反思政府結構的構建

摘要：從公共行政范式的變遷的過程中。至少可以發現公共行政范式經歷了一個相當大的變化。公共行政已經越來越接近它本來的面目。但是從政府的組織結構的構建及其改革來看。依然還沒有擺脫傳統的官僚制的組織結構的缺陷，政府的組織結構總體上還是按照官僚制的理論來進行設計和建立的。公共行政或者公共管理就是為公共而進行的行政或管理。那么公共行政或公共管理就必然要考慮兩方面：公共性與行政性或管理性。也就是說公共行政或公共管理不可避免地涉及公平與效率的問題。其實在人類的公共行政實踐過程中無法回避價值軟實力的影響作用，價值也必然會在公共行政的各個方面體現出來。對于政府結構的構建來說也必然如此。

關鍵詞：范式變遷；反思；政府結構；構建

中圖分類號：D623 文獻標識碼：A 文章編號：1004—0544(2010)01—0087—04

正如美國著名行政學家、政治學家和政治經濟學家文森特·奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》中所指出的“如果根據運用于公共行政實踐的知識所作出的行為之結果損害了人類的福利。我們就不得不斷定這樣的知識引起了社會病癥?！币虼藷o論什么公共行政理論必須要經得起實踐的檢驗。那就是根據運用于公共行政實踐的知識所作出的行為之結果不能損害人類的福利、不能有害于公共行政的實踐。否則。這樣的公共行政理論就面臨著危機，需要完善。誠如毛壽龍教授在《美國公共行政的思想危機》譯文前言中所說：“要使公共行政學的知識有利于而不是有害于公共行政的實踐。我們就有必要重新思考公共行政研究的思想基礎，重新反思傳統公共行政理論所內含的范式的不足。并提出替代的方案”。實踐是檢驗真理的唯一標準，政府結構也必須要根據實踐的要求、需要做出相應的調整。公共行政范式的變遷為我們重新思考政府結構的構建。提供了一個新的思路。

一、公共行政范式的變遷

尼古拉斯·亨利提出的公共行政范式發展五階段理論。代表了當今公共行政學界運用范式理論梳理公共行政學理論發展脈絡的基本模式。他在《公共行政與公共事務》一書中認為“經過范式的五次重疊演替，公共行政已經發展成為一個學科領域”：范式1：政治與行政的二分法，強調公共行政應該以政府的官僚體制為中心；范式2：公共行政原則，認為公共行政原則可以在任何公共行政背景里起作用；范式3：作為政治學的公共行政；范式4：作為管理學公共行政：范式5：作為公共行政的公共行政。

這一劃分無疑對人們認識公共行政有很大的啟示與幫助，可是這一劃分似乎忽略或弱化了公共行政實踐和人的作用。因為公共行政理論畢竟來源于特定的具體的實踐，同時人是公共行政實踐的主體。公共行政實踐必然要通過人來實現。丁煌老師在《西方公共行政管理理論精要》一書中早就指出：“在公共行政學一百多年的發展歷程中，有時，人們往往只是傾向于從單一的視角看待公共行政，進而只是從單一的研究途徑認識公共行政，他們要么因過于強調效率而忽略政治代表性和憲政性正當法律程序的價值。進而忽視公共行政研究的政治途徑和法律途徑，要么因只是關注公正性而過于追求政治代表性和憲政性正當法律程序等價值。進而忽視公共行政的效率價值和公共行政研究的管理途徑?！彼羞@些或許都與人們一定的實踐有關。因為人們的實踐是豐富多彩的、無窮盡的，同時人們的實踐必然受制于當時的歷史發展水平，這也是人們無法超越的。因此我們可以嘗試從實踐的角度來進一步認識公共行政的范式的變遷問題。從實踐的角度來對公共行政理論范式作一梳理，或許更有利于我們正確理解公共行政。

按照實踐這一標準，可以把公共行政的范式的變遷劃分為傳統公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務理論或者傳統公共行政理論、新公共服務理論。在這里之所以可以把新公共管理理論并入到傳統公共行政理論中，是因為二者都注重公共行政的效率。追求公共行政效率問題，只不過它們所關注的手段、方式等有所不同而已。這與它們所處的發展階段所擁有的技術、知識、條件等實踐環境有關。

傳統的公共行政學理論是適應工業時代發展的需要而發展起來的，與西方工業社會的政府管理相適應的，是針對當時存在的政黨分肥制、政治恩賜而出現的政府效率低下、腐敗泛濫、公平缺失等逐漸發展起來的。在當時，對完善政府和社會發展具有不可磨滅的重大的作用。在一定歷史時期，它實現了它應有的價值與作用。但它抹殺了個人、家庭和社會團體的積極性、主動性和創造性，忽視公共服務的多樣化公共物品的生產不是消費者說了算，而是生產者說了算，這就造成公共物品生產與供給的高成本、低效率和浪費，它過分地專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，政府成為公共產品的惟一提供者。這樣隨著西方各國由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，這種理論及模式就顯得越來越不適應。隨著社會和科學技術的發展，在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代，中央集權的傳統官僚制已變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下，有損公平。已不能適應時代實踐的要求與需要。

于是自20世紀80年代中后期以來。在西方政府改革和管理實踐的推動下，公共行政學界出現了新公共管理理論“新公共管理”是當代人類社會發展尤其是公共部門改革的必然產物，與當代人類社會由工業社會向后工業社會的轉變，與全球化、信息化和市場化時代來臨密切相關。與傳統模式相比，新公共管理理論無疑更加具有現實性和生機。其所具有的特征可歸納為一種戰略方法；管理而非行政；關注結果；改善的財政管理：人員調配的彈性；組織的彈性；轉向更激烈的競爭；新合同主義；對私營部門管理實踐方式的重視；與政治官員關系的轉變；與公眾直接的責任關系；購買者與提供者的分離；重新檢視政府的所作所為。

盡管“新公共管理”的出現與當代西方社會所面臨的一系列現實社會問題(如“滯脹”、政府失敗、政治和社會矛盾與沖突)分不開，但它也反映了當代人類社會進入全球化、信息化和知識經濟時代對各國公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了傳統的公共行政管理的理論和實踐特別是建立在科層制基礎上的管理體制和模式的過時或失效。

“新公共管理”有其新穎、合理之處。它反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢，體現了公共部門管理研究的新成就。也可以說，它是當代西方政府改革實踐在理論上的總結，反過來成為政府改革實踐的指導思想。但是新公共管理理論依然存在著許多局限性。這主要與人們的現實實踐有關，人們的實踐總共是豐富多彩的，不斷深入的。因此隨著人們實踐的不斷深入與社會的不斷發展，新公共行政理論表現出其一定的不適應性。

這樣以美國公共行政學家登哈特為首的一批公共行政學家在分析以往理論和現實實踐基礎上。提出了一種新的公共行政理論——新公共服務理論。該理論是一種“以公民為服務對象，以尊重公民權、實現公眾利益為目標，重視社會、公民參與，以實現公務員、公民、法律、社會協調運行的綜合治理的模式，這種模式的典型特征是以公眾服務為核心，以民主參與為手段，以是否實現公眾利益為評價標準。”其理論的基本觀點主要有：(1)政府的職能是服務，而不是掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；(4)為公民服務，而不是為顧客服務；(5)責任并不簡單；(6)重視人，而不只是重視生產率；(7)公民權和公共服務比企業家精神更重要。這是實踐發展的需要，是人類公共行政發展適應時代實踐的需要。在當代尊重人權，特別是公民權和公共利益已居于首要的位置。各類公共組織行政權力的行使必須建立在充分尊重和維護公民權利與公共利益的基礎上，而不能侵犯、損害公民權利與公共利益。其實這是人的全面發展的需要，社會的發展、政府的發展正是為了滿足人的權利要求與利益的，怎能反過來侵害公民權利與公共利益呢?

二、公共行政范式變遷的啟示

公共行政的實踐是公共行政理論的基礎、源泉。公共行政理論絕不能脫離公共行政的實踐而憑空產生。因為無論何人認識什么事物，除了同那個事物接觸，即生活于、實踐于那個事物的環境中，是沒有法子解決的。公共行政是非常復雜，幾乎涉及人類事務的各個領域。也許正是公共行政的復雜性，使得公共行政的實踐更加復雜，更加豐富多彩，進而使得人們難以全面、準確的把握公共行政的本質。這也正是我們所要努力去做的。任何組織安排都會產生有限范圍的所希望的結果。每個組織安排都有局限性。如果這些局限性占上風，那么制度缺陷和失敗就會顯現出來。誠如登哈特所言：“即使在一種思想占據支配地位的時期里，其他思想也不會被完全忽略。然而，在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關注應該是極為重要的。效率和生產力等價值不應喪失，但應當被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這個框架中，其他有價值的技術和價值觀都可能粉墨登場?！币虼艘胧构残姓闹R不能損害公共行政的實踐、不能有害于人類的福利，那么就必須把對公共行政的認識基于特定的公共行政的實踐，在某一特定的公共行政的實踐中，可能我們所要強調的東西或者所關心的關鍵點會有所不同；否則某一公共行政知識就有可能會有損于公共行政的實踐。其實對于公共行政來說，自從它產生之日起就與實踐緊密聯系在一起，而實踐又是與人的價值分不開的。因此，公共行政必然體現相應的行政價值。從公共行政范式的變遷中可以發現公共行政或公共管理必然要考慮兩方面問題：公共性與行政性或管理性，這即是它自身的內生價值。公共行政的之所以產生、發展正是由于它的本質或內生價值：公平與效率的實現與維護。如果在公共行政在發展的過程中過分強調某一方面公共行政的內生價值而忽略了另一方面，貝Ⅱ必然會出現相應的問題。從公共行政范式的變遷中，我們可以發現正是由于公共行政在發展的過程中過分強調了某一方面公共行政的內生價值而忽略了另一方面，從而導致出現了相應的問題。在實踐中可能會由于需要而會有所強調或傾向于某一方面。但不能因此而置另一方面而不顧。具體到政府結構構建來說，也應是如此。

三、政府結構的構想

從公共行政范式的變遷的過程中，至少可以發現公共行政范式經歷了一個相當大的變化，公共行政已經越來越接近它本來的面目。但是從政府的組織結構的構建及其改革來看。依然還沒有擺脫傳統的官僚制的組織結構的缺陷。政府的組織結構總體上還是按照官僚制的理論來進行設計和建立的。韋伯的官僚制組織結構有它歷史的必然合理性，為當時的社會與政府的發展做出了巨大的貢獻。然而，社會在發展，時代在變化，特別是在現在全球化的時代。韋伯的官僚制組織結構已經無法適應時代實踐發展的要求，在當時看來是官僚制組織結構的優勢的地方。現在看來也雖然有一定的合理性，但是卻不可避免地暴露出巨大的弊端、缺陷。它過分地統一強調了工具理性。人為地割裂了公共行政本質價值——效率與公平、內容與形式的辯證關系，自然會出現諸多問題。公共行政或者公共管理就是為公共而進行的行政或管理，那么公共行政或公共管理就必然要考慮兩方面：公共性與行政性或管理性。也就是說公共行政或公共管理不可避免地涉及公平與效率的問題，公平與效率的問題一直是公共管理所爭論不休的問題。其實不管從哪一個角度。政治的、法律的還是管理的等其他方面，公共管理都會涉及到兩個方面即公平與效率。在理論上，似乎公共管理要達到公平與效率的平衡。但是公平和效率是矛盾的統一，在實際生活中，不可能完全做到公平和效率的兼顧。在具體的實踐中，效率與公平表現出一定的張力，有時公平會凸顯一些，有時效率會凸顯一些，而有時公平與效率則要體現出相對的平衡，兩者都要兼顧。美國著名經濟學家阿瑟·奧肯在其《平等與效率一一重大的抉擇》(1988)一書中指出兩者之間在某種程度上存在著一定的此消彼長(trade—off)的關系，他指出，“平等與經濟效率兩者沖突是不可避免的”、“如果平等與效率受到同等對待，分不出孰高孰低，在兩者發生沖突時，就必須尋求調和。在有些時候，為了效率就要放棄一些平等，另一些時候，為了平等必須犧牲一些效率”。從辯證唯物主義觀來看，任何事物都是形式和內容的統一。這一馬克思主義哲學論斷揭示了事物的內在要素同這些要素的結構或表現方式之間的關系是辯證統一的關系。形式與內容是對立統一的。形式與內容的辯證關系及其矛盾運動的原理，對于實踐活動具有重要指導意義。只有形式與內容統一，即相適應，方能促進內容的發展，為此就要自覺地創造新形式和適當利用舊形式去為內容服務，使新內容與完美的形式結合統一起來。由于內容決定形式。是矛盾的主要方面，所以在實踐中要特別注意事物的內容。反對片面地追求形式而忽視內容的形式主義。由于形式對內容有巨大的反作用，在實踐中又要重視形式。要善于及時改變已經過時、陳舊的形式，創造新穎、完美的形式或利用舊形式，達到形式與內容的統一，以促進事物的發展。形式要和內容相統一，任何一方的偏離都會導致事物的不完善而出現問題。然而在公共行政的發展過程中卻恰恰違背了這一規律，官僚制組織結構僅僅注重了工具理性一效率，并且是過分強調了效率。使內容與形式根本不能統一，這就不可避免地導致出現諸多的問題。

公共行政的實踐已經發生了相當的變化，公共行政的組織結構已經遠遠落后于其實踐內容的要求，不能適應、滿足公共行政發展了，這可以從公共行政范式的變遷當中清楚的了解到。現在的公共行政實踐強調尊重人權，特別是公民權和公共利益已居于首要的位置，各類公共組織行政權力的行使必須建立在充分尊重和維護公民權利與公共利益的基礎上，而不能侵犯、損害公民權利與公共利益。新公共服務主張政府的作用是服務而不是掌舵。作為一類公共組織，其使命必然就是為組織外的大眾服務而存在的。公共服務體現了公共行政內生價值：公平與效率相對統一。

這就是公共管理的復雜性，其實是由公共行政的實踐、本質所決定的。

既然公共行政的實踐中必然存在這公平與效率的張力，官僚制的組織結構已經不能適應公共行政本質價值的要求。根據內容與形式的統一規律，那么就有必要對現在的政府組織結構進行重構，使其適應時代的需要。充分發揮政府的作用。怎么來重新構建政府的組織結構呢?

有研究者在總結政府結構模式的研究過程中認為，對于政府結構的研究存在著缺陷與不足：一方面，對政府結構模式研究的視角不夠新穎，往往是局限于政府制度的歷史比較研究上，而這種比較常常陷入了整個政治系統的比較羅列。另一方面是理論同現實相結合的能力不強，一些理論往往落后于現實的發展需要。從這兩方面入手研究，將會有新的發展。這無疑對于我們重建政府的結構提供了有益的思路。政府結構的重建必須跳出傳統的束縛，解放思想，以一種全新的思路來構建適合公共行政實踐發展的政府結構。從以上論述中我們已經知道公共行政無非就總要處理公平與效率的問題。這兩個問題總是存在著一定的張力的，這也是由公共行政的本質所決定的。因此，我們不妨從公平與效率這一價值的視角來設想政府結構的構建問題，以使其達到與實踐的統一，內容與形式的統一。既然公平與效率之間不可避免的存在著張力，在實踐中也不可能達到二者之間完全的統一?？梢栽O想按照在實踐中二者之間的張力關系來組建政府組織結構。其實在人類的公共行政實踐過程中無法回避價值的影響作用，價值也必然會在公共行政的各個方面體現出來。對于政府結構的構建來說也必然如此。這樣可以把政府組織結構設想成四部分，第一部分：協調部門，這個部門擁有整體的資源與權力，處于統帥的地位，主要起協調效率與公平關系的功能；第二部分：側重于處理與效率有關的事務的部門，著重于整合政府的資源，提高政府的效率，降低行政成本；第三部分：側重于處理有關公平的事務的部門，主要在于最大限度地保障公平；第四部分：既需要考慮實現公平，又需要考慮實現效率的部門，這些部門所要處理的事務主要是一些既要考慮公平又要考慮效率的事情。考慮到新公共服務理論及其現實的實踐的要求，可以在側重處理公平的事務部門中，適當的多設立一些特別關注公民話語、訴求等聲音的機構。這樣的劃分當然也是相對的，主要是出于實踐與價值而設想的。同時這種事務的劃分需要以認真地進行大量充分的研究為依據的，不能草率、輕易地進行，要進行試點等。需要強調的是我們這里主要是從宏觀上來把握、構建政府的結構。在人類的公共行政實踐過程中無法回避價值的影響作用，價值也必然會在公共行政的各個方面體現出來，因此從價值的角度反思公共行政并從宏觀上對政府結構進行構建是完全可行與必要的。在微觀上，這四個組成部分，在具體的政府機構中，有些政府機構可能具備四個部分，有些則可能只具備其中的一個、兩個或者三個等，這就視具體的機構情況而定了。在實踐中，某一機構可能會傾向于體現某一方面的價值，盡管如此，我們也不能因此而完全忽略另一方面的價值要求，這也是由公共行政的本質或內生價值所決定的。