鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模\\結(jié)構(gòu)\\風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

摘要:農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)村債務(wù)問題變得更加突出，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定，阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐。依據(jù)實(shí)地調(diào)查資料，從債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)成因等方面對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)問題進(jìn)行分析，基本結(jié)論為鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模較大、債權(quán)人結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)用途多樣、借款利息較低及債務(wù)成因多元化。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)稅;鄉(xiāng)村債務(wù);債務(wù)規(guī)模;債務(wù)結(jié)構(gòu);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào):F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

Study on Size， Structure，Risk and Cause of Rural Debt

LI Su

(School of North Ethical University， Yinchuan 750021， China)

Abstract:After rural tax reform and abolition of agricultural tax， rural debt problem become more prominent， affecting the stability of economic life in rural areas and hindering the pace of building new socialist countryside. The paper concluded that the larger village debt， complex creditors， multi-purpose debt， lower cost of money and debt causes diversity by carrying out analyses of rural debt problem from the aspects of debts size， debt structure， debt risks and debt causes .

Key words:agricultural tax; rural debt; debt size; debt structure; debt risk

鄉(xiāng)村債務(wù)問題是農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中諸多矛盾的焦點(diǎn)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不斷得以解決，但農(nóng)業(yè)稅的廢止在減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也加劇了鄉(xiāng)村各級(jí)政府的收支矛盾，使得多年累積的鄉(xiāng)村債務(wù)問題更加突出起來，鄉(xiāng)村各級(jí)政府陷入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的債務(wù)困境。據(jù)2006年4月11日《南方農(nóng)村報(bào)》的報(bào)道，鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模幾乎達(dá)到1萬億元，約占2005年全國(guó)GDP的1/18，2005年財(cái)政收入的1/3左右，已經(jīng)成為我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中一個(gè)極不和諧的音符，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、影響政府形象和農(nóng)村干群關(guān)系。

2008年，我們到寧夏回族自治區(qū)的G鄉(xiāng)和H鄉(xiāng)、甘肅省的S鄉(xiāng)及陜西省的L鄉(xiāng)等地，就鄉(xiāng)村債務(wù)問題進(jìn)行了深入的調(diào)研。我們選擇的鄉(xiāng)村，具有一定的代表性和典型性，對(duì)全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問題的研究有一定的幫助。調(diào)研主要從鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模、債權(quán)人結(jié)構(gòu)、債務(wù)的用途、債務(wù)期限和利率、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及形成原因等方面展開，以期從不同方面剖析鄉(xiāng)村債務(wù)。

一、債務(wù)規(guī)模

從表1可以看出:截至2007年底，調(diào)查的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在較高的債務(wù)，債務(wù)合計(jì)1 875.67萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額高達(dá)468.92萬元;同時(shí)也可看出四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在1998年后債務(wù)數(shù)量增幅較大。由此表明:我國(guó)鄉(xiāng)村負(fù)債是一種普遍的現(xiàn)象，被調(diào)查鄉(xiāng)村的債務(wù)數(shù)額較大，特別是在1998年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，債務(wù)數(shù)量大幅度增加。

從表2可知，四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1996 年到1998年的增幅較大，增幅最大的S鄉(xiāng)增長(zhǎng)236%;2006年到2007年增幅均小，增長(zhǎng)最少的G鄉(xiāng)增長(zhǎng)1%，增長(zhǎng)最多的也只有48%。表明:我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)的數(shù)量還在不斷增加，稅費(fèi)改革初時(shí)，增幅較大，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如S鄉(xiāng)增幅很大;由于 近幾年各級(jí)政府在不斷化解債務(wù)問題，所以2006年到2007年增幅較小，說明各級(jí)政府化解債務(wù)的措施取得了一定的成效。

從表3看到:四個(gè)被 調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模已超過當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的承受能力，財(cái)政支出均大于財(cái)政收入，甚至S鄉(xiāng)的財(cái)政支出達(dá)到財(cái)政收入的12倍之上。財(cái)政收入大于債務(wù)額，表明債務(wù)的產(chǎn)生是個(gè)必然結(jié)果，且債務(wù)額會(huì)越來越大。

二、債務(wù)結(jié)構(gòu)

通過實(shí)地調(diào)研，對(duì)四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權(quán)人結(jié)構(gòu)、債務(wù)用途和債務(wù)的利息和期限進(jìn)行分析。

(一)債權(quán)人機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)人群體比較復(fù)雜，涉及社會(huì)的各個(gè)方面，有上級(jí)政府、金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、個(gè)體工商戶和私人等主體。

通過表4可以看出，我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)債權(quán)人的主體主要是金融機(jī)構(gòu)和私人。金融機(jī)構(gòu)主要是國(guó)內(nèi)正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)，不包括地下金融。私人包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組農(nóng)民等。具體來說，欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的差旅費(fèi)、工資、墊付款等;欠農(nóng)民苗木款、高速公路補(bǔ)償費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)款等。四個(gè)被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都欠有金融機(jī)構(gòu)的款項(xiàng)，其中最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到所欠款項(xiàng)的50%以上，有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融機(jī)構(gòu)欠款。這說明在一些農(nóng)村，金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)較多，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社是農(nóng)村基礎(chǔ)組織的重要資金供給者，而在一些地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)較少，不能有效地為農(nóng)村服務(wù)。

(二)債務(wù)用途機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)村借款主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦集體企業(yè)、村民補(bǔ)貼款、干部工資、招待費(fèi)及教育“普九”達(dá)標(biāo)等。從表5可以看出，應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)資金數(shù)額最大，調(diào)查的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共404.8萬元。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括修公路、建辦公場(chǎng)所、建設(shè)工業(yè)園區(qū)等。一些興辦企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，此項(xiàng)債務(wù)比重較高。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有欠干部、農(nóng)民工資的情況，比重也較高，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)比重在15%以上，高者達(dá)到26%以上。普及九年義務(wù)教育是教育系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)開展的“達(dá)標(biāo)”活動(dòng)，為了實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，增加了對(duì)教育的投入，出現(xiàn)了較多的“普九”債務(wù)。

(三)期限結(jié)構(gòu)及利率水平

一般情況下，鄉(xiāng)村債務(wù)的期限和利率水平不是固定不變的，主要有兩種形式:

1.短期銀行借款:鄉(xiāng)村借金融機(jī)構(gòu)的款項(xiàng)，一般均為短期借款，借款期限在一年以內(nèi)，借款利率根據(jù)央行基準(zhǔn)利率變化。當(dāng)然，不排除一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)變相地把短期借款變?yōu)殚L(zhǎng)期借款，“借新債還新債”，“延長(zhǎng)還款期”等情況。

2.“無期”借款:鄉(xiāng)村欠上級(jí)政府、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村民的債務(wù)，是無期無息的。之所以認(rèn)為是“無期”的，原因在于沒有規(guī)定期限，什么時(shí)候有錢什么時(shí)候還，沒錢就拖著，還款是遙遙無期。另外，一般也無需支付借款利息。所以是無期無息的借款。

三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

目前還沒有專門用于評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通用指標(biāo)體系，很多學(xué)者如宋洪遠(yuǎn)、陳朋等借鑒國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。所以，在此也沿用此分析方法進(jìn)行分析。

(一)風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)

1.債務(wù)依存度。指當(dāng)年債務(wù)收入占財(cái)政(財(cái)務(wù))支出總量的比重，反映財(cái)政(財(cái)務(wù))支出對(duì)債務(wù)收入的依賴程度。債務(wù)依存度過高，表明財(cái)政(財(cái)務(wù))支出過分依賴債務(wù)收入，財(cái)政(財(cái)務(wù))處以脆弱的狀態(tài)，并對(duì)財(cái)政(財(cái)務(wù))的未來發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。國(guó)際上常用這一指標(biāo)衡量國(guó)債規(guī)模的合理性，認(rèn)為債務(wù)依存度不能超過20%。

2.債務(wù)率。指一定時(shí)期內(nèi)債務(wù)余額相對(duì)于財(cái)政(財(cái)務(wù))收入的比例。該指標(biāo)可以衡量財(cái)政(財(cái)務(wù))的償債壓力。比例越高，說明鄉(xiāng)村的還債壓力越大。

3.償債率。指年度國(guó)債還本付息與當(dāng)年財(cái)政(財(cái)務(wù))收入的比率。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，償債率等于年度債務(wù)還本付息與財(cái)政可支配收入的比例。由于還本付息很少，這個(gè)指標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大意義。

除了借用債務(wù)依存度、債務(wù)率外，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，還應(yīng)該計(jì)算農(nóng)民人均負(fù)債額和債務(wù)負(fù)擔(dān)率。農(nóng)民人均負(fù)債額是指一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)或村級(jí)債務(wù)余額農(nóng)民人均額;個(gè)人債務(wù)負(fù)擔(dān)率是指一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)或者村級(jí)債務(wù)余額人均額相對(duì)于農(nóng)民人均純收入的比例。

(二)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

1.債務(wù)依存度較高:2007年被調(diào)查四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)依存度較高，超過或接近國(guó)際上通用的警戒線20%。尤其是S鄉(xiāng)債務(wù)依存度達(dá)到26.1%，支出過分依賴債務(wù)收入，財(cái)政比較脆弱。

2.債務(wù)率均高:2007年被調(diào)查四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)率均超過100%，表明在債務(wù)余額超過的財(cái)政收入，即入不敷出。S鄉(xiāng)的債務(wù)率達(dá)到1217%，債務(wù)余額是收入的12倍之多。G鄉(xiāng)的債務(wù)率是118%，財(cái)政收入和債務(wù)余額相差不多。進(jìn)一步得出結(jié)論:欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)率明顯高于較發(fā)達(dá)地區(qū)，所以對(duì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)該鼓勵(lì)自我消化債務(wù)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府幫助化解債務(wù)。

3.農(nóng)民人均負(fù)債額和負(fù)擔(dān)率較高:2007年調(diào)查四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債額和負(fù)擔(dān)率較高，負(fù)擔(dān)較重。農(nóng)民人均負(fù)債額均在350元以上，個(gè)人負(fù)擔(dān)率達(dá)到27%以上。

通過以上分析，我們認(rèn)識(shí)到我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政、村級(jí)財(cái)政的債務(wù)依存度較高，有些地區(qū)已經(jīng)到了“舉債為生”的地步。債務(wù)率較高，并有上升趨勢(shì)，債務(wù)清償力較低。農(nóng)民人均負(fù)債額較高，個(gè)人負(fù)擔(dān)率較高，農(nóng)民的總體負(fù)擔(dān)較重。國(guó)家通過農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民一部分負(fù)擔(dān)，而巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)無疑又加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

四、債務(wù)成因分析

我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的根源十分復(fù)雜，有經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、歷史的和政治的原因。從專家學(xué)者已有的研究成果來看，認(rèn)為鄉(xiāng)村債務(wù)是由經(jīng)濟(jì)和歷史原因形成的居多。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政收支的矛盾是主要原因，主要從這個(gè)方面去突破，而我們通過對(duì)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后認(rèn)為:財(cái)政收支矛盾僅僅是表象，鄉(xiāng)村出現(xiàn)持續(xù)負(fù)債既有表層原因也有深層次的原因。

(一)表層原因:財(cái)政收支矛盾

從鄉(xiāng)村的收入看，2002年稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)村收入包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、工商業(yè)稅收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌、村級(jí)三項(xiàng)提留、教育集資、政府性基金、亂罰款、亂攤派、亂集資等等;2002 年開始進(jìn)行稅費(fèi)改革， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加、工商業(yè)稅收;全部免征農(nóng)業(yè)稅后， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的來源只有工商業(yè)稅收一項(xiàng)。實(shí)際上， 在稅費(fèi)改革前， 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入就難以滿足正常的財(cái)政支出的需要。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程的向前推進(jìn)，各鄉(xiāng)村可自主支配性財(cái)政收入不斷減少， 尤其那些幾乎沒有工商業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 財(cái)政收入狀況就更令人擔(dān)憂。

至于村級(jí)組織， 三項(xiàng)提留和農(nóng)業(yè)稅取消后， 意味著它已經(jīng)失去了所有的經(jīng)費(fèi)來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入只能是縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金，而這些資金也僅僅只能勉強(qiáng)維持鄉(xiāng)村干部的工資，鄉(xiāng)村公用經(jīng)費(fèi)無法籌措，各縣(區(qū))為完成各項(xiàng)工作任務(wù)，彌補(bǔ)日常開支，維持基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只能舉債、欠賬辦事。經(jīng)濟(jì)上的“空殼鄉(xiāng)”、“空殼村”名副其實(shí)的變成空殼了，不僅沒有一分錢的收入，反而前期的負(fù)債雪球越滾越大。

從鄉(xiāng)村支出看，剛性支出龐大。首先是長(zhǎng)期以來基層政府和組織機(jī)構(gòu)膨脹， 財(cái)政供養(yǎng)人員過多， 工資剛性增長(zhǎng)， 大大超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的承受能力。龐大的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為我國(guó)基層財(cái)政困難的主要原因。其次是基層政府和組織的財(cái)政支出責(zé)任不斷加大。1994 年以后， 出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層向上級(jí)政府集中的趨勢(shì)， 但是事權(quán)卻在層層下放， 即部分應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給了基層政府和組織。這在教育上表現(xiàn)得特別突出。中央和省級(jí)政府在發(fā)展義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任明顯不夠，省級(jí)以上財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少， 農(nóng)村義務(wù)教育投入基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

(二)深層次原因:政府行為的約束不力

1.自上而下的行政決策體制。為了快速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，上級(jí)政府為下級(jí)政府規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)不斷增加。從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各個(gè)層級(jí)政府的達(dá)標(biāo)活動(dòng)不勝枚舉，各級(jí)政權(quán)組織將經(jīng)濟(jì)趕超作為硬指標(biāo)逐層分解下達(dá)，讓各級(jí)干部簽訂責(zé)任狀，并以此作為干部升遷、任免及考核的依據(jù)。在這種環(huán)境下，地方政府為了實(shí)施趕超戰(zhàn)略，自然要舉債搞政績(jī)工程、形象工程、達(dá)標(biāo)工程。我國(guó)的鄉(xiāng)村債務(wù)大多形成于20世紀(jì)90年代。在90 年代初，受經(jīng)濟(jì)熱浪和趕超戰(zhàn)略的影響，各地競(jìng)相大辦企業(yè)、辦大企業(yè)。在90年代中期搞“普九”達(dá)標(biāo)，為了達(dá)標(biāo)而改擴(kuò)建學(xué)校、購(gòu)圖書等。在90年代后期，“墊稅”欠債成為一種新的現(xiàn)象，為了完成上級(jí)規(guī)定的稅費(fèi)任務(wù)，村干部們用高息借款上繳稅費(fèi)款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣為了完成上級(jí)規(guī)定的財(cái)政收入任務(wù)，保證工作業(yè)績(jī)不被“一票”否決，被迫從各個(gè)方面借債完成稅收上繳任務(wù)。還要完成上級(jí)下派的硬性任務(wù)，如村村通、道路硬化、危房改造、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等眾多項(xiàng)目。多數(shù)項(xiàng)目采用國(guó)家拿一點(diǎn)、地方拿一點(diǎn)、個(gè)人集體拿一點(diǎn)的“三點(diǎn)”政策，但地方配套資金難以落實(shí)，這樣在實(shí)施過程中就形成了資金缺口，使項(xiàng)目負(fù)債建設(shè)，形成大量債務(wù)。

2.“一事一議”制度難以達(dá)成共識(shí)。稅費(fèi)改革后，應(yīng)該由“一事一議”解決的中小學(xué)校校舍維修、道路建設(shè)、水利設(shè)施維修、農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生院、村級(jí)衛(wèi)生室等公益性涉農(nóng)站所建設(shè)資金，由于農(nóng)村情況復(fù)雜，在“一事一議”中農(nóng)民群眾難以達(dá)成共識(shí)，存在長(zhǎng)期議而不決的現(xiàn)象。為保證學(xué)校校舍及時(shí)維修、鄉(xiāng)村道路暢通、涉農(nóng)站所的正常運(yùn)行，大部分工程采取“先干起來再說”的辦法，這樣就形成了債務(wù)。

3.政府和市場(chǎng)部分行為的失靈。市場(chǎng)失靈主要體現(xiàn)在對(duì)公共品供給的無能為力。市場(chǎng)無能為力，而政府在公共品的供給上一直是向城市傾斜，惠及農(nóng)村較少，于是本該由國(guó)家提供的農(nóng)村公共品只有讓村基層組織來承擔(dān)。現(xiàn)在大部分地區(qū)的集體組織已基本瓦解，功能退化，集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)虛置，加之90年代后期，資源分配是向上流動(dòng)與積聚，使得下層資源空心化，于是農(nóng)村公共品的供求出現(xiàn)極大的不平衡，公共品的需求不斷增加，公共品的供給無法到位。出路就是舉債，農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、道路、電力、水利、灌溉建設(shè)只能舉債。可以說公共品供給的嚴(yán)重不足，加上不適宜的政績(jī)觀和自上而下的考核機(jī)制，必然使得鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模越來越大。

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(責(zé)任編輯:席曉虹)