中國農村扶貧開發:回顧與展望

一、中國農村扶貧開發的成效與經驗

自新中國成立以來，中國政府一直致力于發展生產、消除貧困的工作。但嚴格意義上的減貧是在改革開放以后提出并逐步明確的。中國以政府主導實施的有計劃、有組織、大規模的專項扶貧開發計劃，不僅對經濟體制轉型、工業化和城鎮化進城的加快、農業綜合生產能力和農村社會服務發展水平的提高起到重要促進作用，而且著力解決了貧困地區和貧困人口的基本素質低、生產生活條件差和增收門路少的問題，推動了其自我積累、自我發展能力的不斷提高，有效促進了村民自治進程。扶貧開發在促進政治穩定、社會和諧、民族團結等方面仍繼續發揮著重要作用。同時，中國的成功減貧也加速了世界減貧的進程，為世界消除貧困作出了貢獻。

具體而言，中國農村扶貧成效體現在以下四個方面：

1、改革開放以來，中國農村貧困人口的數量顯著下降，一些集中連片的貧困地區整體解決了溫飽問題，農村尚未解決溫飽的貧困人口已由1978年的2.5億人減少到2008年的4007萬人，農村貧困發生率從30.7％下降到4.2％。在沂蒙山區、井岡山區、大別山區、閩西南地區等集中連片的貧困地區整體解決了溫飽問題；歷史上素有“苦瘠甲天下”之稱的甘肅定西和寧夏西海固地區貧困狀況有所緩解，貧困地區的社會面貌發生了深刻變化。

2、貧困地區的生產生活條件明顯改善，科技、教育、文化、衛生等社會事業發展較快。國家扶貧重點縣的通訊設備發展較快，在監測的國家扶貧重點縣中，2007年通電話的行政村占全部行政村的比例達到94.2％，比全國縣市的平均水平低2.2個百分點；固定電話用戶達到2702萬戶，移動電話用戶達到4374萬戶，電話普及率提高到每百人30部。截止到2007年，行政村通電率達到98，3％，有97.8％的行政村可以接收到電視節目。貧困地區人口增長率明顯下降。辦學條件明顯改善，適齡兒童輟學率下降到2007年的5.6％。農村新型合作醫療覆蓋率迅速提高到81.7％，農民有病能及時就醫比例提高到89.4％。此外，推廣了一大批農業實用技術，農民科學種田的水平明顯提高，群眾的文化生活得到改善，精神面貌發生了很大變化。

3、不斷完善扶貧方式，逐步實現了對農村絕對貧困人口和低收人人口的廣覆蓋。以2008年開始實行新的扶貧標準為轉折，標志著中國扶貧開發進入一個新的階段，扶貧工作實際上形成了開發式扶貧與救濟式扶貧兩輪驅動的新格局，并主要由解決絕對貧困人口的溫飽問題轉向對農村沒有解決溫飽的貧困人口、低收人人口全面提供扶持和幫助。

4、中國的扶貧開發為世界減貧事業作出了積極貢獻。一方面，三十多年來中國減貧人口數量占全球的比重超過70％，成為全球提前實現聯合國千年發展目標中貧困人口比例減半的國家。中國的成功減貧加速了世界減貧的進程，扭轉了過去50多年世界貧困人口持續上升的趨勢，為實現聯合國提出的千年發展目標創造了條件。另一方面，中國也是全球減貧事業的實踐者，積極參與著國際扶貧行動。

改革開放以來，中國扶貧事業所取得的成就有著深刻的背景和不可或缺的條件。而貫穿始終的是思想解放、體制變革、制度創新和政策支持等帶來的持續高速的經濟增長，為大規模減貧創造了良好的宏觀環境。特別是在此過程中，中國政府也清醒地看到，市場并不能自動惠及左右人群，單純的經濟增長和普惠性政策措施并不能解決所有貧困問題，因而組織實施了針對貧困人口的專項扶貧開發計劃，走出了一條符合中國國情的扶貧開發道路。

總結中國農村扶貧工作經驗，主要有以下幾點：

1、強有力的政治意愿和政府承諾是實現減貧的根本保證。中國將促進減貧作為國家現代化戰略的重要組成部分，堅持以人為本，努力使經濟發展的成果為所有社會成員所分享。先后多次就減緩貧困向國際社會作出承諾，并制定減貧計劃，集中力量付諸行動。

2、堅持以發展消除貧困、以減貧促進發展的理念。政府始終把發展經濟作為中心任務，努力保持經濟持續健康快速發展，為實現大規模減貧提供了基本前提。同時，立足于培養和提高貧困地區和人口自我積累、自我發展的能力，堅持“開發式扶貧”，引導和幫助貧困人口直接參與貧困活動，使之成為反貧困的主體力量，穩定了減貧成果，增強了減貧的可持續性。

3、政府提供相應的制度和政策保障。資產分配相對平等、發展權利均衡分享、經濟效益不斷提高是減貧的重要拉動因素，需要制度保障；改善窮人的生產生活條件、增強窮人的發展能力是減貧的關鍵切人點，需要綜合性的發展政策和專門的減貧計劃來保障。

4、廣泛動員社會力量。在政府積極干預的同時，動員社會各種力量加入扶貧濟困的行列。同時，需要尊重貧困群眾的經營自主權，把政府的意志、社會的關愛與貧困群眾的意愿相結合，確保減貧項目與貧困人口的實際需求相吻合。

5、廣泛學習和借鑒國內外的成功經驗。一方面，總結提煉國內各地成功的扶貧經驗和模式，在此基礎上開展大規模培訓加以推廣；另一方面，通過國際合作和交流，引進新的理念和方法，并實現國際經驗的本土化。

6、采取“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展”的基本模式。所謂政府主導，就是堅持把扶貧開發作為國民經濟和社會發展的重要任務，將與扶貧開發相關的組織機構、發展規劃和政策項目等納^政府議事日程。所謂社會參與，就是發揮社會主義制度的優勢，動員和組織包括東部沿海省份、各級黨政機關在內的各方面社會力量參與貧困地區的開發建設。所謂自力更生，就是鼓勵和支持貧困群眾在政府和社會各界的幫助下，轉變思想觀念，賦予其參與權，促進其能力建設等。所謂開發扶貧，就是堅持開發式扶貧的方針，努力改善基本生產生活條件，從農田水利、種養殖業、勞動力轉移就業等方面著手，增加收入，提高貧困地區和人口的自我發展能力。所謂全面發展，就是按照科學發展觀的要求，全方位治理貧困，把自然資源開發和人力資源開發結合起來，把貧困開發與生態環境保護建設結合起來，在生育服務、社會保障、生態保護等方面對貧困人口加以扶持。

二、中國農村扶貧事業面臨的挑戰

在中國當前經濟社會陜速發展的環境下，徹底消除貧困問題既有機遇，也面臨挑戰。進入新世紀以來，根據社會經濟發展的新形勢、新特征、新問題，中國政府明確提出了以人為本的科學發展觀和構建社會主義和諧社會的目標，實施城鄉統籌發展、以工補農、以城帶鄉的戰略。這一系列新的發展理念和目標任務，既為中國扶貧工作的進一步發展明確了方向，帶來了機遇，提供了新的環境，也提出了更高的要求。同時，中國的減貧也面臨著許多不容回避的挑戰。

(一)貧困現象依然嚴重，貧困地區和貧困群體要實現全面發展任重道遠

1、貧困人口規模龐大。按照國際標準，中國的貧困人口人數仍然比較多，是世界上貧困人口第二多的國家，僅次于印度。有專家認為，因為中國采用較為嚴格的貧困標準，不僅低于國際標準，而且相對于中國人口迅速提高的收入水平也比較低。而中國人口基數大，各地區發展不平衡，貧困標準的提高面臨著諸多難題，相應的財政轉移支付等制度還有待建立和完善。

2、貧困脆弱性仍普遍存在。在一個計算年里，脆弱性貧困人口的數目比實際貧困人口的數目多一倍左右。三年中至少有一年總人口的近1，3屬于貧困之列，而貧困的嚴重性很大一部分是風險所致。相對高比例的暫時性貧困并不意味著貧困的嚴重性會降低或者相對容易解決，社會政策需要更多地關注風險降低和風險管理。

3、貧困家庭規模大，勞動力負擔重且素質差。目前，絕對貧困和低收人家庭人口分別為5.3人和5.1人，均高于全國平均水平4.1人的水平。勞動負擔人口1.6人，高于全國平均數1.4人的水平。絕對貧困和低收人人口中勞動力人均受教育年限為6.5年和6.8年，分別比全國水平低0.5年和1.2年。勞動力文盲率為16，8％和14.4％，分別比全國平均水平高9，9個和7.6個百分點。

(二)致貧因素多樣，主要扶貧措施效果受到影響，扶貧開發工作的艱巨性、復雜性增加

1、經濟增長對減貧的影響在減弱。有關數據顯示，在第六個五年計劃期間，經濟每增長1個百分點，就能使貧困率下降2個百分點；而在“十五”期間，貧困率對經濟增長的彈性系數已經下降到1左右。

2、減貧面臨著更大的資源環境條件的約束，消除剩余的貧困人口成本更大、困難更多。隨著貧困率的下降，余下的貧困人口在地理上更為分散，需要移民的比例上升；與此同時，受貧網區域經濟資源環境的約束，大規模異地搬遷已難以進行。

3、傳統農業對貧困人口脫貧致富的作用有所下降。中同的農業發展出現了階段性變化，即由原來的農產品短缺過度到農產品供需基本平衡，再到須提高農產品質量。這一變化意味著在目前農業經營規模不變的前提下，對從解決溫飽問題向穩定溫飽并逐漸脫貧致富轉變中的中國貧困人口來說，帶來了影響。

4、在城市，勞動力市場結構重組和促進勞動生產率提高，也給農民就業帶來了新挑戰。一方面，城市失業率上升，勞動力參與率下降，且城市勞動力市場的日益非正規化，引起了大家對城市職工福利的擔憂；另一方面，大規模的農村勞動力向城市轉移始終是減少貧困的一個重要渠道，但城市大量人口的存在使得農民工及其家庭如何融入也成為了不得不考慮的難題。

5、經濟增長與收入分配不協調。一方面，全國整體經濟一直保持快速增長的態勢，為城鄉居民收入穩步提高打下了堅實的基礎；另一方面，由于不同地區和產業的增長不均衡，國民收入分配不平等程度持續上升，城鎮內部、農村內部、城鄉之間、區域之間、行業之間以及經濟組織之間的收入差距日趨擴大。

(三)扶貧政策實施體系需要完善，減貧效率亟待提高

1、公共服務與社會保障體系建設滯后，綜合消除貧困的基礎依然薄弱。公共服務與社會保障并沒有充分發揮緩解經濟增長與收入分配之間矛盾的作用，農村和中西部地區的教育、醫療問題依然嚴峻，居民生活的保障程度依然較低。公共服務與社會保障的供給與需求不對稱。

2、自然生態環境與經濟發展之間的矛盾較為突出，貧困地區與貧困群體發展的能力與機會受到限制。自然環境與經濟發展之間的矛盾是中國現階段社會經濟發展面臨的問題之一，主要表現在：環境污染還沒有得到有效的控制、生態退化形勢不容樂觀、自然資源逐漸減少且分布不平衡的狀況日益突出。這些問題加劇了社會經濟發展的不均衡，對貧困人群改善生產生活環境、調整生產結構、擴大收入來源、提高收入水平造成了不利影響，且成為了“返貧現象和新增貧困”的原因之一。

3、資源籌集和力量整合機制需要進一步改進。目前，中國實施社會發展與減貧政策項目的資源包括中央與地方政府的投人、社會捐助、居民個人負擔、外資合作投入等多個渠道。由于中央投入相對不足、地方財政困難、居民個人收入有限，再加上各項扶貧資源不能有效整合，致使一些社會發展減貧政策項目的實施因資源投入不足、結構失調、覆蓋范圍有限、扶持力度不足而降低了減貧效率。

4、政策項目實施管理體系需要進一步完善。包括實施管理的主體與層級多、規劃制定與審批不科學、不同政策與項目之間不協調、財政事權不統一、權責利不清晰等問題，致使一些政策項目進展緩慢、交叉重復、效率低下，降低了可持續性。

5、監管評估機制需要進一步健全。由于尚未形成行政體系監察、社會公共監督和受益人群參與這三位一體的監督體系，導致部分扶貧資源投入與扶貧目標規劃相偏離。

三、對中國農村扶貧事業的展望

扶貧開發是社會主義的本質要求和以人為本發展理念的體現，是社會主義新農村建設的重要推動力和重要內容。展望未來，中國扶貧開發的總體思路是：繼續創造有利于扶貧開發的良好宏觀環境，進一步完善開發式扶貧工作機制，按照大扶貧觀念創新扶貧開發的途徑與方式，加強扶貧理論研究，完善扶貧開發統計檢測機制。

(一)繼續創造有利于扶貧開發的良好宏觀環境

1、深化改革，促進經濟持續快速增長。進一步完善農村基本經濟制度，提高國有經濟的效益，建設統一開放、競爭有序的現代市場體系，完善宏觀調控體系、行政管理體制和經濟法律制度，完善財稅體系，深化金融改革，努力構建促進經濟社會可持續發展的宏觀經濟環境。

2、優化結構，推進社會經濟協調發展。進一步調整第二、三產業的比例關系，穩步推進工業化進程，促進中西部地區的經濟結構不斷升級，擴大就業，加快城鄉公共服務和社會保障體系建設，進一步優化經濟增長結構。

3、均衡城鄉發展，完善農村社會保障和救助救濟體系。完善農村義務教育經費保障機制，落實“兩免一補”政策，解決農民工子女接受義務教育的問題。健全覆蓋城鄉的職業教育和培訓網絡，創新人才培養模式，優化人才結構。積極推行新型農村合作醫療制度，落實農村衛生服務體系建設與發展規劃，健全縣、鄉、村三級農村衛生服務網絡，加強農村衛生資源配置。加快建立適合農民工特點的社會保障制度，推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作；建立和推廣農村養老保險、醫療保障制度；完善鄉村社會救濟體系，擴大農村居民最低生活保障制度覆蓋面，抓好農業防災減災救災工作，妥善安排受災群眾的生產生活。

4、加強治理，實現經濟與自然和諧發展。加強環境污染治理，加強環境保護和生態恢復，鞏固和發展退耕還林、退牧還草成果，繼續實施天然林保護、防沙治沙、石漠化治理等重點生態工程，加快建立生態環境補償機制。

(二)進一步完善開發式扶貧工作機制

1、堅持瞄準貧困群體，采取更有針對性的幫扶措施。繼續完善建檔立卡的工作方式，切實瞄準扶貧開發的工作對象，因戶制宜實施幫扶。對喪失勞動能力的貧困人口，給予相應的救濟、救助；對大部分具有勞動能力的貧困人口，通過多種形式的開發扶貧措施，提高自我發展能力；對生活負擔沉重的貧困家庭，在給予適當補助，保證其基本生活需要的同時，著力培養其自我發展的能力；對遭受自然災害沖擊的貧困人口，給予及時救濟，并為其災后重建與發展提供幫助。

2、堅持開發式扶貧方針不動搖，抓好重點工作。一是因地制宜地實施整村推進扶貧開發。按照扶貧開發規劃，從加強基礎設施建設、引導產業結構調整、改善生活設施、發展社會事業、完善基層民主形式等方面，分期分批地推進重點貧困村整村推進計劃的實施。二是推動產業化扶貧，帶動農民穩定增收。按照產業化發展的方向，連片規劃建設，形成有特色的區域性主導產業；引導和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農產品加工企業，到貧困地區建立原料生產基地，形成“公司+農戶”、“農民經濟組織+農戶”的產業化經營模式：加強貧困地區農產品批發市場的建設，進一步搞活流通。三是加大貧困地區勞動力轉移培訓的財政扶貧資金；加強勞務輸出服務，溝通勞動力輸入地和輸出地的聯系，及時提供市場就業信息，做到培訓有針對、就業有保障、收入有提高、權益有保障。此外，要繼續努力動員社會各界參與扶貧開發。

3、堅持改革創新，完善扶貧資金管理和使用機制。進一步修訂、完善《國家扶貧資金管理辦法》，健全、規范資金管理制度；繼續大力推行扶貧資金項目公告、公示制度，完善報賬制，探索創新項目管理機制；加強扶貧資金的審計，防止和杜絕擠占挪用扶貧資金；開展扶貧資金項目績效考評，建立獎懲激勵機制，改革和完善扶貧資金分配方式；探索創新扶貧信貸資金的使用機制，推行扶貧貸款貼息方式改革。

4、堅持分級負責，進一步完善責任體系。繼續堅持“省負總責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”的方針，完善扶貧開發工作“責任到省、任務到省、資金到省、權利到省”的權責體系。

(三)按照大扶貧觀念創新扶貧開發的途徑與方式

1、創新扶貧資源和力量整合機制。在堅持“渠道不亂、用途不變、各負其責、各計其功”原則的基礎上，整合各方資源，協調各方職責。促進中央投入、地方配套、社會捐助、貧困社區和群眾投入的有機結合；促進區域開發、社區建設、農戶經營改善、貧困人口資本素質提高等不同項目的協調規劃；促進各相關部門和社會組織加強溝通、信息公開、相互協作，從而集中力量、整合資源、確保重點。

2、結合國家公共服務與社會保障體系建設的投入與政策措施，統籌安排整村推進規劃的制定與實施。切實做到缺什么補什么，更好地改善貧困地區和人群的生產生活條件，優化生產結構，提高發展能力。

3、結合國家在農村教育衛生領域的新政策，相應調整教育扶貧、衛生扶貧的規劃，切實降低因病、因教育支出返貧、致貧現象發生的比率。

4、結合國家加強農村職業教育、技術培訓和建立城鄉一體化社會保障體系的戰略，強化資源整合力度，完善實施機制，改進服務方式，提高勞動力轉移培訓扶貧開發的效率。

5、結合國家在實施農業生產補貼和加強農業基本建設領域的相關政策，大力推進產業化扶貧開發，為貧困人群創造更多更好的增收項目。

6、利用貧困地區農民因生活保障程度逐步提高而有能力擴大投資與消費的機遇，提高扶貧開發的效率，為徹底轉變貧困地區社會經濟發展落后的局面奠定基礎。

7、結合國家加強生態環境治理的相關戰略，切實推進各類移民搬遷，使貧困地區生態環境和經濟發展之間的矛盾得以適度緩解。

8、結合國家農村科技發展戰略規劃的實施，適時調整科技扶貧工作規劃，為貧困地區的農村居民提供實用的生產技術和就業技能。

(四)加強扶貧理論研究，完善扶貧開發統計檢測機制

在理論研究方面，應關注經濟增長對脫貧的作用是否在減弱，是否存在有效途徑進一步促進貧困人口分享經濟增長的成果；以扶貧工作重點縣和整村推進為標志的瞄準貧困地區的政策的效果如何，是否有更有效的瞄準貧困地區的政策；農村公共財政政策特別是農村教育、農村低保等制度對扶貧的影響程度如何，財政專項扶貧政策如何瞄準貧困人群等都需要審視和思考。這些問題不僅關系到扶貧體制的完善，而且關系到專項財政扶貧的政策方向。

在統計檢測工作方面，應做好扶貧開發信息的采集、整理、反饋和公布工作，建立以結果為導向的扶貧工作考核機制。制定扶貧工作考核辦法，建立考核評價體系，堅持獎優懲劣政策，使扶貧資金的分配和使用同扶貧效果掛鉤，努力提高扶貧資金的使用效益。同時，加大社會監督力度，堅決杜絕貪污、挪用和揮霍浪費。采用多種方法，全面、系統、動態地反映貧困人口的收入、生產、就業、生活變化以及貧困地區的經濟發展和社會進步情況，為科學決策提供科學的依據。

[作者簡介]

段應碧，中國扶貧基金會會長。

■責任編輯：李志敏