīng)尊重流轉(zhuǎn)雙方的意愿，可根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的使用情況而確定。到期后根據(jù)雙方意愿可以續(xù)簽，但不得超過原承包合同的剩余期限。流轉(zhuǎn)期限較長的，雙方可以約定分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。除此，流轉(zhuǎn)合同的簽訂應(yīng)做到合法、公正、透明，防止欺詐行為。至于合同是否需要公證由當(dāng)事人雙方商定。在鑒證中，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律、法規(guī)、政策規(guī)定的約定，應(yīng)及時(shí)通知雙方當(dāng)事人及時(shí)終止合同或者變更合同，對合同內(nèi)容不完善的要進(jìn)行修正和補(bǔ)充。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上政府應(yīng)對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸檔并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時(shí)記載和反映流轉(zhuǎn)情況。 (三)建立流轉(zhuǎn)市場，提供信息服務(wù)和政策扶持

目前重點(diǎn)是建立健全縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，逐步建立起村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，暢通土地流轉(zhuǎn)信息渠道。充分發(fā)揮農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)作用，收集土地流轉(zhuǎn)供求信息，對有流出土地意向的農(nóng)戶進(jìn)行登記，利用各種機(jī)會了解用地需求信息并進(jìn)行接洽，為促成和加快土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)中涉及到承包農(nóng)戶、村組集體、種田大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各種對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站及土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心要及時(shí)為他們提供政策咨詢和幫助。

僅僅提供信息服務(wù)是不夠的，政府還要從資金投入、技術(shù)支持、稅費(fèi)減免、創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等方面給予扶持。如組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款擔(dān)保公司，積極開拓新的貸款方式或貸款安全防范手段與措施，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難;積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)，試點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)銷售保險(xiǎn)，規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度波動給農(nóng)戶帶來的損失;各級財(cái)政加大資金投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，特別是改善道路、飲水問題等，對農(nóng)戶生產(chǎn)給予貸款利息、參保保費(fèi)以及新技術(shù)的引進(jìn)等一定的補(bǔ)貼;不斷擴(kuò)大和完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)(如新農(nóng)合)和養(yǎng)老保險(xiǎn)(如新農(nóng)保)等社會保障制度，并提高其保障水平，解除流出農(nóng)民的后顧之憂;將農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，最大限度地發(fā)揮惠農(nóng)政策的作用。

(四)加快建立流轉(zhuǎn)中介組織、流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)并積極開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)

為給農(nóng)村土地供需雙方提供流轉(zhuǎn)交易的公平和便捷，加快建立流轉(zhuǎn)中介組織和流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)迫在眉睫。

作為從事土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣一級農(nóng)業(yè)行政主管部門備案并接受其指導(dǎo)，在業(yè)務(wù)的開展上要依照法律和有關(guān)規(guī)定提供流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，及時(shí)登記、公布可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息，接受土地流轉(zhuǎn)雙方的咨詢，組織開展對經(jīng)營主體的能力評估和公開招投標(biāo)活動，在雙方協(xié)商一致的前提下，協(xié)助辦理土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，調(diào)處土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛。

通過建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。小規(guī)模流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，對雙方難以確定的，可以邀請當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)給出評估意見，由當(dāng)事人斟酌采納;集中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的，可由價(jià)格評估機(jī)構(gòu)綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和土地產(chǎn)出等因素，采取招標(biāo)、公開協(xié)商等方式確定。

同時(shí)，要積極開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛。對目前已流轉(zhuǎn)的土地，各地可組織開展一次全面的清理。凡流轉(zhuǎn)手續(xù)不全的，要盡快補(bǔ)全;凡合同條款不清、標(biāo)的顯失公平的流轉(zhuǎn)合同，要通過說服引導(dǎo)、利益平衡的辦法引導(dǎo)雙方修訂合同，并及時(shí)做好備案、登記和歸檔工作。對于雙方協(xié)商不成的，可由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出面調(diào)解，對于調(diào)解無效的，應(yīng)積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方訴諸仲裁，從而節(jié)省糾紛審理的費(fèi)用和避免煩瑣的司法程序，并可保持當(dāng)事人之間矛盾不激化。

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[責(zé)任編輯:李麗娜]