澳大利亞和荷蘭水質保護法律調控對我國的啟示

摘要：本文在對澳大利亞和荷蘭水源水質法律調控研究的基礎上，深入評析了我國水源水質保護的法律調控現狀，提出了完善我國水源水質保護法律調控的具體措施。為我國水源保護法制建設進行了有益的探索。

關鍵詞：澳大利亞；荷蘭；水質；保護；法律調控

中圖分類號：D92266

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0143-04

針對水質問題，澳大利亞通過了《國家水質管理戰略》、《澳大利亞水質指針》、《澳洲環境可持續發展國家策略》對水質進行調控。荷蘭通過了三個重要法案：1990年水管理法，1992年水委員會法及1996年防洪法。防洪法規定了權利與責任的分配，給予中央政府較大的制定政策綱領、基準、目標等的權利，以此來影響各水委員會的決策：并對水質處理機構、規劃機制、許可制度及收費標準、協調委員會的設立等予以規定，以切實保護水質。

一、澳大利亞和荷蘭水質管理的經驗

(一)管理目標

澳大利亞《國家水質管理戰略》中指出了關于水質保護的政策目標：在維持經濟和社會發展的同時保護和提高水質。以達到對國家水資源的可持續利用。它聲稱，將規定“水質管理的政策、程序以及一系列國家指針”。《澳大利亞水質指針》的一個顯著特征是它采取了環境管理制度，該制度適用地區的以及地方的計劃措施；該制度還設立了監測目標和調控機制，以評價政策手段的應用是否達到了管理目標。《澳洲環境可持續發展國家策略》第三部分(部門間議題)第18節(水資源管理)也規定：各政府要努力確保水資源的開發決定是基于可接受的水質與水量標準，且尊重這些依永續基礎建立的管理要求。這些努力將著重于更有效率地用水和合理分配水資源及減輕污染。謹慎制定資源管理政策、價格制定政策與環境保護措施標準。充分考慮為達成國家水質管理策略所建議的廣泛行動，在維持經濟和社會發展的同時，通過保護和提升水質以達成國家水資源的永續利用。

當前荷蘭所有水管理領域中的各項國家政策都是經長時間緩慢演化發展而來。早期有關水管理的國家政策文件多是零碎的，每個文件只是單獨地處理一個單一主題，水質是在獨立的指示性規劃政策的文件中加以處理的。1998年的水管理國家政策文件將整合性水管理的概念向前推動了一步，強調特定區域中的整合(包括都市地區中的水)及使用水本身的運動作為空間規劃的指導原則，從整體上對水質進行規劃和保護。

(二)水質保護的機構

澳大利亞水與河流委員會對水質保護負有主要責任，為此目的，該委員會可對土地利用行為，尤其是(保留的或非保留的)飲用水源涵養區(整個流域)的土地利用行為進行法律控制。在飲用水源涵養區之外的地區，水與河流委員會在管理水質方面唯一的直接調控權利就是依據西澳大利亞1976年頒布的《水道保持法》對宣告為水道管理區的排放和土地利用行為進行控制。僅有少數地區被宣告為水道管理區。水與河流委員會在保護水質方面的法律資格是有限的，行使權力保護水質時必須依靠其它政府機構的配合。比如需要計劃部(土地利用規劃和發展控制)、土地保持與管理司(公有土地的管理)、西澳大利亞州農業部(調整農地利用)、環境保護司以及環境保護委員會的配合。

荷蘭水管理機關負責保障陸地免受水災。他們的工作包括建造與維修壩、堤、閘等，控制水的流動與高度。以及維護水質。水管理機關的議會傳統上是由該機關所轄區域中擁有不動產的所有者中間選出，但是，其執行委員會及主席卻是由中央政府任命。

(三)水權和水稅費制度

澳大利亞參議院委員會正在要求聯邦和州政府通過建立國家水權登記制度。以更好地處理澳大利亞的水問題。除行使基本的水資源權利外，現行的西澳大利亞《水權與灌溉法》要求任何水權只有在取得許可之后方可取得：(1)地表水管理區內的地表水；(2)任何自流井中的地下水；(3)地下水管理區內任何非自流井中的地下水。此外。只有在取得許可證之后方可實行：(1)阻攔或影響地表水管理區內的私人土地上的水道或濕地，或者阻攔或影響地表水管理區外的公共土地上的水道或濕地；(2)開鑿或改造水井(自流井以及非自流井)。如果許可證持有人申請變更。水與河流委員會也有權變更地下水許可證的內容等。例如：如果水與河流委員會認為地下水被浪費、被不正當使用或造成損害時，或者當水與河流委員會想控制從涵水層抽取的地下水數量時。水與河流委員會有權發布指令。改變地下水許可證的權利內容。如果許可證持有人被法院判決為違反該種指令時。水與河流委員會可吊銷其許可證。

荷蘭水管理應用污染者付費的原則。荷蘭《防止地表水污染法》規定：主管當局不僅擁有為某設施頒發排污許可證和向排污者提出“不當排放”，而且有權對排污者征稅。稅額的多少根據排污者所排污水的數量及該污水的特性而定；稅率由中央、省、地方當局的立法確定，征得的稅金必須用于治理地表水污染及支付為防止及控制水污染而花費的管理費用。根據地下水法。省政府可以核發給公司抽取地下水的許可，并換取每立方米幾分美金的費用。此收入用來資助研究地下水耗竭及超量使用地下水所產生的失水效果。

二、我國水質保護法律調控的現狀

(一)管理目標

我國關于水質保護管理目標的規定散落在《水法》和《水污染防治法》中。如《水法》第1條規定：為了合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用；第9條規定：國家保護水資源，采取有效措施，保護植被，植樹種草，涵養水源。防治水土流失和水體污染，改善生態環境。《水污染防治法》第1條規定：為防治水污染，保護和改善環境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用。不難看出，我國沒有關于水質保護管理目標的具體規定。

(二)水質保護的機構

在水質方面。上游排污應考慮對下游的影響，支流水質保護目標應符合干流的需要。只有以流域為一個整體，全面規劃，統籌兼顧，才能有效管理。《水法》第12條規定：國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。第13條規定：國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。縣級以上地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。《水污染防治法》第4條規定：各級人民政府的環境保護部門是對水污染防治實施統一監督管理的機關。各級交通部門的航政機關是對船舶污染實施監督管理的機關。各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。

由于我國流域層次上的管理非常薄弱，缺乏制度支撐。這就不可避免地造成地方過分地強調本地方的需要，而忽路流域整體上的需要和流域其他地方的需要。導致水源開發利用的隨意性。而且流域管理機構的地位、作用、權限在現行的法律法規中都沒有作出明確的規定，因而在水源水質保護中難以行使有效的監督管理權，以至出現污染事故時，不能采取有效的措施予以制止，使水源水質保護得不到保障。改進我國現行水源水質保護的管理體制成為大勢所趨。

(三)水權和水稅費制度

我國水權轉讓的法律規定主要體現在《憲法》、《環境保護法》、《水法》、《取水許可制度實施辦法》等中。如《水法》規定，國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度，并征收水資源，其實行取水許可制度的步驟、范圍和辦法，以及水資源費的征收辦法，由國務院規定。但與水質保護的迫切性相比，還顯得十分不足。如依據《水法》制定頒布的《取水許可制度實施辦法》，規定取水許可證不得轉讓，這就明顯阻礙了水權轉讓制度的形成。目前，我國的水價體系還不完善，水資源費和水利工程水價的標準仍偏低。探討適應市場經濟體制要求的新的管理運行機制，前提條件是水價改革。使之能完全達到成本水價，這是資源水價征收體制改革的一個方面。因此。必須針對我國建立水市場可能出現的情況，及時修訂那些滯后的法律法規，以促進并保障我國水市場的早日建立和完善。

三、完善我國水質保護法律調控的對策

(一)明確管理目標

實行流域水資源的統一管理，是指對地表水和地下水、水量和水質進行統一的系統管理。由于多年來缺乏流域對水質的統一管理，大部分水源特別是平原河道水質污染呈惡化趨勢。要加強對水利工程的水質管理，特別是城市居民生活用水水源，使水質達到國家標準。全面實施《流域水資源保護條例》，加強水質監測，逐步改善水質，提高水的利用率，緩解日益加劇的供需矛盾。

以流域為單位對水源進行綜合管理是水文地理和生態科學發展的結果，現代水法發展的一大趨勢就是實行按流域管理水源。因而，在水質保護和管理中，應當將流域水系統作為一個整體來考慮，采取行動在整個流域生態系統的基礎上管理水源。如《21世紀議程》全面闡述了應對水源進行按流域綜合開發管理；評價和預測水源的質和量；保護水源、水質和生態系統；確保水源的供應和衛生；注意研究氣候變化對水源的影響。加拿大和美國簽署的大湖區水質協定，以及博茨瓦納、莫桑比克、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋簽署的有關管理共有的贊比亞河水系行動計劃的協定都強調應實行按流域對水源水質進行統一規劃、監督和管理。

實行水源流域管理的首要前提是信息共享、聯合研究，以達成共識，消除認識上的差異和文化上沖突。由于水源水質保護中普遍存在信息障礙，往往容易扭曲事實真相。因此，需要建立信息平臺，促進信息交換與情報交流，以及正確的決策支持系統以減少決策中的不確定性。同時，通過信息交換與情報交流，還可以有效地避免和解決糾紛。在我國水源水質保護的過程中。擴大流域水源水質信息公開渠道，為公眾參與流域水源水質管理提供信息服務。水源的開發、利用、保護、管理涉及到社會中每一成員的利益，與他們的生存與發展息息相關。公眾應該有權利通過一定途徑了解水源水質的相關信息。公眾依法享有知情權、參與權、監督權等，有權了解涉及全流域所有公民及其子孫后代切身利益的流域水源開發、利用、保護和改善的情況，迫切需要了解流域水源從宏觀到微觀的管理以及開發、利用、保護和改善方方面面的信息。應當通過立法直接確立公眾的知情權，并應具體規定知情權的行使方式、程序以及權利受到侵害后的救濟程序。這樣，在信息知情的情況下更好的實現水質保護的管理目標。

(二)完善水質保護的機構

通過立法，強化流域水源管理機構的權威，摒棄過去多頭管理，設置重疊的管理體制。利用法律約束機制調節利益沖突，實現流域統一優化管理，在嚴重缺水地區，應盡快建立統一的、有權威的流域水源管理機構，全面負責本流域水源開發、分配、治理、保護和利用的一切活動，不斷對管理機構體系，機構職能轉變、法律法規和政策管制等方面進行改革、完善和創新。同時，要通過立法明確流域管理機構的法律地位、職權范圍、人員編制等內容，以便為實施水源流域管理奠定良好的法律基礎，實行流域水源的可持續利用。

根據國際上的流域水源水質管理經驗，流域管理機構有三種設立模式：(1)協調委員會。這是一種由有關管理部門和流域地方政府代表共同組成的非常設立組織。委員會的主要功能是給有關各方提供一個論壇，共同協商制定一些政策，解決糾紛。委員會不干預實際管理機構和地方政府的日常工作。例如法國的流域委員會就能起到協調委員會的作用。法國把水當作水的匯集系統的整體來進行管理，按流域劃分管理單元，將全國劃分為6部分，相應地建立了6個流域委員會及水管理局。流域委員會是“水的地方議會”，是流域內一切水問題立法者的“講臺”。它由用水者、政府、社會組織的代表以及對水問題科學技術內行的生態學家所組織的。這樣的委員會不是常設機構，而是為了作出決策，每年召集1－2次。(2)流域委員會。這是一種常設流域管理機構，具有一定的制定規章和執法的權力。澳大利亞水與河流委員會和荷蘭水管理機關就是這樣的機構。在飲用水源涵養區之外的地區，西澳大利亞1976年頒布的《水道保持法》對宣告為水道管理區的排放和土地利用行為進行控制。水與河流委員會行使權力保護水質時必須依靠其它政府機構的配合。荷蘭水管理機關負責建造與維修壩、堤、閘等，控制水的流動與高度，以及維護水質，維護全流域用水者的利益。從而，較好地管理和保護整個流域的水源。(3)流域管理局。這是一種最強有力的流域管理機構。它幾乎囊括了所有有關流域的管理職能，具有廣泛的規章制定權與執法權。例如美國的田納西流域管理局。田納西河是美國東南部俄亥俄河的最大支流。長約1450km，流域面積約10.5km²，流經美國七個州。在實施田納西河流域管理法之前，該流域內淤沙沉積，大多數有價值的礦物資源被盲目掠奪，土地嚴重荒漠化和風化，經常發生洪澇災害。為了開發和保護田納西河流域，美國政府于1933頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西河流域管理局，明確規定流域管理局的任務和職責。根據該法規定，管理局是一個政府機構。其董事會成員由總統提名，國會任命，任期5年。該法要求董事會按照明確責任、提倡效率的原則建立管理局的組織體系，董事會可根據需要任命經理及其他組織機構成員。為了保障流域管理機構的有效運作，《田納西河流域管理局法》授予田納西河流域管理局一系列權力。例如。授權管理局根據全流域開發和管理宗旨來修正或者廢除與《田納西河流域管理局法》相沖突的地方法規。并制定規章和條例；授權管理局可以進行勘測和調查，為流域內自然、社會和經濟的綜合發展提出報告；根據《田納西河流域管理局法》授予流域管理局獨立自主權，流域管理局可以跨越一般的政治程序，直接向總統和國會匯報，從而免除了一般政治程序中常有的干擾。這樣，有效地保障了流域管理局對這個流域的調控。

縱觀國外的流域水源水質管理機構的模式，在我國水源水質保護的過程中，考慮借鑒澳大利亞和荷蘭水質管理機構的模式比較符合現實情況，具有可操作性。在中央一級，有必要在現有部門管理機構的基礎上成立具有協調功能的水源委員會，負責全國水源的協調管理，協調現有與水源管理有關的部門的職能。在流域層次，重組流域水源水質管理機構，成立包括各方利益代表參加的委員會形式的機構，行使中央水源管理委員會或流域法規授予的管理職能。在地方一級，主要由地方環境保護部門執行水源污染防治的監督管理工作。但現有環境保護機構在開展工作時必須服從流域水源污染防治的統一規劃和計劃，服從流域管理機構的統一協調管理。同時，為了協調好流域內各方利益主體的關系，在管理體制內應給公眾參與留有足夠的空間。建議在流域水源管理委員會中吸收公眾和有關團體參加，讓他們有一個發表意見的講壇，在決策過程中充分發表自己的意見。通過能反映各方利益的整合性決策，樹立流域機構的權威，實現流域水質的綜合管理。

(三)健全水權和水稅費制度

水市場是重新分配水資源的機制，能夠滿足缺水時期的水需求，提高水資源使用效率。建立明確產權、可測定、可實施、可交易的用水權制度，是水市場健康發展的根本保證。我國自頒布《取水許可制度實施辦法》以來。對取水權的管理已經積累了相當豐富的經驗。取水權是根據《水法》和《取水許可證制度實施辦法》而制定的一項制度。我國取水權制度和通行的用水權制度是兩種不同的制度。從法律關系看，取水權是根據國家規定和政府許可授權取水的行為，無論哪種取水都是無償、無期、不得轉讓的行為：而用水權則是有償、有期、可轉讓的。因而，應實現取水權向用水權的轉變。同時，水權轉讓應實行公示登記制度，向水行政主管部門辦理取用水許可證登記，既保護了水權擁有者的用水權利。也保證了水權的交易安全和保護交易相對人的利益。公告制度要規定公告的時間、水質水量、期限、公告方式和轉讓條件等內容。這樣才能促進水權轉讓制度的建立健全。

水資源使用價格和水的稅費是實現水權轉讓和建立水市場的前提條件。水使用的經濟費用包括開采與輸送費用及機會費用。水資源的有效使用，是指水資源開采速率應使凈效益最大化(總費用的總效益)。水的服務費用應由受益人來付，付費與受益成正比；定價政策應有利于水資源儲存、管理和輸送及利用，并以生態可持續方式進行。水的價值既包括獲取它的開采費用，還取決于用戶付費的意愿(關鍵是對水質的付費意愿)。因此要特別考慮水資源質量退化的未來經濟影響。同時，環境稅是國家為了保護環境資源而憑借其主權對一切開發、利用的單位和個人，按照其開發、利用、污染、破壞的程度進行糾正，或對保護環境資源的單位和個人，按照其保護的程度進行減免的一個稅種。對抽水者建立刺激機制，考慮到留給未來的機會費用，建立專門的抽水稅費(相當于留給未來機會使用的配額)，以避免含水層開采速度過快導致含水層枯竭。值得借鑒的是澳大利亞新南威爾士于1997年實行的兩部分稅費體系，它是由固定部分和變化部分組成，前者是根據許可證制度的水使用權限制定固定的價格，后者是根據水的總使用量收取超額用水費用。1998年，根據經濟效益、經營和維護費用、環境因素內化、供水的變化等因素，進行了更加綜合評估，進一步調整了水資源使用費。課征水污染稅是國外實踐證明的一種行之有效的舉措，在我國水環境污染嚴重、水資源相對匱乏的情形下，有必要借鑒國外先進經驗，開征我國的水污染稅，充分發揮稅收杠桿的調節作用，以充分保護我國的水源水質。