基于區域協調發展的黃河流域經濟空間開發

摘要:促進區域協調發展是黃河流域經濟空間二次開發的立足點，黃河流域經濟開發的突出問題是開發缺乏整體性、開發軸線實力弱，發展不平衡、缺乏強大的經濟增長核心區。促進黃河流域協調發展，應建立與主體功能區相適應的區域開發模式，培育壯大經濟增長核心區，加快重點開發軸線的建設。只有建立生態補償機制，構建與主體功能區相適應的政績考核體系;充分利用國內產業轉移步伐加快的契機，提升經濟增長核心區的發展能力;充分利用國家擴大內需的宏觀經濟政策，加快經濟增長核心區和開發軸線建設步伐，完善并創新農村土地流轉制度，才能促進人口與產業聚集，加快推進城鎮化。

關鍵詞:黃河流域協調發展;經濟空間開發;主體功能區;經濟增長核心區

中圖分類號:F127 文獻標識碼:A

Secondary Development of Economic Space of the Yellow River Basin Based on Regional

Coordinated Development

PENG Rong-sheng

(School of Economics Management， Xinyang Normal University， Xinyang 464000，China)

Abstract: To promote regional coordinated development is the foothold of secondary development of economic space of the Yellow River Basin. The outstanding issues of economic development of Yellow River Basin are poor integrity， weak development axis strength， uneven development， and poor economic growth core area. We should establish regional development model compatible with the main functional areas， foster economic growth core area， and speed up the construction of key development axis to promote the coordinated development of the Yellow River Basin. Only by establishing ecological compensation mechanism and building performance evaluation system compatible with the main functional areas; making full use of the opportunity of quick pace of domestic industrial transfer to enhance the development capacity of economic growth core area; making full use of macroeconomic policies to expand domestic demand to accelerate economic growth and development of the core area and axis pace of construction， and improve and innovate the rural land transfer system， can we promote the gathering of population and industry and accelerate urbanization.

Key words:coordinated development of the Yellow River Basin; economic space development; the main functional areas; economic growth core area

空間開發可分為一次開發和二次開發。二次開發是在一次開發基礎上進行的再開發或優化開發。黃河流域①是我國歷史上最早開發的區域之一，新中國成立以后，其開發的步伐明顯加快。由于幅員遼闊又地跨我國東、中、西部，黃河流域在地理環境、經濟社會發展、文化傳統等方面都存在顯著的空間差異性，經濟發展極不平衡。在近幾十年的經濟開發中，黃河流域還存在著過度開發、資源浪費、環境破壞、經濟聯系松散、區域分工不合理、經濟發展差距持續擴大、區域整體發展效率不高等一系列阻礙區域協調發展的問題。促進區域協調發展是我國既定的發展戰略，任何區域的經濟空間開發都必須緊緊圍繞這一戰略目標。同時，我們也看到，近年來國家也相繼出臺了一系列促進區域協調發展的宏觀政策，這為黃河流域經濟空間二次開發創造了有利條件。鑒于此，本文將依據區域經濟空間開發理論，以促進區域協調發展為立足點，剖析黃河流域經濟空間開發存在的問題，構建黃河流域經濟空間二次開發的總體方案，并提出相應的政策建議。

一、黃河流域經濟空間開發存在的問題

迄今為止，學術界對區域協調發展內涵的認識并不統一。筆者經過系統探討后認為[1]，區域協調發展是指，區域之間相互開放、經濟交往日益密切、區域分工趨于合理，既保持區域經濟整體高效增長，又把區域之間發展差距控制在合理、適度的范圍內并逐漸收斂，達到區域之間經濟發展的正向促進、良性互動的狀態和過程。區域協調發展具有4個“標志”，即區域之間經濟聯系日益密切、區域分工趨向合理、區域經濟整體高效增長、區域間發展差距在一定的“度”內，且逐步縮小。按照程度劃分，區域經濟聯系越密切、區域分工越合理、區域發展差距的程度越小以及區域經濟整體發展速度越高，區域協調程度也就越高。對照這一定義，黃河流域經濟空間開發尚存在如下突出問題。

第一，各自為政，缺乏流域經濟空間開發的整體性。流域是一種特殊類型的區域，上中下游之間的密切關系，必然要求通盤考慮、整體開發。然而，在黃河流域，由于不同的開發主體利益不同，流域內各個省、區基本都是從自身經濟、社會發展的角度來進行區域經濟開發的，沒有考慮到全流域的整體利益。具體表現為流域內部各行政區之間或是上下游之間各自為政，缺乏相互協調，沒有整體觀念，導致了如前所述的一系列問題。這種開發方式遠遠不符合黃河流域經濟整體開發的要求，也與流域統一管理、統一開發的要求不相適應。

第二，軸線實力弱且發展不平衡，難以有效發揮對黃河流域經濟發展的帶動作用。隴海-蘭新沿線地帶與黃河主干道沿岸地帶是貫穿全流域的兩條軸線。然而，這兩條軸線的總體經濟實力都還很弱，且發育也很不平衡，難以對整個黃河流域形成足夠的輻射與聚集力。一是隴海-蘭新沿線地帶的經濟發展水平由東而西基本呈遞減的態勢。中西部尤其是西部地區交通設施落后，路網密度較低，國際通道一直不暢，目前尚存在一些“卡脖子”地段，遠不能適應地區經濟發展的需要。二是就人均GDP或經濟密度的比較而言[2]，黃河主河道沿岸多數都是低于全流域平均水平的中低水平區域，并且中高水平區域還呈不連續分布狀態，其間被大面積的低中水平區域所切割。可見，黃河主干道沿岸地帶的經濟實力還較弱，不能有效發揮對黃河流域經濟發展的帶動作用。

第三，缺乏強大的經濟增長核心區，難以對整個黃河流域形成足夠的輻射與聚集力。一個大區域經濟的快速增長離不開實力強大的增長極尤其是經濟增長核心區的帶動作用。黃河流域盡管已初步形成了具有一定經濟實力的濟南經濟圈、中原城市群與關中城市群，但與珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、環渤海灣三大國家級的經濟增長極相比，它們無論是經濟規模、經濟發展水平，還是科技實力、產業結構水平等方面都還存在很大的差距。其輻射力無法覆蓋整個黃河流域，難以在流域的經濟發展中起到有效的統領作用，更承擔不了帶領黃河流域參與全國甚至全球分工與競爭的重任。與此同時，濟南經濟圈、中原城市群與關中城市群在黃河流域的空間位置偏東、偏南，在流域廣大的北部與中西部盡管也存在一些具有一定影響力的節點城市，但就其實力而言，還構不成區域經濟的增長極。這種情況使得流域不同區域的節點(或增長極)之間不能相互呼應、形成聯動，更使得廣大的中西部尤其是西部地區因為缺乏發展的“龍頭”而長期處于落后狀態，擴大了與其他地區間的發展差距，也不能形成合理的區域分工，從而阻礙了黃河流域的協調發展。

二、黃河流域經濟空間二次開發探索

(一)黃河流域經濟空間二次開發指導思想

綜合考慮區域協調發展的要求以及黃河流域經濟空間開發存在的問題，黃河流域經濟空間二次開發的指導思想確定為:以持續提高黃河流域經濟總體實力和發展競爭力、促進流域內部不同地區之間協調發展為導向，選擇空間開發重點，優化區域空間聯系，構建有利于要素有序流動、引導產業和人口合理空間集聚、可持續的經濟活動空間組織體系。為形成黃河流域資源集約利用、生態環境優良、經濟聯系緊密、產業分工合理、發展差距減小、整體發展效率高的流域發展格局，并把黃河流域建設成為全國、全球分工與競爭的重要一極，促進國家整體發展戰略的貫徹與實施，提供科學的空間組織基礎。

(二)黃河流域經濟空間二次開發方案設計

1.建立與主體功能區相適應的區域開發模式，形成合理的流域發展格局。區域經濟開發必須遵循我國國民經濟和社會發展的總體規劃，黃河流域的開發也不能例外。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》在“形成合理的區域發展格局”中明確提出:各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。黃河流域的區域開發必須在這個框架下進行。構建以主體功能區為基礎的區域開發格局，是促進區域協調發展和可持續發展的重要戰略舉措。

第一，有利于增強黃河流域的資源環境承載能力，實現經濟發展和資源環境的協調。區域的資源環境承載能力是劃分主體功能區的一條原始依據，進行主體功能區劃后，不同的主體功能區只能從事與自身資源環境能力相適應的經濟活動，這從根本上避免了資源環境的過度開發，有利于實現黃河流域經濟發展和資源環境的協調。

第二，促進黃河流域資源整合，實現區域分工的協調。主體功能區在規劃的同時就確定了不同主體功能區經濟活動的主要內容和產業選擇的基本方向，地方政府只能在自己所處的功能區所界定的經濟活動內容和產業選擇的基本方向的框架內進行招商引資和產業選擇，從而實現產業政策區域化和區域政策產業化，實現產業選擇和資源稟賦的協調。對黃河流域進行主體功能區劃，這本身就是一種區域分工。主體功能區劃的一個重要目的就是要引導人口等生產要素有序流動，引導產業有序轉移，這不僅有利于資源整合，而且有利于產業結構在全國范圍內的優化升級，最終形成協調的區域分工格局。

第三，有利于縮小黃河流域不同區域的發展差距，實現經濟發展和人民生活水平的協調。構建主體功能區為基礎的區域開發格局，將摒棄片面追求縮小經濟總量差距的思維定勢，致力于逐步縮小區域間人均GDP，人均收入、人均公共服務和生活水平的差異。國家將統籌部署，通過區別化的財政政策，將保護生態、提高資源環境承載力同樣作為重要的國民經濟貢獻，力求使優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域內的人民都能享有幸福生活，使不同主體功能區的人民都獲得大體均等的就業、住房和接受教育的機會，都享有大體均等化的公共服務和生活環境，都享有大體相當的生活水平，最終實現經濟發展和社會發展、經濟發展和人民生活水平的協調。

2.培育壯大3個經濟增長核心區，發揮其對區內的空間組織核心作用。黃河流域經濟空間開發總體上仍處于初級階段。根據增長極理論，黃河流域經濟空間開發首先要著力培育、壯大經濟增長核心區，依靠它們來帶動和組織全流域的開發，形成合理空間開發秩序，并促進區內的經濟聯系網絡、空間組織網絡的發育，從而推動黃河流域經濟的快速與協調發展。比較而言，在黃河流域能夠早日成長為經濟增長核心區的應當是濟南經濟圈、中原城市群和關中城市群。

濟南經濟圈以濟南為中心，由淄博、泰安、德州、萊蕪、聊城、濱州六市所構成，面積5.19萬平方公里，人口3 196.42萬，分別占山東全省的33.2%和34.5%，其主要經濟指標大都占山東省1/3以上，尤其是金融保險、商貿物流、旅游會展等現代服務業優勢突出[3]。濟南經濟圈是黃河流域發展的東部“龍頭”，對于拉動整個流域的經濟社會發展以及促進黃河流域參與全國、全球的競爭與分工具有不可替代的作用。

中原城市群包括了鄭州市、開封市、洛陽市、平頂山市、新鄉市、焦作市、許昌市、漯河市這8個地級市，以及省轄濟源市。中原城市群具有發展成為黃河流域經濟增長核心區的諸多有利條件。一是區位優勢突出。處于我國西部山地丘陵向華北地區大平原的過渡地帶，地理位置適中，自然條件優越，具有其他區域難以比擬的內外通達度。獨特的地理位置和各種運輸方式的結合，使這一區域具有物流、人流、信息流最為集中、維系四面、集散八方的中樞地位。二是資源豐富。已發現的礦種已超過河南全省的3/5。其中，金屬礦產鉬礦和鋁土礦、非金屬礦產耐火粘土和水泥灰巖、能源礦產煤炭等，均在河南省乃至全國占據明顯優勢。該區域還是我國糧食作物和經濟作物的主要產地，有許多全國重要的農業生產基地。三是城鎮化水平高。城鎮密度和城鎮人口密度分別是河南全省平均水平的1.7倍和1.9倍。中心城市相互間空間距離較近，城鎮化水平高于全省平均水平約10.6個百分點[4]。

關中城市群以西安市為中心，由咸陽市、寶雞市、銅川市、渭南市以及楊凌國家農業高新技術產業示范區組成。這里集聚著陜西全省62.6%和西北地區25%的人口，創造了陜西全省63.9%和西北地區26%的生產總值。關中城市群被國家西部大開發“十一五”規劃列入“關中—天水經濟區”，成為西部大開發的“重點開發”區域。把關中城市群培育成為黃河流域經濟增長的核心區，有利于提高資源的空間配置效率，更有利于促進流域西部地區開發的合理開發，縮小流域西部與東、中部的發展差距，形成合理的區域分工，從而實現全流域的協調發展。

3.加快2條重點開發軸線建設，促進流域協調發展。研究表明，拓展開發軸線具備如下幾個方面的作用，從而能有效激活區域發展潛力，促進區域協調發展[5]。一是通過提高區域之間的互補性與可達性、增加區域之間的相互需求與供給能力，來密切區域之間的經濟聯系;二是通過降低區域之間的分工成本，以及促進區域比較優勢的形成來促進區域分工的合理化;三是能夠推動后發區域經濟的快速發展，從而縮小區域發展差距;四是通過促進聚集效應的發揮，以及點線面的拓展來提升區域經濟發展的整體效率。基于此，并根據開發軸線選擇的原則[6]，黃河流域要同時加快隴海-蘭新沿線軸線、黃河干流沿岸軸線這兩條重點開發軸線的建設。

隴海-蘭新沿線軸線主要是指以隴海-蘭新鐵路線及其同方向的高速公路、主要通訊線路為軸線，以沿線的省會城市和地級城市為節點，東起江蘇連云港，西至新疆阿拉山口，其縱向延伸100-150 km范圍的經濟地帶。它是聯接華東、華北、西北的東西向軸線，它不僅是晉、陜、內蒙、魯的煤與新疆物資外運的主要線路，更是通向中亞、歐洲的一條亞歐大陸橋。與黃河流域其他地區相比，隴海-蘭新沿線經濟相對發達，人口眾多，城鎮密集，礦產資源豐富，既有區域經濟增長極中原城市群、關中城市群、河西走廊經濟區，也有全國重要的棉花和畜產品基地、石油化工基地、能源基地和有色金屬基地。加快建設這條國家級軸線，既可以促進流域內東、中、西部的協調發展，還可以引領黃河流域參與到全國乃至全球的競爭與分工。

隴海—蘭新軸線在黃河流域的空間重心偏南，顯然，僅依靠這一條國家級軸線很難有效帶動整個流域的經濟社會快速發展。根據黃河流域的現實情況，應當建設第二條國家級軸線，即黃河干流沿岸軸線。這條軸線包括黃河干流附近的城鎮及沿黃兩側的鐵路、公路等交通干線所輻射的廣大區域。盡管黃河大部分河段的航運功能都較弱，但黃河干流沿岸軸線的建設也有許多有利條件:其一，研究表明，黃河流域經濟空間分布具有明顯的沿河特征，即GDP總量的高值區域基本都是沿河分布的，干流沿線的GDP高于均值2倍[7]。這說明，黃河干流沿岸是事實上的黃河流域的發展軸。其二，與上述經濟空間分布特征相一致，黃河干流沿岸也是黃河流域的人口“軸”，即人口密度高于流域平均人口密度。這為黃河干流沿岸軸線的建設提供了豐富的勞動力與消費市場。其三，黃河干流沿岸礦產及水力資源豐富。黃河上游地區的水能資源、中游地區的煤炭資源、下游地區的石油和天然氣資源，以及其他礦產資源都十分豐富，這為黃河干流沿岸軸線的建設提供了可靠的資源保障。其四，黃河干流沿岸用水方便。這為黃河沿岸非常豐富但對水資源依賴性又特別強的礦產資源的開發利用提供了便利的條件。其五，黃河干流沿岸既有京包、包蘭等重要的鐵路干線，也有山東半島城市群、中原城市群等區域經濟增長級，還有蘭州、銀川、呼和浩特、包頭、鄂爾多斯等主要的節點城市，這為黃河干流沿岸軸線的最終形成奠定了堅實的基礎。

三、黃河流域經濟空間二次開發策略

(一)建立生態補償機制，構建與主體功能區相適應的政績考核體系

在現階段，必須做好三方面的工作。其一，做好黃河流域主體功能區規劃。主體功能區規劃由國家組織主體功能區所涉及的所有行政區政府共同編制，它是國家意志在特定地理空間的具體體現，規定了主體功能區內實行的統一政策，對區內所有的行政區政府具有廣泛的約束力，是區內經濟社會活動的空間準入原則。其二，建立受益者生態補償機制。生態補償機制的出發點，是生態服務的有價性，即享受生態服務的受益人應對因從事生態保護而付出經濟代價或利益受損的人給予適當的經濟補償。受益者的補償，可以通過區域間橫向轉移支付的方式進行補償[8]。在黃河流域，生態資源的保護者基本上屬于貧困人口占主導的“禁止開發區”和“限制開發區”，而生態資源的受益者基本上屬于“優化開發區”和“重點開發區”。生態受益區通過多種購買方式，實行下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態環境補償，實現地區之間的財富轉移。其三，創新政績考核指標，完善政績考核體系。應依據主體功能區戰略要求，將區域協調發展觀變成可以量化的指標體系，建立健全財政轉移支付的監督與評價制度。將公共服務提供對資源與環境的保護效應大小，納入政府政績評價體系，建立起嚴格的基本公共服務問責制，加強對提供公共服務的質量、促進就業、提高資源環境承載力、促進區域經濟聯系、區域分工合作、區域經濟發展整體效率等方面的考核，從而形成正確的政績導向。

(二)充分利用國內產業轉移步伐加快的契機，提升經濟增長核心區的輻射與集聚能力

目前，國內產業轉移的步伐正在加快。一是金融危機導致國際有效需求減少，使得東部沿海地區以出口為導向的中小型企業面臨發展困難，為了維系生存、開拓新的市場空間，這些企業被迫向中西部轉移。二是為了應對金融危機，我國政府加大了東部沿海地區產業結構升級的力度，從而進一步促使產業向內地轉移。黃河流域應當充分利用這種契機，提升經濟增長核心區的發展能力。對濟南經濟圈而言，主要是大力推進產業結構調整，提升產業的結構層次和創新能力，從而增強對其周圍地區經濟發展的組織和帶動作用。中原城市群與關中城市群應當積極承接東部沿海地區的產業轉移、大力增強其要素集聚功能，促進要素向城市群集中。具體而言，一是加強城市的基礎設施建設，增加城市對各種要素的容納力和吸引力;二是擴大交通軸線的通過能力，有計劃地進行交通網絡的建設，增加城市群區域的可進入性，擴展城市群的經濟腹地;三是加快市場化改革，提高政府的服務意識和辦事效率，破除行政區劃對資源配置的束縛，為要素的流動和集聚提供良好的軟環境;四是積極進行戶籍制度、農村土地制度等方面的改革，加快城鎮化進程，在農村形成有利于要素向城市群集中的推動力。

(三)充分利用國家擴大內需的宏觀經濟政策，加快經濟增長核心區和開發軸線建設步伐

自2008年下半年以來，為抵御日益蔓延與加深的國際金融危機對我國的不利影響，中央政府采取了靈活審慎的宏觀經濟政策，以應對復雜多變的形勢。主要表現為，實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺更加有力的擴大國內需求措施，加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建，提高城鄉居民特別是低收入群體的收入水平，促進經濟平穩較快增長。黃河流域應當利用國家擴大內需的宏觀經濟政策這個契機，爭取上馬一批大型項目，其重點主要放在基礎設施建設上，進一步加大黃河流域新線建設和既有線路電氣化擴能改造力度，特別是要加大對隴海-蘭新軸線與黃河主干道沿岸軸線及流域中西部地區的鐵路、高速公路、航空線路、光纜輸油和輸氣管道、大型港口等設施的建設，通過基礎設施和生態環境的建設推進西北地區能源、原材料的開發，改善西部地區投資環境，從而積極引導人口、資源和要素向空間開發軸地區集聚。此外，還要利用國家擴大內需的其他措施來促進黃河流域人口、資源和要素向空間開發軸地區集聚，并推動更多的節點城市提升產業結構層次和創新能力，從而成長為黃河流域經濟增長極。

(四)完善并創新農村土地流轉制度，促進人口與產業聚集，加快推進城鎮化

解決黃河流域區際之間發展差距和城鄉發展差距持續擴大問題的有效途徑是促進人口、產業集聚，加快城鎮化進程。在現階段，完成這一目標的現實要求是加快農村土地流轉。根據黃河流域的實際情況，還應當在以下幾個方面作出努力:其一，明確土地承包經營權的物權性質[9]。在此基礎上，明確各產權主體的權利和義務，進而穩定各方的預期，從而有利于促進土地流轉。其二，建立農村土地流轉的中介組織。黃河流域幅員遼闊，農村土地、人口分布在不同的地區，單個的農戶很難掌握一個比較大的范圍內的農地資源的供求狀況。因此，有必要建立農地流轉的中介組織，以溝通農地資源的需求方與供給方的信息渠道。其三，加快配套制度的改革。影響黃河流域土地流轉的原因之一是土地的邊際收益低于邊際成本，以及土地承擔著農戶的“養老、失業”保險的功能。因此，為了加快土地的流轉，不僅僅要在農村經濟體系內進行制度創新，還應該在財政制度、社會保障制度上實行配套改革。一是通過國民收入再分配，加快農村社會保障體系的建立，變“自我保險”為“社會保險”，解除農戶的后顧之憂，使農戶能夠放心的轉出土地。二是加大對農業的扶持力度，特別是要通過稅收、轉移支付等方式加大對農業專業化公司的財政支持力度，保證這些企業在支付了農戶的“保底收益”之后還能夠獲得社會平均利潤。

注釋:

① 由于研究的目的不同，對黃河流域的范圍劃分有一定的差別。基于黃河流域的經濟范圍大于其自然范圍的事實，本文把黃河流域范圍界定為除水利部黃河水利委員會劃定的自然流域范圍(面積79.4萬km2)外，還包括下游引黃灌溉區，即花園口以下黃河沿岸以黃河為主要水源的黃淮海平原地區。

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(責任編輯:關立新)