善治政府:當代中國政府行政改革的目標愿景

摘要：對于正致力于推進政治現代化的當代中國來說，政府建設和政府發展的主要任務就是改革傳統的以命令-服從、高度集權、黨政不分為特征的統制型政府行政模式，打造以服務、責任、有限、效能、法治、透明、誠信、節約的善治政府。探索善治之道，邁向善治政府，是當代中國政府行政改革的目標取向。

關鍵詞：善治；政府行政改革；目標愿景

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544(2010)02—0079—03

全球化時代人類政治生活最引人注目的變化之一，便是政府行政過程正在從統治(government)走向治理(governance)，從善政(good government)走向善治(goodgovernance)。探索善治之道，邁向善治政府。便成為當今世界各國行政改革和政府創新的目標指向。對于正致力于發展社會主義民主，推進政治現代化的當代中國來說，政府建設是當代中國政治建設的關鍵環節，政府改革也是當代中國政治改革的焦點與難點。當代中國政府建設和政府發展的主要任務就是改革傳統的以命令-服從、高度集權、黨政不分為特征的統制型政府行政模式，打造以服務、責任、有限、效能、法治、透明、誠信、節約的善治政府。

所謂統制行政，即意味著以命令一服從為行政邏輯。以高度集權、全能主義為主要特點的行政模式。由于受高度集中的計劃經濟體制的影響，建國后的政府行政體制運行帶有比較明顯的黨政不分、高度集權、全能政治的特點和傾向，這在建國初期特定的形勢下有其形成的歷史必然性和積極作用，但其內在缺陷的日益發展則成為“文革”時期國家機關癱瘓、政治制度病變的潛在致因。統制行政模式的主要特點有三。

黨政合一。由于中國共產黨對在長期的民主革命時期所形成的黨政軍一體化模式的路徑依賴，再加上受前蘇聯體制的影響，建國后黨不自覺地走上了以黨代政的路向。其實在建國初期，黨曾意識到黨政應適當區別、科學分工，但在實踐中以黨代政、黨政不分的問題一直沒有得到有效的解決。黨對國家政權機構的全面領導、黨政不分、以黨代政、黨政合一是建國之后很長一段時期中國政治體制運行的突出特征。主要表現在黨對行政、司法、經濟等各項工作的全面、集中、一元化領導，黨的領導人多重兼職，黨委對政府工作的對口領導制度等。黨政合一使得政治運行機制中黨政兩套機構、兩個系統同時管理國家，導致機構膨脹、職責不清、互相扯皮、人浮于事。

高度集權。建國后中央高度集權的政府管理體制的形成與黨政合—關系的形成一樣，有其歷史必然性。一是新中國繼承的是一個千瘡百孔的爛攤子，國內民生困頓、經濟贏弱、百廢待興，國際上又面臨西方國家的經濟封鎖和敵視，生存環境緊張。嚴竣的客觀形勢需要國家和黨中央進行集中、統一、高效的領導。二是計劃經濟體制確立的邏輯必然。受前蘇聯計劃經濟體制當時所發揮巨大績效的鼓舞。同時也為適應國內大規模經濟建設的需要，建國后以毛澤東為核心的第一代中央領導集體，效仿前蘇聯在中國建立起了一套以生產資料公有制為基礎的高度集中的計劃經濟體制。其管理對象囊括各部門、各行業、各地區、各企業，管理領域涵蓋生產、流通、分配、消費等各運轉環節，管理模式強調自上而下的集中統一規制。這種經濟體制上的中央高度集權與領導體制上的黨政不分、以黨代政相結合，就最終導致了權力從社會集中于政府、在政府集中于黨委，在黨委集中于一把手個人。高度集權的行政管理體制如果缺乏合理的權力監督制衡。就很容易導致權力運行的任意性和國家治理的人治化。

全能主義。按照美國著名政治學家林茨的界定。純粹的或者理想的全能主義體制具有四個鮮明特征：(1)消除了幾乎所有以往存在的政治、經濟和社會的多元化；(2)擁有一個統一的、明晰的、指導性的、烏托邦式的意識形態；(3)有廣泛而深入的動員；(4)政治權威的竟里斯瑪型。“當然。林茨同時指出，現實中的全能主義政體都是一些接近的近似體。從建國后政府體制的運行特征來看。有著比較明顯的全能主義傾向：一是建國之后黨和政府通過思想文化領域的批判和改造運動，牢固確立了馬克思主義在意識形態領域的話語主導權；通過階級改造也使得社會階層結構趨于簡單化。二是在長期的民主革命斗爭中，中國共產黨積累了豐富的階級動員和政治動員經驗。建國后黨和政府通過土地改革、抗美援朝、鎮壓反革命三大運動，“三反”“五反”運動，對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造等一系列頻繁的政治運動，形成了政府對社會廣泛、深入、高效的政治動員。國家權力對社會的全面滲透和控制使得社會高度國家化、政治化。三是基于對毛澤東的人格崇拜而形成的“克里斯瑪型”或“超凡魅力型”政治合法性，一直到毛澤東逝世都一直是黨執政的主要基礎。全能主義無疑與自由、民主、法治、分權的現代政治文明的基本精神是相悖的。

對于建國初期的中國來說，統制型政府行政模式有其存在的邏輯必然性和歷史合理性。但是從社會政治發展的遠局來看，合理長效的政府行政機制則需在發揮執政黨的政治領導地位的同時，科學劃分黨政職能；在保證中央統攬全局的同時，充分發揮地方各政府、各部門、各企業的積極性主動性：依法規約權力與權利的合理界限，實現國家與社會、政府與公民的良性互動。統制行政則潛孕著深刻的弊端：不利于調動企業積極性，不利于激發社會活力；易導致政府職能混亂、效率低下。機構膨脹；易滋長官僚主義、專制主義等。這種潛在缺陷在“文革”期間演繹到極致，不僅導致了國家機關的全面癱瘓。而且還導致了社會主義民主建設的嚴重挫折和社會主義政制的嚴重病變。

“文革”結束后，以鄧小平為核心的當代中國改革者們在啟動和推進經濟體制改革的同時。也相機啟動了政府行政體制改革。1982、1988、1993、1998，2003，2008年，我國先后展開了六輪大規模的政府行政改革運動。這六次大規模的改革運動雖各有側重，但基本圍繞著五大內容推進。

轉變和明確政府職能。即轉變過去計劃經濟體制下無所不管、無所不包的全能政府思維，確立服務政府理念。在發展社會主義民主政治和發展社會主義市場經濟條件下，政府的職能主要有四項：進行宏觀經濟調控：加強市場監管，維護市場秩序；提供公共物品；進行社會治理。政府須明確自己的職能，集中精力管好自己份內之事。

理順政事企社關系。理順政府與企業，政府與市場、政府部門與事業單位、政府與市場中介組織之間的關系始終是當代中國政府行政體制改革的難點。其重點在于：(1)推進政企分開。市場經濟條件下政府與企業、政府與市場之間必須職責明晰，政府不應當擔負市場“運動員”角色。而應當保障企業的經濟主體地位，尊重企業的自主生產經營權，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為市場經濟的健康運行創造良好的發展環境。(2)推進政事分開。長期的政事不分不僅導致政府負擔過重，人員臃腫，職責混亂，而且造成事業單位公共服務和社會公益職能蛻化，官僚主義和逐利主義盛行，日益難以適應社會日益增多的公共服務需求。事業單位改革伴隨著行政體制改革雖已進行多年。但進展仍相對滯后緩慢，其進一步深化勢在必行。推進政府與市場中介組織分開。作為政府與企業之間的橋梁紐帶，企業之間、企業與市場之間的聯絡溝通器，中介組織是現代市場經濟運行機制的重要組成部分。由于我國市場中介組織的興起較晚，發育尚不成熟，中介組織和政府的關系還尚未理順。市場中介組織的規范化、制度化、法律化水平比較低，且多數缺乏獨立性。依附或隸屬于政府機構及其職能部門。這不僅妨礙了市場中介領域公平競爭、優勝劣汰秩序的形成，而且還使得市場中介組織易受政府機關和職能部門的支配和操縱，成為政府逐利的工具。推進政府與市場中介組織分開，加強中介組織的規范化建設是行政改革的要務之一。

改革行政審批制度。隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展。我國原有的行政審批制度的弊端日益突出，如審批事項過濫、審批程序繁瑣、利用審批亂收費、濫用審批權力等等，不僅成為市場經濟順利發展的瓶頸和妨礙，而且還成為權力“造租”、“尋租”等腐敗現象滋長蔓延的深層次制度根源。因此，深化行政審批制度改革，解決行政審批過多過濫的問題，是政府行政改革的重要內容。從1998年開始，中央和全國許多地方相繼開展行政審批制度改革，并初見成效。

深化政府機構改革。政府機構改革的目的是精簡行政機構、提供行政效率。改革開放以來，在鄧小平提出的精簡機構是一場革命的思想指導下，中國先后發起了6輪政府機構改革。當前第六輪政府機構改革正在進行中，其任務就是針對當前政府部門的機構重疊、職能交叉、人員臃腫、政出多門、權責脫節的問題，對政府機構及其職能進行整合、兼并、重組、優化，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。

加強政府法治建設。改革伊始，政府建設就包含了法制化、規范化建設。隨著黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，推進依法行政、建設法治政府在政府行政改革的目標體系中的地位更加凸顯。近年來，黨中央和國務院先后制定頒布了《關于全面推進依法行政的決定》(1999)、《全面推進依法行政實施綱要》(2004)、《中華人民共和國行政許可法》(2004)、《中華人民共和國公務員法》(2006)、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(2008)等法律法規和文件，為規范政府行政行為提供了法律依據，也表明了黨和國家建設法治政府的決心。

總的來看，改革開放以來，黨和政府圍繞著以上主要內容大力推進政府和行政制度改革。取得了比較明顯的效果。但是由于歷史上“官本位”和“權力本位”傳統行政理念的深層積淀，政府本身的自利性和公益性的張力，長期以來統制型政府模式下所形成的制度變遷的路徑依賴等等原因，導致現實中的政府發展和政府建設仍然存在諸多矛盾和問題。從當前經濟政治發展所提出的客觀要求來看。我國現階段的政府行政體制改革仍然相對滯后，主要表現在：(1)黨政職能交叉問題仍然普遍存在。黨的主要任務是對整個國家進行政治、思想和組織的統領，而不是直接陷入行政管理的瑣碎事務中。(2)國家政權機關間職能混亂、權責脫節的現象仍大量存在；政府的公共服務職能需要進一步強化；政企、政事、政社之間的權責仍需厘清、關系尚未完全理順。政府機構仍需精簡“瘦身”。政府機構歷經多輪改革，卻仍未能走出“精簡—膨脹—再精簡一再膨脹”的怪圈。政府財政支出不斷攀升，行政運行成本居高不下。(4)行政行為失范還比較嚴重。因政府部門的行政不當、執法不公、與民爭利所引發“官民沖突”頻頻見諸報端。(5)行政審批項目過多、手續繁瑣、效率低下的問題仍然存在，深化行政審批制度改革依然任重而道遠。(6)政府在公共產品和公共服務提供中的缺位現象仍然比較嚴重；地區之間、城鄉之間公共產品和公共服務供給不平衡現象仍然比較突出，等等。

作為政治生活的主體，政府是經濟社會發展的主要驅動力，政府發展也是政治發展的核心與關鍵。面對當前政府行政體制改革相對于社會經濟發展的滯后現狀，加強政府建設，打造與社會主義市場經濟體制的客觀要求相適應、與現代政治文明發展方向相一致的現代善治政府，成為當代中國政府行政體制改革的重要目標與任務。所謂善治“就是使公共利益最大化的社會管理過程”。對于始終以“執政為民”為宗旨的中國共產黨來說，打造奉服務、責任、效能、法治、誠信為價值圭臬的善治政府是當代中國政治文明建設的題中應有之義。具體來說，善治政府的行政價值追求包括以下內容。

服務。這是善治的首要價值取向。善治要求政府牢固確立公民本位、權利本位、社會本位理念，以全心全意為公民和社會提供公共產品和公共服務為根本宗旨，并把公民的滿意度作為自身能力績效和合法性水平的標準。

責任。公共權力由民所授，服務于民。政府作為公共權力的行使者，必須對作為權力本源的社會公眾負責，接受公眾監督；政府公職人員必須具有強烈的責任感和敬業精神，必須對公民的訴求作出及時的回應和反饋，努力提高政府公共服務的質量和效率。

有限。有限政府要求在行政權力和公民權利之間依法規界，對私人空間依法保護，防范公共權力的僭越和失控；要求對政府職能清晰定位。減少政府對微觀經濟運行的干預，把政府職能轉移到主要進行宏觀經濟調節、市場監管、社會管理、提供公共政策和公共服務上來。

效能。效能包括行政效率和政府能力。一個與社會主義市場經濟相適應的善治政府，應該是一個機構合理、管理科學、反應迅捷、治理高效的政府。一個與超大、后發外生型現代化中國相適應的政府還應當是一個“強政府”，即擁有強大的政府能力。包括政治合法化能力、社會動員與政治整合能力、社會資源汲取能力、政策創設和貫徹能力、社會價值的公平分配能力、市場監管和社會秩序維護能力、公共產品和服務供給能力、社會利益協調與溝通能力、公共危機治理能力等等。

法治。政府的運轉和一切政府公職人員必須嚴格遵守法律，尊重法律，依法行政；堅持法律面前人人平等，任何人都不能有超越和凌駕于法律之上的特權：任何政府官員和公職人員都不能以權代法、以權越法、以權壓法。

透明。政府機關及公職人員的一切行政活動，從政策制定到政策實施、從行政立法到行政執法、從施政方案到施政行為、從公共開支到社會服務等等，政府行政過程的每一環節及其相關信息(除了涉及國家機密和個人隱私外)，必須做到公開、公正、透明，尊重和保障公眾的知情權，參與權、監督權。使政府行政過程時刻置于社會公眾的監督之下、公共權力時刻運轉于陽光之下。

誠信。誠信是善治政府的基本品性。誠信政府要求政府部門認真履職，積極作為；要求政府部門言行一致，坦誠對民，取信于民；要求公共政策必須保持連續性和相對穩定性，不能朝令夕改，讓民無所適從；要求政府公職人員嚴格自律、令行禁止、率先垂范。

節約。節約與鋪張浪費、講排場、搞“政績工程”、“形象工程”相對照，節約意味著勤儉行政，以盡可能低的行政成本，為社會提供盡可能多的公共產品和公共服務，產出盡可能高的社會效益；意味著在精兵簡政、壓縮管理費用的同時保證和促進政府機構干練高效，運轉流暢；主張樹立生態文明觀念，減少能源消耗，提高資源利用效率，加強生態環境保護，增強國家可持續發展能力。

如何打造善治政府?筆者認為，就當代中國政治改革的客觀實際來說，達至善治政府的優選路徑，就是加強政府行政制度建設、推進政府行政制度創新。具體來說。必須進一步健全完善政務公開制度、行政問責制度、公示制度、聽證制度；健全完善政府和社會、公眾之間的溝通機制。自下而上的信息反饋機制，政策過程的公眾監督和參與機制；建立健全服務型政府的績效評估機制和監管機制；探索靈活高效的公共服務提供機制。適時因地制宜地推進公共服務的市場化、民間化、社會化；建立健全政府公職人員的激勵機制和獎懲機制，充分調動公共服務部門和公務人員提供服務的積極性和主動性，等。

打造善治政府，還必須大力推進作為非正式制度的政府文化建設，樹立服務、法治、民主、責任、效能、誠信的善治政府理念，培育與善治政府相契合的行政文化和治理文化。具體來說，在施政理念上，要從“命令—服從”、“治民”、“權力本位”的傳統管控理念向“回應-服務”、“治官”、“權利本位”的現代服務理念轉變；在治理主體理念上，樹立多元治理理念。從單純以政府為主體向政府與民間組織、社會團體、私人部門等實行協同合作、共管共治轉變；在政府職能理念上，強化公共服務意識。需指出的是，強化公共服務職能，并非摒棄統制職能，而是政府職能重心的轉變和挪移，即從“計劃—控制型”向“規制一服務型”轉變，以規制治理為手段，以公共服務為目的。

打造善治政府，還必須有計劃、分步驟地進行，要在時間上統籌規劃、合理布局。逐步展開；空間上關注地區差距的現實，重點突破，梯次推進。此外，還必須積極培育現代公民社會。只有在公共精神彰顯、權利觀念張揚、參與意識覺醒的現代公民社會的基礎上，才能在國家與社會、政府與公民之間建構起良性有序、協商合作的雙向互動關系，才更有可能實現善治。