政府治理與國有企業績效評價體系完善

摘要:我國國有企業的改革與發展是政府、企業及學術界近年研究探討的熱點問題，國有企業績效評價指標體系在設計思路和指標選取上亟待改進。研究政府治理對國有企業績效評價的影響，結合EVA及BSC，降低財務指標權重、增加非財務指標權重，提出量化社會績效指標、增加環境績效指標以完善國有企業績效評價體系，重新構建政府治理下的國有企業績效評價指標體系。

關鍵詞:政府治理;國有企業;績效評價;社會績效;環境績效

中圖分類號: F272.5 文獻標識碼:A

Governance and the Optimization of the Performance Evaluation System

of State-owned Enterprises

TONG Ai-qin， LIU Yu-tong

(School of Economics Management， Tongji University， Shanghai 200092， China)

Abstract: In recent years， the reform and development of China′s state-owned enterprises is the hot issue discussed in the government， enterprises and the academy field. The advance and optimization of the performance evaluation system of state-owned enterprises is the core of this issue. The paper works over the impact of governance on the performance evaluation of state-owned enterprises， and puts forwards that we should quantify social performance indicator and add environment performance indicator to optimize the performance evaluation system of state-owned enterprises and reconstruct an improved performance evaluation system in governance combining EVA and BSC.

Key words:governance;state-owned enterprises; performance evaluation;social performance;environmental performance

在社會主義市場經濟條件下，我國政府的管理角色和國有企業的經營績效是當前社會及學術界關注的熱點問題。我國現行國有企業績效評價體系在設計思路及指標選取上存在一定問題及局限性，因此構建科學的國有企業績效評價體系應該得到國有資產管理部門和國有企業的重視。國有企業需要強調可持續發展能力，其績效評價體系不能僅僅注重對傳統財務指標的考核，更應該注重對國有企業社會價值創造能力的考察和綜合競爭能力的確認和衡量。政府在國有企業治理中的職能范圍、責任分擔與權利分配如何，國有企業績效評價體系如何完善，從而進一步促進社會經濟與環境持續、健康的發展，本文針對現行國有企業績效評價指標體系的不足，重新構建政府治理下的國有企業績效評價指標體系，為國有企業提供績效評價的新思路。

一、 現行國有企業績效評價體系研究綜述

我國現行的國有企業績效評價體系，是1999年由財政部、國家經貿委、人事部和國家計委聯合頒布、并于2002年進行了修訂的《國有資本金效績評價體系》，由績效評價制度、績效評價指標、績效評價標準、績效評價組織四個子系統構成。肖志杰(2004)認為現行國有企業績效評價體系的設計思路的局限性主要體現在以下幾方面:(1)20個定量指標中與銷售、利潤相關的指標達l4項之多，8項基本指標中有7項與銷售及利潤相關，在設計思路上存在著較嚴重的以銷售、利潤為主的傾向。(2)評價體系的指標構建有缺陷。一是在定量指標中，修正指標只起到補充作用而非修正作用;二是仍重財務指標、輕非財務指標的傾向;三是大部分定性指標難以做出客觀評價，易受人為主觀因素影響，而非財務指標的評價與企業發展緊密相關。(3)評價體系與評價主體的目標要求不相一致。作為國家所有者及其委托人對國企績效評價的目的和要求，是追求國有企業利益相關者利益均衡前提條件下的所有者利益最大。我國國有企業的雙重目標以及國家所有者的雙重職能，在評價指標體系中所占的權重比例與之目標要求差異較大，如綜合社會貢獻及在崗員工素質指標，僅占總體的1.6%和2%。評價指標所體現的導向性與評價的目的要求不相一致，從而使國有企業的經營目標和國家所有者的雙重職能，在該評價體系中未能得到充分有效地體現。

現行國有企業績效評價體系在具體指標的選取上也存在著較大的局限性。在取得評價指標值后，仍較難對評價結果的優劣進行判斷。其局限性主要表現為:(1)在財務效益狀況和資產營運狀況指標中，如資本保值增值率、凈資產權益率和應收賬款周轉率等評價指標，都沒有考慮到國有企業中存在的不實不良資產、資產價值低估及人員負擔等因素的影響，這會使得不同企業間在這些重要的企業績效評價指標(在評價指標體系中權重較大)的評價上造成錯誤的判斷。(2)發展能力狀況指標難以判斷企業是通過自身努力而體現的內在增長還是外延拉動式的增長，或是隨物價、商品價格上漲的“搭便車”行為。(3)在定性評議指標中，一些可以量化的指標沒有量化和可行為化。如，經營者基本素質只通過定性的評議指標來衡量，不夠科學客觀。

近年有不少學者提出，運用EVA財務指標，結合BSC引入非財務指標，從而更完整地評價國有企業績效。EVA (Economic Value Added) 是一種從價值增值角度，考慮股東資本成本的影響，評價企業績效的優秀財務效益指標。指的是企業扣除了全部資本成本之后的資本收益;平衡記分卡(BSC)的核心思想是通過財務、客戶、內部流程、學習與成長四個評價維度之間相互驅動的因果關系展現組織的戰略軌跡，實現績效評價——績效改進以及戰略實施——戰略修正的目標。整個體系的構建是在公司遠景和戰略框架統領下完成的，為企業經營戰略的實施和事后結果的評估提供了系統化的思路。

隨著我國國有資產管理體制的變革，政府治理與國有企業的良性發展關系密切，僅僅局限于上述思路顯然還不夠全面、有效，筆者認為有必要對現行的國有企業績效評價體系進行調整，使其更具有科學性、全面性和客觀有效性，以適應我國社會經濟發展和體制改革的要求，并推動國有企業的進一步發展。

二、 政府治理與國有企業績效評價

國有企業的所有者或主要所有者是政府，政府有權行使所有者的權利或職能。政府能通過行政決定影響生產要素的使用(科斯，1960)。國有企業正是政府在節約交易費用的前提下，由政府的權威對市場或一般企業配置資源的替代的組織形式(劉銀國、吳成鳳，2006)。就我國國有企業而言，政府治理邊界正確定位的實質在于明晰政府在國有企業治理中的職能范圍、責任分擔與權利分配及其對國有企業權責利劃分產生效應的界限。政府作為國有資產管理的代理人，在向市場經濟轉軌的進程中必然進行職能與角色的轉換，但改革時至今日政企仍然遠未分離，亦正因如此，我國國有企業的治理整體上便體現為一種政府主導模式。

一般而言，政府的目標函數是多元的，包括實現充分就業、推動經濟持續增長、控制人口總量、改善生態環境、合理配置資源、實現區域經濟協調發展以及保證整體經濟社會和諧發展與政治穩定等多重目標，且其各種目標函數之間的關系亦十分復雜。從理論上講，就國有企業而言，其所有權代表在國家(或政府)，其理應以國家(或政府)的目標為出發點，而不當以純粹的商業利益目標為價值導向。在典型的西方發達市場經濟國家中，國有企業只是政府藉以實現宏觀調控與促進經濟、社會與政治穩定及彌補市場機制缺陷的一種手段與工具，而其本身并非以贏利多少為目標(嚴若森，2006)。在發展中國家中也有相應例證，巴基斯坦國的生產部下設的專門機構，在評價國有企業績效時便運用了“公共利潤率”這一指標，將企業的社會貢獻計算入企業利潤中。那么，我國應該如何對現行國有企業績效評價體系進行完善、構建政府治理下的國有企業績效評價指標體系呢?

三、 國有企業績效評價體系完善

企業的績效評價是對企業在一定時期內利用其有限的資源從事經營活動所取得的成果進行測評(黎毅，2004)，當前我國國有企業績效評價體系尚有不足之處。國有企業相對于一般企業而言具有“二重性”，即營利性和社會性兩大特性。營利性決定了國有企業與其他企業一樣要追求經濟利潤，社會性則決定了國有企業要充分履行社會責任。國有企業的“二重性”意味著其總目標不是利潤最大化，而是兼顧社會責任的“經濟價值與社會價值最大化”。 因此，國有企業的“二重性”特征決定了其績效主要從兩方面來衡量，從國有企業內部而言，要體現在對其營利能力的衡量;而從國有企業外部而言，則要體現其社會責任的履行情況。綜合考慮國有企業在以上兩方面的績效履行，才是真正從國有企業的性質出發，全面衡量國有企業的績效水平。

(一)構建國有企業績效評價體系的基本思路

重構國有企業績效評價體系的基本思路是:確立EVA指標作為企業經營業績評價核心指標的地位，結合運用平衡記分卡基本原理，把與企業創造價值相關的一系列主要程序聯系起來，從財務、客戶、內部流程和學習與成長等四個方面設計綜合性的指標體系，建立企業財務業績指標與社會責任績效指標之間以及各種績效指標相互之間的因果關系鏈條，形成多元化綜合性績效評價體系。

(二)完善國有企業績效評價體系的建議

1.EVA財務指標改進及財務業績指標調整

EVA從調整后的營業利潤中扣除了資本成本，并對會計體系中不合理的部分進行必要調整，能準確地評價股東價值的創造，與企業價值最為相關。但其最大的缺陷在于，若企業僅僅采用EVA進行績效評價，會促使經營者為了提高EVA而優先考慮能快速提高EVA的風險低的短期投資項目，放棄有利于企業長遠發展、可能給企業帶來未來收益的風險較高的新產品開發等長期投資活動。同時，EVA作為國有企業核心評價指標也存在一定困難，其在于:由于國有企業承擔過多非經濟目標，國企員工觀念上難以接受強調股東價值最大化的EVA;同時在實際操作過程中，EVA的計算涉及多項調整事項，使得管理人員的決策具有短期行為傾向，大大增加了使用EVA作為評價指標的復雜性和難度。對此，應將國有企業經營層所實現的EVA通過分解進行修正，以體現國有企業的實際價值創造能力。一部分體現了基于行業優勢實現的經濟增加值(EVA2)，一部分是采用傳統方法計算的EVA。行業優勢主要表現為國家管制形成的壟斷、技術領先或國家特殊扶持、行業景氣因素形成繁榮或衰退等。基于行業優勢的經濟增加值可以參照同行業的平均單位經濟增加值進行計算，具體為:基于行業優勢的經濟增加值 (EVA2)=投入資源×行業平均單位EVA。

據調查，在發達國家的企業績效評價體系中，財務指標僅占55%，而相應的，我國國有企業績效評價體系中財務指標所占比例則大大超過這一數值，作為實現政府職能的國資委，應借鑒發達國家企業管理的成功經驗，對國有企業績效評價體系中財務指標的權重進行調整。在現代企業制度下，國有資產所有者必須由對國有企業的運營管理，轉而實施價值管理，謀求國有資產價值最大化，這已成為完善國有企業治理，實現國有資產保值增值的必要條件。筆者認為，在調整降低國有企業績效評價體系財務指標的整體權重的基礎上，應加大企業、股東長期價值創造的權重。另外，國有企業的知識資產、專利、商標、服務等無形資產均能影響未來經濟利益，列入績效評價體系將使其具有全面性和完整性。

2.EVA與BSC的結合

作為業績評價方法，EVA和BSC各有所長，也存在某些缺陷，把它們結合起來可以得到更加有效的評價方法。劉運國、陳國菲(2007)指出，BSC的核心在于如何將戰略轉換為行動方案或工作計劃，能夠將企業的目標和戰略有機結合，注重企業的長期發展，恰恰彌補了EVA在這方面的不足。康健(2007)也在著作中表達了這樣的觀點:將BSC和EVA兩個系統成功整合，有利于企業領導者進行戰略業績評價。

相對EVA與BSC互相結合能夠更全面地反映國有企業價值創造的能力，原因如下:(1)EVA作為一個業績評價指標，其優越性已被人們普遍承認，但EVA作為結果指標，只能反映行為的結果，無法反映行為過程，而引入BSC的非財務指標可以很好的彌補這一缺陷。同時，相對EVA能有效剔除外部行業因素的影響，可以使EVA的評價結果更準確合理。(2)BSC作為一個實施企業戰略的有效工具，其實施的結果或程度還是需要財務指標來衡量，如果能正確恰當地在企業中實施，可以幫助管理者全面跟蹤業績驅動因素，但是它缺乏一個關注的重點，可能導致各目標互相沖突。而相對EVA能把企業各部門目標聯系起來，共同創造企業價值最大化。它們的結合還可以使我們明白相對EVA是如何驅動的，使相對EVA顯得不再單薄，更有說服力。

平衡計分卡在保留傳統的財務指標體系的基礎上，引進大量能對未來財務業績進行考評的非財務動因，利用平衡計分卡，可以計量出資企業是如何為現在和未來的客戶創造價值、提高生產力，以及如何為提高未來經營效率而對人力資源等方面進行投資，恰恰彌補了EVA在這方面的不足之處。EVA與平衡記分卡相互結合，取長補短，構建這樣的國有企業績效評價指標體系，可使國有企業的戰略目標在市場經濟激烈的競爭環境中得以實現。

3.設置社會責任績效指標

第一，借鑒巴基斯坦國有企業績效評價體系中的公共利潤率。巴基斯坦的工商類國有企業主要歸屬“生產部”管理，該部專門下設了一個由權威會計師、經濟學家和工程師等組成的“專家顧問小組”，創立了一套以計算“公共利潤率”為核心內容的國有企業績效評價方法。所謂公共利潤率就是從社會角度看待企業的經營成果，將企業的社會貢獻也計算到企業的利潤中去，與此相對應，將資產負債表上的企業實際利潤稱為“私營利潤”，私營利潤加上或減去各種非經營性因素，得出企業的公共利潤，并以此作為獎勵企業及其經營者的主要依據①，其國有企業公共利潤的計算公式為:公共利潤=私營利潤+支付的利息+直接稅-財務收入+折舊費-流動資產的機會成本-補貼±非經營因素的影響。

本文從“利益相關者”出發，結合我國實際情況，亦即我國目前主要的履行社會責任的問題所在，優化出能夠量化的指標——公共利潤率。所謂“公共利潤”就是將企業對社會做出的貢獻(包括產品和服務、稅收等等)視為公共產品，該公共產品為社會大眾所用，具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性。其供給方為評價的標的——國有企業，需求方為社會大眾。公共利潤率與卡羅爾和克拉克森的標準最大不同之處在于:公共利潤率是一個量化的指標。具體計算公式為:公共利潤率=公共利潤÷調整后的總資產×100%，其中調整后的總資產是對國有企業不良資產及被價值低估的資產進行調整后的國有企業實際可用的總資產;公共利潤=私營利潤+支付的利息+直接稅-財務收入+折舊費-流動資產的機會成本-補貼±非經營因素的影響+工資福利。

在公共利潤率的基礎上，優化出凈資產外部利潤率和總資產外部利潤率指標，即剔除公共利潤率中的私營利潤，僅僅衡量國有企業的外部績效，突出反映國有企業的社會責任履行。剔除公共利潤率中的私營利潤的主要原因在于，私營利潤體現的主要是國有企業內部經營績效，與本文將國有企業內部和外部績效區分而進行評價的方法并不完全吻合，唯有剔除這部分私營利潤之后而形成的凈資產外部利潤率和總資產外部利潤率指標，才能完全從國有企業外部績效角度衡量國有企業創造社會價值的能力，在公共利潤率反映國有企業創造的全面價值的基礎上，進一步強調國有企業對外部績效的創造。當然，公共利潤率的其他分子組成部分(如支付的利息、直接稅等等，仍舊是公共利潤率的主要構成部分，很大程度上體現了國有企業外部績效水平，因此，公共利潤率雖然包含了私營利潤，但仍可以作為國有企業外部績效評價體系中的指標。

此外需要說明的是，由于外部利潤率是由公共利潤率推導而得出的，本文也將其歸入公共利潤率指標體系，共同作為國有企業外部績效評價指標。凈資產外部利潤率計算公式為:凈資產外部利潤率=外部公共利潤÷凈資產×100%=(支付的利息+直接稅-財務收入+折舊費-流動資產的機會成本-補貼±非經營因素的影響+工資福利)÷凈資產×100%;總資產外部利潤率計算公式為:總資產外部利潤率=外部公共利潤÷總資產×100%=(支付的利息+直接稅-財務收入+折舊費-流動資產的機會成本-補貼±非經營因素的影響+工資福利)÷總資產×100%。

借鑒這些指標，我國國有企業績效評價中可以增加凈資產外部公共利潤率指標和總資產外部公共利潤率指標，以考察國有企業的社會價值創造情況，衡量國有企業外部績效。外部利潤率指標從國有企業社會性出發，衡量了國有企業的社會目標，可以使國家所有者及其委托人從政府社會管理的角色來評判國有企業的績效，有利于政府通過該指標來直觀地分析評判國有企業對社會貢獻的大小。所以，結合該指標與前文所述的凈資產增長率等指標，可以更科學、更全面、更客觀地衡量國有企業績效。

第二，其他社會責任績效指標。按照社會責任國際標準體系(SA8000)，社會績效指標還包括以下方面內容:(1)員工養老保險、工傷保險、生育保險、失業保險、醫療保險以及公積金的計提率;每千人工作事故數;平均每個員工每年的受培訓時間;培訓費用與有效增加值之比。(2)社會方面的評價指標。具體可包括是否建立對企業腐敗行為的監控機制;企業誠信級別;公平競爭的行業內評價。(3)產品責任方面的評價指標。具體包括顧客滿意度;產品安全性系數等。國有企業作為國民經濟的重要組成部分， 對國民經濟的發展不僅在財務業績方面發揮重要作用， 更應在履行社會責任方面起到表率作用，政府應在社會績效方面注重對國有企業的治理及考核。社會績效指標的量化，增強了績效評價的可操作性，使國有企業績效評價更為科學客觀。

4.增加環境績效指標

國有企業績效評價指標體系的設計應能促進和引導企業的可持續發展，其含義是在企業創造價值過程中消耗較少的自然資源，讓環境承受較少的廢棄物。以波特為代表的修正學派認為，環境績效是一個企業競爭優勢，因為它能引導企業對其產品和生產過程開展創新活動，以提高資源和能源的利用率， 加強污染防治，促進報廢產品的回收利用，能夠降低成本，減少企業因環境責任造成的風險和損失，并能有效提高企業和產品形象，從而獲得更多的市場份額。Klassen和Mclaughlin(1996)通過實證發現， 市場估值可以反映企業的環境績效對未來經濟收益的影響，環境績效與財務績效之間存在正相關關系，生產環保產品、環境績效管理將為企業帶來更多的收益，同時節約了成本。

作為國有企業所有者的政府，在督促國有企業履行其環境責任義務上起到重要的主導作用。將環境績效指標納入國有企業績效評價體系之中，對國有企業在履行環境保護這一社會責任上起到督導作用，促使國有企業進一步實現其社會價值，不僅對當代社會經濟、環境起到保護作用，而且對未來社會經濟、環境的發展帶來益處，具有深遠的社會意義。

5.增加行業效率評價

由于政府在資源配置中仍起主導作用，出于調節宏觀經濟發展、國家安全和社會資源有效配置的需要，國有企業分布于不同行業中，按所在的行業劃分， 國有企業可以分為壟斷型、服務型和競爭型，政府對不同行業的扶植政策不同，不同類型國有企業經濟效益的差異可能來自于所在行業的差異，也可能由于部分企業實現了國有資產的保值增值，但其國有資產的管理效率、能源與資源的使用效率不高， 因此國有企業的績效評價應該考慮行業差異的影響，對企業的投入產出效率進行評價，并以投入產出效率為參考對企業的財務績效進行相應調整，實現對企業績效的全面評價。

四、 結論

在我國社會主義市場經濟的條件下，上述有關國有企業績效評價體系構建的建議，即在結合EVA與平衡記分卡的基礎上，強化政府治理力度，量化社會績效指標、增加環境績效評價指標，實現了國有企業經營績效評價與促進社會、經濟和環境保護協調發展的有效結合。但現行企業信息披露制度只披露企業的財務信息，難以滿足對企業社會績效、環境績效理等的多重績效評價的需要。應盡快加強企業環境報告制度和社會責任報告制度的建設，完善國有企業績效評價體系，促進國民經濟與社會環境持續、健康的發展。

注釋:

① (美)V#8226;拉馬蘭德哈姆.國有企業經營評估[M].大連:東北財經大學出版社，1991:85-103.

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(責任編輯:石樹文)