從深圳市行政管理體制改革看政府規模適度化的路徑

摘要：城市政府作為城市治理的核心主體，其發揮作用需保持適度的政府規模。與城市經濟社會發展相適應的政府規模造度化是一個動態過程，沿著“相對適應——不適應——新的適應”的軌跡不斷進行調整。政府規模適度化程度取決于政府與市場耦合的程度、政府與社會互補的程度、政府支出受約束的程度以及政府結構的合理程度等諸多因素。適度政府規模的構建有賴于政府職能的合理定位與適時轉變，而后者只能通過行政管理體制改革來實現。本文以深圳市為例，在分析深圳市歷次行政改革的基礎上，結合新一輪行政管理體制改革，對政府規模適度化的根本路徑問題進行了初步探討。

關鍵詞：深圳市；行政管理體制；政府規模；適度化；路徑

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004—0544(2010)01—0099—04

在經濟全球化和市場一體化發展趨勢下，現代城市正面臨著日益激烈的競爭格局，各種復雜的經濟問題和社會問題不斷出現。客觀上要求政府承擔更多的職責。于是。政府機構設置越來越多，公共支出越來越龐大，導致政府規模不斷擴張。盡管這樣在一段時間內能較快地解決一些問題。但負面作用也隨之而來，如部門職能交叉、機構重疊，政府職能缺位錯位等，這又在不同程度上阻礙城市經濟社會發展的后勁與和諧穩定。

城市政府作為城市發展戰略的謀劃者和城市發展目標的推動者。應如何保持適度的政府規模，節約成本。提高效率。獲得最大的效益產出?這是諸多學者關注和研究的一個現實問題。本文試圖在分析深圳市歷次行政改革的基礎上，結合新一輪行政管理體制改革，對政府規模適度化的根本路徑問題進行初步探討。

一、政府規模適度化及其決定因素

(一)政府規模適度化的涵義

所謂政府規模。是指在一定的政治、經濟、文化等現實條件下。以政府職能為基礎，由政府機構及其工作人員數量、政府行政行為成本共同決定的政府活動范圍。政府規模包括內在規模和外在規模，內在規模是基于政府職能和行政權力范圍而言，即職能規模和權力規模；外在規模是基于政府的構成及其結構而言，指的是政府機構設置、人員配置的數量、結構以及行政成本消耗的數量。即機構規模、人員規模和費用規模等。其中，內在規模是政府規模大小的決定性因素，外在規模則是政府規模的外在表現形式。

毋庸置疑。城市政府要在城市經濟社會發展中發揮好應有的作用。就需要建立一個適度的政府規模，既不能過大。也不能過小。適度的政府規模要求政府職能定位、行政權力范圍須與城市經濟社會發展相適應，與社會對公共產品和公共服務的需求相適應；政府的機構設置、人員配置數量、行政成本須與城市經濟社會發展水平相匹配。這種適應與匹配的過程、行為方式及其實現的結果一且成為常態就是所謂的政府規模適度化。

由于經濟社會的發展是一個動態過程，在此過程中不斷地會有新情況、新矛盾和新問題出現，因此，能夠適應城市經濟社會發展的政府規模的適度化也必定是一個動態過程。沿著“相對適應——不適應——新的適應”的軌跡不斷進行調整。

(二)決定政府規模適度化的主要因素

政府規模大小受多重因素的影響，既有內生性因素(如政府職能定位、政府機構設置、行政運行機制、公務人員素質等)，也有外部因素(如政治環境、經濟發展水平、公民社會發展、自然條件、人口數量和素質、民族構成等)。所以，通過選擇能夠使政府處于一種適度的規模，政府規模適度化的過程就是一個不斷進行選擇的過程。然而，這種選擇不是一個“大政府”或“小政府”的簡單選擇問題，而是一個涉及到價值判斷和價值取向的復雜問題。政府規模是否適度應從政府作用與政府能力的平衡、政府成本與政府效益的平衡、政府與市場的耦合、政府對資源的合理支配、政府支出的約束、政府結構的合理、政府信用狀況來衡量。可以說，城市政府規模適度化在某種意義上主要取決于政府與市場耦合的程度、政府與社會互補的程度、政府支出受約束的程度以及政府結構的合理程度。

1 政府與市場耦合的程度。政府職能定位的合理性直接影響著政府與市場耦合的程度。在政府退出或未涉獵的領域，市場機制應該發揮作用并有效地運轉，在市場無法企及的領域，政府能夠進行有效的調節，履行好自己的職責，真正實現政府與市場的無縫對接，這就要求政府與市場高度耦合。有效消除政府失靈與市場失靈。現實中。政府與市場的耦合程度與政府規模適度化程度成正比關系。

2 政府與社會互補的程度。社會轉型期，越來越多的利益群體對政府決策和公共政策產生著重要影響。因此，政府不能單方面地壟斷行使社會事務管理的權力，而應以合作行政的觀念為導向，加強與社會的互動，建立多中心合作治理模式。在這種治理模式下，政府規模通常由兩部分組成：一是政府和社會互相替代的部分；二是政府和社會互相補充的部分。政府規模適度化既需要內部的調整，也需要借助外部的公民社會來實現，二者互補程度越高，越有利于實現政府規模的適度化。因此。只有把政府放到與其相關的復雜的關系網絡中，其職能的合理定位才會有廣闊的視野和科學的選擇。

3 政府支出受約束的程度。政府支出和消費的科學性直接影響著規模大小。一般情況下，以政府支出和消費占GDP的比重來衡量政府規模，政府規模的適度化取決于政府充分發揮其功能時所需要的財政支出。如果支出太少，會影響政府功能的充分發揮；如果支出太多，超過了需要，就會出現浪費和低效。因此，必須對政府支出加以約束。實現政府支出與社會經濟發展的動態平衡。政府支出的約束度越好。越有利于實現政府規模的適度化。

4 政府結構的合理程度。政府機構如何設置，直接影響著部門間責權利的分配和政府職能的正常發揮。如果從縱向結構上看管理層次少而精，從橫向結構上看部門數量精干。且各層次、各部門之間有明確的職能分工和授權，做到職責分明、工作協調、職責權利統一，且不存在交叉重復、多頭管理和政出多門的情況，則說明政府結構合理。政府結構的合理程度越高，行政效率就越高。政府規模越有可能趨于適度化。

二、從深圳市歷次行政管理體制改革看政府規模適度化進程

(一)深圳市歷次行政管理體制改革比較

為適應經濟社會在不同發展階段的需要。深圳市針對行政管理體制先后進行了七次改革。對歷次改革的背景、目的、做法、成效幾方面比較如下(見表1)。

(二)深圳市政府規模適度化進程分析

通過對深圳市歷次行政管理體制改革進行對比不難看出。政府職能轉變始終是行政管理體制改革的核心。深圳市主要圍繞政府與市場、政府與社會的關系不斷轉變政府職能，每改革一次，都使政府、社會、市場三者間的邊界越來越清晰，企業自主性不斷增強，政府行政效率和公務員素質不斷提高，政府規模也在逐步優化。通過每次改革后的機構數量變化還說明。政府規模適度化的關鍵不在于機構數量絕對值的多少。而在于是否符合當時的經濟社會發展需要。政府規模的“有限”以政府“有為”為前提。

盡管深圳市經過歷次改革后政府職能得到了相對科學的定位，機構相對比較精簡，公務員數量相對較少，行政效率相對較高。政府規模日趨適度。但是。從政府與市場的耦合度、政府與社會的互補度、政府支出的約束度、政府機構的合理度來分析的話，深圳市在政府規模適度化方面還存在著以下問題。

第一，雖然深圳市已經培育了一個相對成熟的市場體系。社會中介組織日趨活躍，政府——市場——社會的新格局基本建立。但從政府與市場的耦合度來看，政府缺位、錯位和不到位的問題仍然存在，政府還在管一些不該管、管不好的事。而應該管的又沒有管到位。如市場監管不足、提供公共產品與公共服務不足(尤其是社會保障、教育、醫療、住房等領域)等。

第二。深圳市近年來通過大力培育和發展社會中介組織、自治團體、行業協會等，越來越多地讓第三部門參與治理，使政府從繁雜的社會事務中解脫出來，更多地去實現宏觀管理職能。但是，目前第三部門的發展還不夠成熟，還存在這樣或那樣的問題、矛盾與不足，尚不能充分發揮社會力量對抑制政府規模的作用。

第三。從政府支出的約束度來看，還存在著事權與財權不匹配、支出結構不合理等問題。盡管深圳市建立了財政預算決策、執行、監督分離并相互制約的機制，建立了合法的項目審批機制。規范了專項性轉移支付的規則和程序。但仍然存在問題：一是事權與財權不匹配，相對于街道、社區工作站承擔的行政事務量來說，其經費嚴重不足；二是支出結構不合理。在經濟持續增長過程中，政府經濟性支出的比重應遞減，而社會性支出應遞增。但實際情況是對教育、醫療、社會保障、環保、公交等方面的公共投入還不能滿足廣大市民的實際需要。

第四。從政府機構設置的合理度來看，深圳市目前還存在著機構重疊，分設過細，管理多頭，運作不暢，機構職能交叉等情況。如市政道路和公路分別由不同的部門進行規劃、建設和管養，執法方面也不統一，公路路政執法由交通部門承擔。市政道路執法又由城管綜合執法隊伍承擔，導致協調環節增加，效率低下。此外，市、區、街道事權劃分模糊。權利與責任相脫節，部門有權無責，基層有責無權。基層干部陷入繁雜的事務當中，疲于應付。不堪重負。

三、從深圳市新一輪行政管理體制改革看政府規模適度化的新實踐

目前，深圳市按照國務院確定的“綜合配套改革試驗區”的定位。以行政管理體制創新為突破口，圍繞政府職能轉變，探索構建大部門體制，建立決策、執行、監督既相互制約又相互協調的新機制。計劃用五年時間(2009—2013)建成全新的公共服務型政府，以期取得成功經驗。為其他省市提供可資借鑒的示范模式。

(一)深圳市新一輪行政管理體制改革目標與措施

根據深圳市新一輪行政管理體制改革方案，將推行大部門制及扁平化的組織結構，建立決策、執行、監督三種權力既相互制約又相互協調的運行機制。通過清理和規范議事協調機構及部門管理機構。設置31個政府工作部門，比原來減少了15個，精簡幅度達1/3。此外，探索行政層級改革，將原有的“市一區—街道—社區工作站”四個層級改為“市—功能區—社區服務機構”的“一級政府三級管理”模式。縮短管理鏈條。具體改革目標與措施見表2。

(二)深圳市新一輪行政管理體制改革對政府規模適度化將產生的影響深圳新一輪行政管理體制改革以轉變政府職能為核心，全面創新行政管理體制，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、廉潔高效轉變，努力建設人民滿意的服務型政府。在具體措施上，一是政府在對經濟加強宏觀調控的同時，將更加注重市場監管、社會管理與公共服務；二是大力減少行政審批事項，精簡機構，明確編制，在較多領域探索實行職能有機統一、功能定位準確、部門數量精干的大部門體制；三是通過相關職能及其機構的整合，合理配置和運用決策權、執行櫻、監督權，以解決某些方面權力過于集中且缺乏有效監督以及執行不力等問題；四是切實解決部門職責交叉和權責不一致問題。理順部門職責關系，明確和強化部門責任。這樣一些措施無疑將促使政府在職能定位上做到宏觀調控、市場監管、社會管理與公共服務四個并重，進一步促使政府規模趨向適度化。

1，政府職能的進一步轉變及行政審批事項的再次精簡，明確了政府的權力范圍與活動空間。深圳新一輪行政管理體制改革提出政府職能要向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，加速推進“政企、政資、政事、政社”分開，這就使政府回歸于本位。進一步厘清政府與社會、政府與市場的關系：凡是能夠由市場機制調節的事，堅決放給市場；凡是應由企業自主決策的事，一律交還企業；凡是能夠由社會組織解決的事，積極移交社會組織管理；凡是應由政府承擔的職責，要切實履行好。只要堅持這樣做，就能不斷提高政府與市場的耦合度以及政府與社會的互補度。

2，“大部門制”的建立，精簡并優化了政府組織結構。所謂“大部門制”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。實行大部制后，一方面減少了行政部門和機構的數量，降低行政成本，另一方面有效地避免了政府機構之間由于職能交叉、重疊等引發的政出多門和多頭管理。此外，由于實行相近業務統一管理，逐步形成政務綜合管理體系，就能防止部門之間溝通難、協調難的通病。提高行政效率。如本輪改革整合市工商局、市質量技術監督局、市知識產權局組成市場監督管理局。整合市交通局、市公路局、市交通綜治辦(軌道辦)組成市交通運輸委員會等，就使原來分散在各個部門的職能有機地統一起來，統籌管理，充分發揮行政資源與行政手段的整合優勢，既精簡了機構。又劃清了部門職責。

3，組織機構及人員編制的規范化、法制化、科學化，能在一定程度上遏制機構回潮現象。深圳市按照黨的十七大提出的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置。減少領導職數，嚴格控制編制”的要求，構建了“寬職能、少結構”的大部門組織架構，且要加強組織機構及人員編制的規范化、法制化、科學化，這樣就能在一定程度上遏制機構回潮現象，通過法律的形式對改革成果加以保證。

4，行政權的合理配置及行政層級的逐步減少，能有效節約成本。提高行政效益。隨著決策、執行、監督既相互制約又相互協調的新機制的建立，以及行政層級由原有的“市—區—街道—社區工作站”四個層級改為“市—功能區—社區服務機構”的“一級政府三級管理”模式。將會縮短管理鏈條并逐步理順部門職責關系。強化部門責任，提高行政執行力，有效地杜絕推諉拖拉等不良作風，節約行政成本，提高行政效益。同時。社會組織也將越來越多地參與到社會事務的執行中，進而起到控制政府規模的作用。

(三)尚需進一步思考的問題

1，政府職能轉變如何徹底到位。每一次行政管理體制改革，從表面上看是機構和人員的增減，但實質上則是權力格局的重新調整。和其他許多城市政府一樣，深圳也存在著“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的現象，政府職能轉變始終不徹底。由于“政績最大化和公共利益最大化都是地方政府的效用目標。但兩者之間并不總是統一的。當兩者不能統一時，犧牲地方公共利益就可能成為理性的地方領導的選項。”因此，對深圳市來說，能否按照理論上的職能定位“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”真正轉變到位。需要解決三個問題：一是在改革過程中如何既有效地制約和約束部門利益，又妥善處理好目前包括事業單位在內的各種利益關系，最大程度上調動利益團體參與改革和支持改革的積極性，為政府轉變職能消除阻力；二是上級政府(中央及廣東省)如何制定一套科學合理的地方政府績效考核指標體系(目前社會管理、公共服務方面的指標權重不夠)，并根據每個城市的實際情況適當調整各類指標的權重，進而將政府行為真正引導到這四個目標上來，是政府職能轉變能否徹底的又一關鍵所在；三是“政企、政資、政事、政社”分開不等于政府一甩包袱了之，而是給四類結構提供規則。不具體參與運作。那么，政府如何針對這四類結構提供規則，實現兩者之間巧妙的平衡，也是至關重要的治理之道。

2，如何有效避免機構改革回潮現象。要將大系統管理體系進一步轉變成“大部門體制”，必然會在很深程度上觸及到各級政府官員的現實利益。盡管目前深圳市構建了“寬職能、少結構”的大部門組織架構。但因為會涉及到部門之間黨組合并問題、人員結構調整問題、領導職數減少問題、部門利益格局變動問題等諸多復雜因素，如果處理不好，就容易像以往那樣出現機構回潮現象。如何在做好機構改革總體方案設計的同時。堅決加強機構和人員編制立法，是避免機構改革再次陷入“膨脹——精簡——再膨脹——再精簡”怪圈的必需手段。

3，如何制約大部門的行政權力。構建大部門體制，建立決策、執行、監督既相互制約又相互協調的新機制，實際上是政府的自主型改革，是政府對自身權力的重組和進行自我監督與自我約束的一種制度安排。實行大部制管理后，部門的權力更大了，如何從政治制度層面謀劃政府改革，在黨權、國權、政權、法權的四維權力均衡中建立起對政府權力的制衡機制，才是解決問題的根本之道。這將關系到政治結構的科學分化問題及其制度的重新安排問題，所以，任重而道遠。