新階段扶貧開發工作的幾點思考

“木桶理論”，是指一只水桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。對一個國家發展進步而言，貧困問題相當于最短的那塊木板。減少和消除貧困現象，是我國政府一直高度關注和重視的重大問題。黨的十七大明確提出了“到2020年要基本消除絕對貧困現象”的戰略任務。2009年，國家將扶貧標準提高到人均1 196元，并對農村低收入人口全面實施扶貧政策。這些標志著扶貧開發已進入了一個新階段。如何適應新階段新要求，順應貧困人口過上美好生活的新期待，在新的起點上推進扶貧開發，是一項緊迫而現實的課題。

一、新標準給扶貧開發工作帶來的新變化

改革開放以來，我國的扶貧開發經歷了農村體制改革扶貧(1978—1985年)、大規模區域開發扶貧(1985—1993年)、“八七”扶貧攻堅(1994—2000年)、實施《綱要》扶貧開發(2001年至今)這四個階段，成效舉世矚目。扶貧標準是各個階段開展扶貧工作的重要依據，是保證貧困人口生存權、發展權的條件。我國在2007年前有兩個扶貧標準，第一是1986年制定的絕對貧困標準，把農民人均年純收入低于206元的農村人口視為扶貧對象；第二是2000年制定的低收入標準，為人均年純收入低于865元。此后，這兩個標準根據國家經濟增長情況和物價指數變動逐年進行調整(見表一)。2007年農村絕對貧困人口和低收人人口的標準分別為785元和1067元。十七屆三中全會和2009年《政府工作報告》將低收入線作為新的扶貧標準，并提高到人均1196元。從支付生存成本向支付發展成本轉變，是向弱勢群體進行社會財富再分配的需要。在新的扶貧標準下，扶貧開發工作出現了許多新的變化。

一是扶貧范圍的新變化。扶貧標準的提高，意味著扶貧范圍擴大。扶貧開發的對象從絕對貧困人口和低收入貧困人口調整為1196元以下的全部低收入人口。這樣，全國扶貧對象為4007萬人，占全部農村人口的4.3％，增加約2310萬人，扶貧面擴大近1.6倍。

二是扶貧功能作用的新變化。新階段扶貧開發將對新標準下的農村低收入人口全面實施扶貧政策，扶貧開發的功能已由解決溫飽、增加收入，拓展為減少貧困、縮小差距、促進和諧。

三是扶貧戰略格局的新變化。由于扶貧標準提高后的貧困人口成倍增加，在現行體制下僅僅依靠“專項扶貧”還遠遠不能彌補發展的欠賬，遠遠不能彌補日益擴大的發展差距。以專項扶貧為導向，實行專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧有機結合、互為支撐的“太扶貧”格局正在形成。

四是農村扶貧政策的新變化。實施新的扶貧標準后，扶貧開發將進入開發扶貧與低保救助“兩輪驅動”的新時期。低保是消除絕對貧困現象“兜底性”的制度安排，而扶貧則是實現脫貧致富的必由之路。扶貧與低保是今后我國完整扶貧戰略不可缺少的兩個重要組成部分。

五是扶貧開發首要任務與工作重點的新變化。新的扶貧標準下，扶貧開發的首要任務已由2001年的《綱要》提出--的“盡快解決少數貧困人口溫飽問題”，調整為“盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富”；同時，明確了扶貧開發工作的重點，是“提高農村貧困人口自我發展能力”。

二、新階段扶貧開發面臨的新挑戰

進入新世紀，特別是黨的十六大以后，在中央強農惠農新政策的帶動下，修水縣扶貧開發工作取得了顯著成效。隨著扶貧標準的提高，我縣扶貧事業迎來新的機遇。一方面，國家將出臺更為有利的扶貧政策，投入更多的扶貧資金，使貧網地區的基礎設施和等社會事業加快發展。另一方面，國家實施擴內需、促增長、保民生的一系列政策措施，為扶貧開發創造更好的環境。機遇難得，挑戰也同時并存，主要是：

1、貧困人口多，貧困程度深。按照新的扶貧標準統計，修水縣農村貧困人口有124412人，占全縣農業人口的17.84％，貧困發生率比全省高13.84個百分點。2009年，全縣農民人均純收人為2557元，僅為全省平均水平的50.6％、全國平均水平的49.6％；比全省21個重點縣平均水平低106元(居第18位)、比全國592個重點縣平均水平低287元。修水縣作為全省扶貧開發主戰場之一的位置更加凸顯。

2、農民增收困難，發展差距拉大。在產業建設方面存在的差距，是當前修水縣扶貧開發工作面l J缶的最大難題，也是縣域經濟發展面臨的最大困惑。蠶桑、茶葉、畜牧、藥材等特色產業雖然具有一定的規模，但高效經濟林園相對不足，整體效益目前發揮不夠，農民增收少。在農村內部，全縣2002年農民人均純收入與貧困人口的人均純收入之比為2.23：1，2009年為2.8：1。在城鄉之間，2009年城鎮居民可支配收入與農村居民人均純收人之比為3，41：1，與2002年的2.82：1相比，收入差距越來越大。

3、致貧因素復雜，返貧機率較高。自然災害頻繁依然是我縣農村致貧返貧的主要因素之一，如2008年的雨雪冰凍災害造成大量人員返貧。同時，因病、因學、因市場風險等致貧仍然突出。目前，受國際金融危機影響，貧困地區農民工回流，失業一人、返貧一戶。傳統因素和新增致貧因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性，致貧因素更加復雜。全縣每年減少貧困人口大約在1.5萬人左右，而常年返貧人口至少在l萬人左右。

4、基礎設施落后，發展要素支撐不足。現有貧困人口大多居住偏僻分散，經濟基礎薄弱，生產生活條件差，扶貧開發工作難度越來越大。市場經濟條件下的“馬太效應”，使農村資本、人力、技術等生產要素在市場化、工業化、城鎮化的發展中向城市和發達地區轉移，貧困地區支撐經濟發展的要素嚴重不足。全縣有1個鄉鎮沒有通油路，61個行政村沒有通公路，299個村的公路未硬化。還有3.2萬人居住在缺乏基本生存條件的深山區。有5.9萬人口飲水困難。

5、農民文化素質低，自我發展能力弱。越是貧困的地區，越是貧困的家庭，越沒有能力讓他們的后代接受良好的教育，從而改變自己貧困狀況的能力就越缺乏，脫貧致富的希望也就越渺茫。全縣貧困勞動力文化程度為小學以下者的比重高出全省平均水平5.8個百分比，具有初中、高中文化程度的勞動力的比重低于全省平均水平4個百分點，具有中專、大專文化的勞動力低于全省平均水平1.8個百分點。

三、新階段扶貧開發的工作重點

當前，修水縣的扶貧開發工作和全國一樣，正處在新的歷史起點上，需要適時調整工作重點，提升扶貧開發工作水平。

過去，我們搞扶貧開發，工作重點放在“一個基本”上(圖一)，即改善基本生產生活條件，這對于改變貧困鄉村面貌起到了極其重要的推動作用。但多年的扶貧開發實踐證明，窮人稀缺的不僅是財富，更重要的表現為創造財富的能力。農村貧困最大的問題之一，就是貧困人口缺乏相應的自我發展能力。因此，今后扶貧開發的工作重點由僅僅關注“一個基本”轉變為關注“三個基本”，即基礎設施建設、基本產業建立、基本素質培養。

1、突出改善民生，實施基礎設施扶貧。一是繼續將扶貧工作納入政府民生工程。讓貧困人口既享受扶貧“特惠性”政策的優惠，又獲得強農惠農“普惠性”政策的好處，通過雙向優惠政策的疊加扶持，加快脫貧步伐。二是抓好以水、電、路為重點的基礎設施建設。重點放在區域開發上(將幾個或更多扶貧開發重點村盡量連成一線形成片區開發)，使鄉與鄉、村與村有效連接，通過加強鄉村公路建設、基本農田建設、水利設施建設，來改善貧困區域貧困人口的生產生活條件。三是抓好以教育、醫療衛生為重點的社會事業發展，努力解決群眾上學難、看病難的問題。四是抓好以沼氣為重點的農村生態建設。結合貧困村“三清三改”，使沼氣普及率達到85％以上。五是抓好以改善深山區群眾人居環境為重點的移民搬遷扶貧，解決深山區人口生存和發展問題。

2、突出發展致富，實施產業化扶貧。脫貧致富的關鍵是增收，增收的途徑在產業。一是扶持龍頭企業。對能夠充分發揮地方特色優勢、資源開發型和勞動密集型龍頭企業和農民專業合作組織，應給予貸款貼息支持。二是建立主導產業。根據修水縣實際和市場需求，選定蠶桑、茶葉、藥材、畜牧等主導產業，覆蓋人口要達到50％以上，提供收入要占農業收入50％以上，占農民人均純收入50％以上。財政扶貧資金投入到重點村中的產業發展項目比例要逐步達到50％以上。三是建設核心基地。開展“村企共建”活動，鼓勵龍頭企業到貧困地區建設核心產業基地，通過基地建設帶動貧困農戶調整產業結構，增加收入。四是搞好土地流轉。要充分利用好農村政策，對農民外出打工人員多的地方，要做好土地的流轉工作，推進土地適度規模經營，實現農業的效益最大化。五是引導金融服務窮人。要創新扶貧貼息資金引導信貸資金投入的倍增機制，擴大貧困村互助資金試點范圍，使金融在貧困農戶產業發展、生產能力提高、收入增加等方面等發揮作用。

3、突出提高能力，實施人口素質扶貧。修水縣隨機調查表明(表二，2007年)，收入水平一般與勞動者的文化程度、技術水平呈正比關系，素質低是收入低的原因，收入低是素質低的結果。這說明提高人口素質，提升自我發展能力，是貧困地區脫貧致富的根本出路。

因此，要把對貧困人口的教育和培訓作為重要工作。加大對農村人力資本的投入力度，大力發展職業技術教育，努力提高貧困群眾受教育程度和綜合素質。特別要大力實施“雨露計劃”，對“兩后生”(中、高考落榜貧困生)主要以中長期培訓為主。返鄉農民工和存量貧困勞動力主要以短期培訓為主，不斷提高貧困人口謀生技能。同時，加大蠶桑、茶葉、藥材和鄉村旅游等特色產業技能培訓，探索組織勞務輸出與就地轉產就業相結合的新路子。

四、努力探索新階段扶貧丌發的新機制

目前既是扶貧開發工作形勢最好的時期，也是對扶貧工作要求更高、任務更重的時期。基層重點縣必須創新扶貧開發機制，在基礎數據收集、基本政策研究、基層舉措探索上做更多、更細、更扎實的工作，全面推進新階段的扶貧開發工作。

(一)建立和完善貧困戶識別機制

如何科學準確、簡便易行地識別扶貧對象，是一項重要的基礎工作。建議新階段識別貧困戶的標準為“收入靠種糧，住的土坯房，大病拖、小病扛，供不起兒女上學堂”。在此基礎上，采取標準公開、村民評議、村兩委確定、上級核準的步驟進行。同時，要加強扶貧開發與農村低保兩項制度的有效銜接，盡快做好貧困人口的建檔立卡工作，以此制定產業扶貧、“雨露計劃”、搬遷扶貧、貸款貼息、互助資金等分戶扶持措施，確保扶貧政策真正到戶到人。

(二)建立和完善“大扶貧”參與機制

今后要繼續切實落實黨政一把手扶貧責任制和部門扶貧責任，發揮扶貧部門跨部門協調職能，以專項扶貧政策為導向，實行專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧相結合，發揮貧困群眾扶貧主體地位，共同推進貧困人口脫貧致富和貧困地區經濟社會發展。建議對投人到重點縣的農業綜合開發、以工代賑、農業基礎設施建設等各類支農資金和社會幫扶資金，由省政府下文從政策上明確規定一定的比例，按照“統一規劃、統籌安排，各司其職、各負其責，渠道不亂、用途不變，相互配套、形成合力”的原則，集中投向實施整村推進的重點貧困村，真正形成扶貧資源的整合機制。

(三)建立和完善扶貧管理機制

一是加強扶貧項目的監管。堅持“政府主導、群眾參與、專家論證、科學決策”的原則，充分調動群眾參與的積極性，公選扶貧項目，把與貧困群眾關系最直接、最現實、最迫切的項目選出來，建立扶貧項目庫。二是加強扶貧資金管理。對扶貧資金實行全程跟蹤管理，認真執行資金報賬制、使用公示制、工作審計制，對到戶的補助資金一律實行“一卡通”兌現到戶。

(四)建立和完善工作評價機制

扶貧開發是一項復雜的社會工程，扶貧開發工作涉及多個職能部門。因此，需要建立一個責任明確的扶貧工作評價體系，公正地評價各個部門的工作成績。新階段扶貧工作考核必須建立在縣級扶貧開發領導小組成員單位申報的《2010—2020年扶貧開發綱要》的基礎上，以各單位扶貧開發年度計劃為依據，形成一個全縣年度扶貧開發工作目標考核標準及細則。并由縣扶貧開發領導小組抽調人員檢查考核，進一步強化部門的參與度和工作職責，真正形成“大扶貧”的考評機制。

(五)建立和完善政策保障機制

新標準下貧困人口更多，扶貧任務更重。一是要逐年增加財政扶貧資金投入，加大對重點縣財政轉移支付力度。二是確保工作經費，專項安排扶貧事業經費，并列入各級財政預算，以保證扶貧工作正常運轉。三是加強農村基層黨組織建設，把重點村干部或致富能手培養成脫貧致富的帶頭人。四是加強扶貧系統自身建設，改善扶貧干部的工作條件和生活待遇，不斷提高扶貧開發工作水平。

[作者簡介]

賴波平，江西省修水縣扶貧辦。

責任編輯：劉旭輝