高職院校堅持和完善黨委領導下的校長負責制的思考

摘要:堅持黨委領導下的校長負責制是我國高等學校根本領導體制的要求。高職教育是我國高等教育的重要組成部分，高職院校領導班子，是高職院校改革發展的決策者、組織者和推動者。在新形勢下，堅持黨委領導下的校長負責制是高等職業教育蓬勃發展的必然要求，同時也需要改進和完善，其主要途徑是依法治校和建立有效的監督約束機制，從而解決“黨委領導”和“校長負責”的關系，保證學院各項工作的順利進行。

關鍵詞:高職院校; 黨委領導; 校長負責制; 依法治校; 監督機制

中圖分類號: G471.2 文獻標識碼:A文章編號:1672-9749(2010)02-0110-04

高職教育是我國高等教育的重要組成部分，在校生已占本科生總數的半壁江山，承擔著培養大批高技能人才的任務。高職院校領導班子，是院校改革發展的決策者、組織者和推動者。高職院校堅持黨委領導下的校長負責制的領導體制，既符合高等教育的發展規律，也符合高職教育的現實和未來的需要，對高職人才培養和高職院校的科學發展具有十分重要的意義。在新的歷史條件下，高職院校內部領導體制還必須按照民主化和法制化的軌道加以推進和完善。鑒于目前我國少數高職院校實行學校董事會領導下的校長負責制，本文探討以一般公辦高職院校為基點。

一、高職院校堅持和落實黨委領導下的校長負責制的現實緊迫性

1.從高職院校領導班子的結構現狀看，堅持和落實黨委領導下的校長負責制不容樂觀

20世紀末，隨著教育體制改革的不斷深入，我國高職教育取得了長足發展。截止到2009年12月，我國共有獨立設置的高等職業教育院校1207所，在校生900多萬人，招生人數310萬，占到全國普通高校招生規模的一半。一方面，高職院校數量的迅速增長，導致院校領導干部的匱乏，具有豐富治校經驗和才能的高層次管理人才嚴重不足;與此同時，隨著國家干部制度的改革，大批年富力強的優秀中青年教師和干部走上了高職院校領導崗位，使高職院校領導班子的年齡結構、知識結構、專業結構、智能結構、性別結構都發生了明顯的變化，形成了高學歷、高文化的領導群體，加上班子成員大多又是“雙肩挑”的干部，年輕的學者型領導比較多，由于他們多從事教學、科研工作，在領導工作崗位上的經歷都比較單一，在多個崗位交叉工作的經歷較少，管理知識不同程度上欠缺，對領導工作需要一個熟悉的過程。部分領導班子不能系統地、完整地認識和理解黨委領導下的校長負責制的實質和內涵，或者不能正確處理相關關系，存在認識上和工作上的片面性，或導致民主有余，集中不足，或產生個人獨斷、民主乏力等現象，決策和執行起來隨意性較大，規范性和自覺性常常不足。此外，各高校在制定實施細則過程中，由于其本身是關于決策程序或議事規則的具體規定，容易受到學校本身政治權力、行政權力現狀的影響，從而使黨委領導下的校長負責制的實施情況在不同高校中出現較大差異。[1]鑒于高職院校領導班子建設自身存在的各種問題，有必要通過強化黨委領導下的校長負責制來幫助班子明確職責，規范制度，提升高職院校班子的決策能力和執行力。

2.從高職院校班子改革和發展現狀看，堅持和落實黨委領導下的校長負責制還存在復雜困境

近年來，高職院校的改革和發展取得了巨大成績，但也面臨著各種矛盾和問題。一是很多高職院校由中專或中職學校升格而成，或是中專學校合并組建，在合并與體制調整過程中大量深入細致的工作還無暇顧及，管理體制變化后還有許多問題需要解決;二是擴大辦學規模后出現的新問題。近年來，我國高職教育發展迅速，辦學規模的擴大，教育教學工作產生許多新的問題:師資緊張，辦學條件跟不上辦學規模的發展，超負荷運轉，專業設置與社會需求存在結構性矛盾，教學組織和管理也碰到新的問題;三是在市場經濟發展過程中，高職院校也不可避免地受其規律的調節和影響，價值規律、競爭規律、利益和效益原則等，已經滲透到招生、就業、教學、科研、管理及基建與后勤保障等方面，無疑大大增加了協調各種關系的難度。特別是2008年以來全球經濟危機的影響，高職院校辦學的外部環境更加復雜，如何面對招生和就業、專業適應性等方面的競爭和挑戰，還面臨著許多新的情況;四是教育信息化的迅速發展產生的新問題。互聯網在推動教育事業發展的同時，也為各種有害信息的制作與傳播、各種網絡違法犯罪的滋生提供了條件。一些色情、迷信、暴力、甚至反動的言論和思想，也通過網絡在校園內傳播，給廣大青年學生的身心健康造成很大危害，對高校穩定構成威脅。以上這些矛盾及其復雜性，都要求高校領導班子必須實行強有力的、正確的領導體制，在復雜的外部環境中把握發展機遇，確保學校各項工作的順利開展并取得好的成效。

3.從高校內部管理體制的發展和國內外形勢看，堅持和落實黨委領導下的校長負責制無容置疑

建國以來，我國高校先后實行過校長負責制(1950-1956年)、黨委領導下的校務委員會負責制(1956-1961年)、黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制(1961-1966年)、黨的“一元化”領導(1966-1976年)、黨委領導下的校長分工負責制(1978-1985年)、試行校長負責制(1985-1989年)、黨委領導下的校長負責制(1989年至今)。縱觀以上7個變化階段，建國初期和80年代中期實行的校長負責制具有決策果斷、行政指揮渠道暢通、工作效率較高的特點，但個人的知識、才能畢竟有限，處事中難免有不周之處，容易導致以政代黨、淡化黨的領導等弊端。“文革”中實行的“一元化”領導體制給高校的管理帶來極其嚴重的后果，使我國高等教育事業蒙受了巨大損失。1985年前的黨委領導制，可以集思廣益，避免決策失誤和個人獨斷，對加強黨的領導發揮了十分重要的作用。但權力分散，決策遲緩，效率較低，容易導致以黨代政，黨委包攬行政事務的弊端。

在當今中國，“黨管學校”是個原則問題，不容置疑。[2]1990年，中共中央《關于加強高等學校黨的建設的通知》明確提出高等學校實行黨委領導下的校長負責制;1996年，《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》(以下簡稱《條例》)對黨委領導下的校長負責制作了具體規定。1999年1月1日實行的《中華人民共和國高等教育法》又用法律的形式加以確定。實踐證明:黨委領導下的校長負責制是在總結建國以來我國高等教育發展和改革的經驗教訓基礎上確立的、適合我國國情的高校領導體制，是民主集中制原則在學校黨建工作中的具體體現。當前，國內國際形勢紛繁復雜，社會矛盾凸顯，國外敵對勢力不斷變化形式和渠道，加強對我國高校的滲透。實行黨委領導下的校長負責制對于加強黨對高校的領導，全面貫徹黨的基本路線和教育方針，培養德智體全面發展的社會主義建設者和接班人，防止境外敵對勢力的干擾和破壞，保持高校的政治穩定，有著極其重要的作用。

二、高職院校堅持黨委領導下的校長負責制的基本方略

1.堅持黨委領導下的校長負責制的首要條件是堅持集體領導下的分工負責制

根據《條例》的規定，學校黨委和校長的分工是明確的，但是必須相互合作，相互支持。由于黨政在政治方向和工作目標上都是一致的，工作的出發點和落腳點都是為了學校的發展和進步。黨政職能分開，完全是為了加強各自的工作，決不能搞成黨政分家。片面地強調“黨只能管黨”，“政只能管政”都會使黨政出現“兩張皮”現象，其結果不僅會削弱黨的領導，而且更不利于行政工作。高職院校黨委要認真貫徹“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”的決策原則，堅持執行黨委議事決策制度、院長辦公會制度和黨政聯席會議等制度。黨委會議決定下來的事情要按照領導分工，誰主管誰負責，每個成員都在民主集中制的原則下履行好自己的崗位職責，堅持按制度辦事，不搞個人說了算。黨委支持班子成員獨立負責地開展工作使他們有職、有權、有責。黨委書記支持校長和分管領導的工作，不包辦，不攬權，充分發揮班子成員的積極性和主動性，以形成領導班子的整體合力。

2.堅持黨委領導下的校長負責制的核心在于明確黨政職責、理順黨政關系

從職責上看，黨委會負責決策，校長辦公會負責執行，但由于兩套班子成員的任職存在重疊或交叉情形，因而往往兩會開成了一會，或會議內容區別不大。還有一種情形是，黨委書記什么都要管，從而造成事實上的“黨政不分、以黨代政”。解決這一問題，關鍵是黨政領導實行分工，明確各自的職責權限。高職院校要根據黨委領導下的校長負責制的體制要求，制定和明確工作職責。“黨委領導”是在校長負責基礎上的黨委領導，不能什么都要插手;“校長負責”是黨委領導下的校長負責，不可獨斷專行。黨委應集中精力于下列事項:1)黨管決策。黨委領導，主要是黨的路線、方針、政策的領導，體現為抓辦學方向，抓大政方針，抓發展規劃，主持高校重大問題的決策。黨政分工，應體現為決策與執行的分工，在各自職權范圍內做到責權統一。決策失誤，造成重大后果，追究黨委集體的責任;執行不力，責任在校長。2)黨管干部。黨委負責干部的培養教育、選拔任用、監督與考核，領導工會、共青團等群眾組織，做好統戰工作等。黨委如果發現行政負責人的言行偏離黨的教育方針政策，即可運用“黨管干部”的權杖，予以干預甚至罷免，而無必要直接插手行政事務。3)黨管黨建。黨委應集中精力抓好黨組織的建設，以發揮黨的政治核心作用、基層組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。高職院校黨委是學校的領導核心、政治核心，要總攬全局協調各方，統一領導學校工作;校長是學校的法定代表人，在校黨委的領導下獨立負責，依法行政，全面負責學校的教學、科研和其他行政管理工作，擁有執行的指揮權、教師的任免權、經費的使用權等。對內主持校政，對外代表學校。黨委必須支持校長獨立負責地行使職權，不包攬具體事務，校長必須尊重黨委對行政工作中重大問題和重大事項的決定。

3.堅持黨委領導下的校長負責制的關鍵因素在于正確處理書記和校長的關系

實行黨委領導下的校長負責制，意味著在高校有兩套班子，即以黨委書記為核心的黨委領導集體和以校長為首的行政領導班子，黨委書記是黨委領導班子的“班長”，校長是學校行政的“最高負責人”。在這種體制下，如果書記、校長不能團結協調，學校就會一盤散沙，各項事業就會走下坡路。書記和校長應當圍繞辦好學校這個共同的目標，相互支持，密切配合。黨委書記要充分認識到自己的責任，自覺地把個人置于集體領導之中，要從思想和行動上尊重校長，支持校長大膽行使自己的職責，使校長充分發揮“負責”人的作用，在行政活動發生困難或者遇到阻力時，主動挺身而出，為行政排憂解難，而不要把校長看成自己的下級，對校長發號施令，甚至無端指責。校長更要尊重黨委書記，除了自覺貫徹和認真執行黨委的決定之外，平常也要多征求書記的意見，加強思想上的溝通，切不可因為自己抓業務性工作繁忙而顧不上與書記聯系，不交換意見，不溝通情況，甚至根本沒有這種意識，把書記置于行政業務領導之外。黨政一把手只有做到以身作則、相互尊重、相互信任、團結協作，才能為領導班子其他成員做出表率。黨委書記、校長和睦相處，黨政關系團結協調，不僅確保了黨委的領導核心地位，而且形成領導班子的強大戰斗力，促進高職院校自身的改革發展。

4.堅持黨委領導下的校長負責制的根本保證在于建立健全規范有效的領導決策機制

建立健全規范有效的領導決策機制，保證決策科學化、民主化具有十分重要的意義。黨委領導，并不是書記個人領導;校長負責，也不是校長個人說了算。根據有關法律文件精神，結合學校實際，高職院校必須建立健全黨委會、黨委(擴大)會、院長辦公會等議事規則和工作制度，此外還有黨政聯席會、民主生活會等各項制度，對黨政系統的決策會議從職能定位、參加對象、議決范圍、管理職責、議事程序、決議執行、督促檢查等方面進行明確規定，形成規范的決策制度體系。議事規則等制度的制定和實行，是對黨委領導下的校長負責制的進一步細化，可以使這一體制更具操作性，減少了因人員變動等因素出現的負面影響，提高工作效率和決策效能。

三、高職院校領導體制必須按照法制化和民主化的要求加以完善

1.完善高職院校黨委領導下的校長負責制必須與依法治校相結合

依法治校是推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業深化改革、加快發展，推進教育法制建設的重要內容。黨委領導下的校長負責制作為高校內部管理的一種制度安排，是保障高校正常運作的根本需要，必須在現有法律框架下著眼于結構的優化和功能的充分發揮，切實推進“依法治校”。[3]實行依法治校，必須嚴格按照教育法律的原則與規定，不斷提高學校管理者、教師的法律素質，運用法律手段調整、規范和解決教育改革與發展中出現的新情況和新問題，提高學校依法處理各種關系的能力，化解矛盾，維護穩定。當前，在高職院校貫徹落實黨委領導下的校長負責制過程中，一些高職院校依然存在主要靠黨政一把手之間基于情感融洽和長期磨合形成的歷史傳統而維護合作的局面，使這一正確的領導體制難以從“必然”進入“自然”。在大力推進依法治校的形勢下，完善黨委領導下的校長負責制的核心內容就是要將這一體制的要求與依法治校的原則相結合。一方面，要通過提高對現行高職院校領導體制的認識，認真貫徹落實依法治校，要根據國家法律法規和《條例》的規定，盡快制定合法規范、切實可行的“學校章程”，同時加強各項規章和制度建設，切實解決黨委領導下的校長負責制所涉及的各種關系和問題，從而真正達到既充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導作用，又能夠尊重、支持和保障校長行使行政職權的目的，確保學校各項工作的順利開展。

另一方面，盡管《條例》和《高等教育法》對黨委與行政的職責規定是明確的，但由于沒有更加具體的法律規定和制度對黨委領導下的校長負責制進行保障，在實際操作過程中也會遇到一些困難甚至還有相互矛盾的地方。如《條例》規定黨委“討論決定學校改革和發展的重大問題”，但什么是“重大問題”既無界定也無案例可循，由于領導的各種差異，各個院校把握的原則各不一樣，容易導致偏差。又如“按照干部管理權限，負責干部的選拔、教育、培養、考核和監督”是《條例》賦予黨委的職責之一，而《高等教育法》明確提出“高等學校的管理人員，實行教育職員制度”，同時國家教育主管部門“職員制”的有關規定則將職員的職級確定和考核管理劃歸行政，由校長組織聘任工作。此外，由于有的規定比較籠統，又缺少相關的工作程序，不便操作。如，中層行政干部任免，有的學校是黨委直接下文，有的是校長下文，有的則是黨委下文后再由校長履行任免程序，給人們的隨意性留下了太大的空間。[4]因此，完善黨委領導下的校長負責制需要用細化的制度來解決“兩張皮”問題，教育主管部門應盡快制定出臺具有權威性、可操作性的相關實施細則，切實解決黨委和校長職責劃分上的漏洞、空白和矛盾之處，從而更加有效地指導高校黨委領導下的校長負責制的貫徹實施。

2.完善高職院校黨委領導下的校長負責制必須建立有效的監督約束機制

鄧小平同志曾指出:“如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤”。黨內監督是制約黨內權力、保障黨內民主、執行黨的紀律、維護黨的團結的重要機制。要使高職院校黨委領導下的校長負責制切實貫徹執行，就必須加強檢查和監督，要防止有章不循，有規不守，嫌麻煩，圖省事。要建立由黨內監督、法律監督、群眾團體和輿論等共同組成的監督體系，為堅持和完善黨委領導下的校長負責制提供紀律上的保證。

建立有效的監督約束機制首先是黨內監督。要健全和嚴格黨內民主生活會制度，并使之制度化、規范化。要通過“群眾提、自己找、上級點、互相幫”的方法，查找領導班子存在的突出問題，要認真學習黨的理論知識，認真開展談心活動，坦誠交流思想。高職院校領導班子還要特別提高對開展批評與自我批評重要性的認識，做到領導干部之間相互監督，不斷提高民主生活會的質量，防止和克服不敢觸及矛盾、怕傷感情、怕傷和氣、怕擔責任的不良風氣，防止以庸俗的人際關系代替黨的組織原則等現象的發生。同時，要充分發揮紀檢監察部門的作用，加強專門機構對班子成員行使權力過程的監督。二是要建立黨務校務公開制度，對于干部選拔、大宗采購、基建工程、專業技術職務評聘、增資晉級、評優評獎、財務收支等群眾關注的問題一律公開，強化廣大黨員和群眾對領導干部的監督。三是要通過教代會、工會、校務委員會、學術委員會、教授委員會等組織或機構，充分發揮廣大教職工民主管理和民主監督的作用。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》和《高等教育法》從黨規和法律兩方面明確了教代會、學術委員會等組織在高校管理中的重要地位和作用。校領導班子要充分發揮教代會的作用，高校管理的重大決策，必須聽取教代會意見，涉及教職工切身利益的重大問題，要經過教代會審議通過，學校領導班子要處于教代會監督之中。同時，大學作為創造知識、傳授知識、傳承文明、推動社會進步的特殊單元，大學要真正起到其原本意義上的作用，就應在其內部治理結構中科學劃分權力界限，尊重并強化學術權力，充分發揮教授治校和學術權力的作用。[5]高校學術委員會作為輔助班子決策的智囊機構，要運用科學的方法和技術，為領導決策提供咨詢。四是要建立群眾充分反映意見、發表意見的渠道，如學校領導聯系系(部)制度、校領導接待日制度等，虛心聽取群眾的意見和建議，使決策和執行過程更加民主透明，決策和執行的結果更加科學、合理和高效。

參考文獻

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[3]李昌祖，勵立慶.論高校黨委領導下的校長負責制的法學理論[J].高等農業教育，2007(2):26.

[4]于曉光. 進一步堅持和完善高等院校黨委領導下的校長負責制[J].沈陽體育學院學報，2009(6):3.

[5]桑秀藩. 高校貫徹黨委領導下的校長負責制的理論思考與實踐探索[J].思想理論教育，2007(6):64-69.

[責任編輯:劉慧婷]