跨地區耕地占補平衡以工哺農模式研究

摘要:面對耕地不斷減少的嚴峻形勢，國家提出耕地占補、以工哺農的對策。有關耕地占補、以工哺農及政府支持政策方面的研究較多，但大多都是從某個行政區域范圍內考慮以上問題，而將土地資源作為一整盤棋，在市場經濟條件下，從全國范圍內，對東中西部及東北之間的合作，特別是從跨區域的角度研究耕地占補平衡、以工哺農的較少。跨地區耕地占補平衡、以工哺農公共資源交易的新模式，強調綜合發揮中西部及東北地區農業優勢，及沿海發達地區的第二、第三產業優勢，以實現土地資源的跨區域整合。

關鍵詞:耕地;跨地區占補平衡;以工哺農;模式創新

中圖分類號:F124.5 文獻標識碼:A

近年來，隨著社會經濟的高速發展，各項非農建設占用耕地面積不斷擴大與可提供糧食生產的耕地數量急劇減少的矛盾日益突出，而目前我國對糧食生產威脅最大的就是耕地總量的逐年減少。《2007年中國國土資源公報》的數據表明，從1997年到2007年，我國耕地面積凈減少1.23億畝，2007年全國耕地面積是18.26億畝;《2008年國土資源公報》:全國耕地面積18.2574億畝，凈減少29萬畝[1]。中央多次表明，為保證國家糧食安全，一定要守住18億畝這條底線。耕地是有限的，怎樣保證在發展的同時耕地不減少，又怎樣讓有限的土地滿足糧食不斷增長的需求呢?國家提出了實施耕地總量動態平衡的戰略以及以工哺農的方針，而耕地占補平衡是實現耕地總量動態平衡的重要途徑之一。

所謂耕地占補平衡是根據我國現行的《中華人民共和國土地管理法》第三十一條確定的耕地保護的基本制度，即占用耕地補償制度:非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當實行這項制度，保證耕地不減少。2006年6月，國土資源部根據《土地管理法》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，發布了《耕地占補平衡考核辦法》(國土資源部令第33號)，要求各級國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農業建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。

一、 跨地區耕地占補平衡模式的提出

目前，國內研究耕地占補平衡、以工哺農及政府支持政策多是從各行政區域角度出發，研討如何充分利用本區域內的土地資源優勢及挖掘潛力。《耕地占補平衡考核辦法》及各地區相繼制定的考核實施意見、辦法等，都是要求各級地方國土資源管理部門負責本行政區域內耕地占補平衡的考核工作。但事實上，我國各地區經濟發展不平衡，土地資源的利用情況也不盡相同。東部沿海發達地區經濟發展迅速，效益顯著，但建設用地不斷占用耕地，而耕地后備資源短缺，在本省域內實現耕地總量動態平衡是不現實的。而我國一些經濟欠發達地區耕地資源相對豐富，但由于資金缺乏，農業技術水平低，單位產量很難提高;當地工業又因種種原因發展滯后，以工哺農的目的無法達到。

為此，根據《土地管理法》第三十三條“個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾”，提出跨行政區域、經濟區域的耕地占補指標置換，以達到耕地占補平衡，即確保我國耕地總量的不變，又可實現以工哺農，實際上這是將土地資源放在市場經濟條件下進行一種特殊交易的模式:即從我國整體利益出發，充分考慮各地區在工、農業發展上的優劣勢，發揮中西部一些地區農業特別是糧食生產優勢和沿海發達地區第二和第三產業的優勢，通過市場機制和國家宏觀指導及協調，在耕地后備資源豐富且易開發的其他省域進行耕地占補指標置換，實現占補平衡就成為可能和必然;或將開發等量耕地的資金投放到農業技術研發、實現農業規模生產上，那么，以工哺農的目的也就真正實現了。在這種模式下可有效緩解東部發達地區建設用地供需矛盾，增加不同地類單位土地面積上的收益，同時促進西部和東北地區土地資源的開發利用，實現各區域間資金、技術、資源優勢的互補和轉換。

二、 跨地區耕地占補平衡的必要性

(一)區域經濟協調發展的要求

由于自然、歷史、經濟和政治各種因素的共同作用，區域間特別是東部沿海與東北及中西部之間公共服務、人均收入和生活水平差距有進一步擴大的趨勢，亟待得到遏制。“十一五”規劃綱要中明確指出，要根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東、中、西部良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。

通過跨區域耕地占補指標置換、以工哺農，可籌措巨額資金，直接用于支持中西部及其他地區優勢農業發展，轉變農業增長方式，加快科技進步，加強設施建設，建設大型商品糧生產基地，提升綜合生產能力，大幅度提高糧食單產和總產量;保障國家糧食安全，有效解決“三農問題”，促進新農村建設和構建和諧社會;有助于實現區域協調發展目標，形成以東帶西、東中西共同發展格局。

(二)東中西部各自發展的局限性

1.東部第二、第三產業發展地域上的局限性

改革開放以來，廣東、江蘇、浙江等沿海地區經濟發展迅速，第二和第三產業成為其比較優勢。隨之而來的是兩類產業用地需求不斷增加，但受國家因糧食安全而限制農用耕地使用政策的影響，非農業用地缺口不斷增大，導致地價猛增，直接影響產業升級;另外，因產業之間比較利益懸殊，該地區農民種糧積極性很低，其收入中來自第一產業所占比重不斷降低。在東部沿海各省區區域內進行非農業用地與耕地占補指標置換發展的空間已經不大。

工業化、城市化不可逆轉的趨勢與土地資源不足的矛盾已成為發達地區經濟社會可持續發展的重要制約因素。由于耕地后備資源的短缺，在該區域內要實現耕地占補平衡不太現實。另一方面，該地區大多數的農民，受城鎮化、工業化的影響，除了一些特色農產品之外，往往把種植業尤其是糧食生產僅作為輔助工作，以工哺農的效果在以上經濟區內不顯著。

要破解東部沿海省區經濟發展的用地難題，保障又好又快發展，除了必須轉變原來粗放式的管地方式、用地方式，實行精細化管理，集約化利用之外，不能僅站在本行政區域內考慮土地資源的利用，而應從全國整體利益的角度統籌規劃，協調發展，真正落實耕地占補平衡的措施。

2.中西部農業發展的局限性

東北及中西部許多省區耕地后備資源豐富，有發展糧食的優越條件，但因經濟相對落后，農業投入低，地方財政緊張且國家投入有限，因此無力把更多的資金投入到生態環境保護和農業基礎設施建設上，優勢難以有效發揮。不考慮地區之間農業和工業的比較優勢，靠行政手段迫使農民從事糧食生產不但難以保障國家糧食安全，而且無助于“三農”問題的解決，更談不上新農村建設和構建和諧社會，當然也會影響經濟發達地區產業升級與優化。

(三)資源綜合利用的要求

資源綜合利用是國民經濟和社會發展中一項長遠的戰略方針，對于節約資源、改善環境、提高經濟效益、促進經濟增長方式轉變和可持續發展都具有十分重要的意義。我國各個經濟區域內的自然資源和社會資源不盡相同，正因為如此，各地發展才出現不平衡狀態，呈現東富西貧、南強北弱的局面。跨地區耕地占補指標置換、以工哺農的模式，正是揚長避短，將東中西部強勢資源相結合，從國家全局角度出發，對資源進行綜合利用，可達到工農業共同發展，實現合作共贏的目的。

(四)環境保護的要求

從可持續發展的觀點出發，社會、經濟、環境互為支持系統[2]。目前，中國城鄉之間、區域之間經濟發展的不平衡在一定程度上表現出了發展經濟與保護環境之間的矛盾。不論是珠三角還是長三角地區，其發展是工業代替了農業，在生態環境上，是先發展后治理，結果是以犧牲環境為經濟發展的代價。

東部沿海發達地區，由于非農業用地缺乏，許多企業被迫遷至內地或在內地投資辦廠;而中西部(包括東北)地區為縮小與東部發達地區的經濟差距，往往以“加快城鎮化步伐”作為“推進農村建設”的前提，大力招商引資，發展工業。其結果都是既占用了農田，導致耕地進一步減少，而且由于工業的發展，給當地生態環境帶來了損害。此外，中西部某些地區由于技術、資金等要素的缺乏，又急于致富，對自然資源的開發利用過度，也導致了環境與生態平衡的破壞，未能充分發揮各自的優勢。

面對環境污染、生態退化、資源耗竭，發展農業已從過去單純注重其經濟意義向經濟意義和生態意義并重的方向轉變。資源耗竭和環境退化要求工業“哺育”農業[3]。從國內外經濟貿易環境看，技術性貿易壁壘、綠色貿易壁壘的相關標準越來越嚴格，也要求我國大力發展綠色農業，特色農業，實現經濟效益、社會效益、生態效益的“三統一”。通過跨地區耕地占補平衡、以工哺農的模式，可聚集大量的資金用于支持中西部現代農業、優勢農業的發展，解決了中西部發展農業資金短缺的問題。

(五)經濟發展模式的思考

東部經濟發達地區的經濟發展模式是中國在經濟探索中逐步發展起來的，有其成功的一面，也有教訓，該發展模式未必就是全國未來發展的正確選擇。浙江大學教授史晉川認為，“區域發展的績效不僅與資源稟賦有關，更重要的是發展的路徑和發展模式的選擇。”中西部地區大力招商引資、發展工業以求快速發展致富，結果同樣是以犧牲環境為代價，走的是東部發達地區走過的老路。對農民來說，農民失去土地也就失去了立身之本。這些地區采用工業化、城鎮化的發展模式，值得商榷;從國家糧食安全的角度來說，也不能這樣做。那么要解決中西部地區發展的資金問題，就不能單純地從本地區出發，各自謀求發展，而要求跨省份、跨區域的資源整合，從全局出發，發揮東中西部的各自優勢，資源互補。

三、耕地占補平衡的可行性分析

(一)從不同區域的農民收入看耕地占補平衡、以工哺農模式的可行性

(二)從耕地占補目標的確定及實現看耕地占補平衡、以工哺農模式的可行性

1.需控制的變量

2.確定跨地區耕地占補平衡的目標

(1)保障糧食安全。要求耕地占補后，既要達到耕地我國耕地總量的平衡，又要能夠提高提供占補耕地方的生產率，得以生產出(k+m)畝土地的糧食，或至少能用k畝土地，生產出(k+m)畝土地產出的糧食。事實上，由于耕地占用方所在地的農業耕地大多閑置，而提供耕地占補方的土地往往具有一定的生產潛力，通過耕地占補平衡、以工哺農后，土地的產出可能遠高于原先的糧食產出量。

為防止不可開發新耕地地區進行耕地占補失控，政府一方面應對全國范圍的耕地進行分類、分等級管理，劃出可開發占補、可置換的區域，要求完成占補的土地，必須達到相應的等級或畝數;另一方面，對需提高耕地生產率但無耕地可開發的區域，在國家糧食、耕地安全警戒線內，嚴格控制耕地指標占補置換的總量m不能超過h。

(2)增加農民收入。通過耕地占補平衡、以工哺農，占、補兩地的農民收入都應高于原來的收入。對占補方所在地的農民來說，每畝土地平均生產率由prod 1w提高到prod 2w，收入變為:

iw+m*prod 2w-m*prod 1w+m*p1/n(2)

對提供耕地占補方所在地的農民而言，每畝土地平均生產率由prod 1z提高到prod 2z，收入變為:

iz+k*prod 2z(3)

(3)產業結構升級。通過耕地占補平衡、以工哺農，既要解決東部沿海等經濟發達地區第二、第三產業用地短缺的問題，又要解決農業優勢地區資金短缺的問題，發揮其優勢農業同時提升農業產業化水平。

(三)耕地占補平衡目標及其動態模型

通過以上對應控制的變量及目標的分析，以耕地占、補兩地的農民收入、就業人數和生產率為函數，建立以下耕地占補平衡、以工哺農目標確定及實現動態模型，該模型的基本內容是:政府目標為農民福利最大化，約束條件為保障糧食安全和提高農民收入:

四、耕地占補平衡的選擇原則

第一，沿海發達地區進行耕地占補指標置換須具備的條件。土地資源緊張的地區，進行跨地區耕地占補平衡、以工哺農，至少應具備以下條件:(1)在第二和第三產業發展上有明顯的比較優勢;(2)能走上以內含增長為主、外延增長為輔、產業升級和優化的可持續發展道路;(3)該地區第二和第三產業發展用地短缺且價格很高，已制約了產業升級和優化;(4)該地區的第一產業尤其是糧食種植業沒有比較優勢，農民沒有積極性，但有能滿足產業升級需要的農業用地;(5)能通過產業升級和優化解決當地“三農”問題，并有助于新農村建設及構建和諧社會;(6)有能力以較高的價格支付購得的耕地指標或等同于相同耕地價值的金額。

第二，接受跨地區耕地占補指標置換、以工哺農需具備的條件。只要是有條件發展現代農業的區域，均可考慮接受跨地區耕地占補平衡指標置換、以工哺農的模式，但該區域至少應具備以下條件:(1)有豐富的耕地資源，糧食生產有較大的比較優勢;(2)耕地后備資源豐富且易開發;或，雖然耕地后備資源不太豐富，或較難開發，但現有耕地開發增產潛力大，加大資金投入(來源于耕地指標置換)后糧食單產和總產量能大幅度增加;(3)能運用耕地指標置換所得資金解決當地的“三農”問題;(4)有清廉、高效的領導班子并建立專門運作和監督機制，能專款專用。

五、建立跨地區耕地占補平衡的運作機制

我國實行耕地總量動態平衡制度以來，“耕地指標”已悄然成為一種特殊商品。但目前我國的土地市場尚待規范和缺乏，尤其是在我國現行農用地價缺乏統一科學評估，農業產品比較利益較低的社會經濟狀況下，必須尋找一條適合社會主義市場經濟機制的經營“耕地指標”這一特殊商品的新路子，建立我國耕地異地占補平衡的市場。

第一，應建立國家宏觀調控機制。土地資源是社會公共資源，其發展利用是關系到國計民生的大問題，必須慎重而行。而且，土地資源的綜合利用牽扯到方方面面的利益關系，如土地的所有權問題、使用權問題，以工哺農資金的調撥、使用問題等等，國家應充分發揮其宏觀調控的職能，制定相關的占補政策和辦法，給予規劃、引導和調控。

第二，以有關部委、省市地方政府為中心建立指導、協調和監控機制，實施具體的引導、監控職能。如制定地區選擇原則和標準、東北和中西部農用耕地的選擇和監控、指標交易原則和指導價格、交易款項的使用原則及監控機制等。

第三，政府與公眾監督的機制。耕地的異地占補由于空間地理位置的跳躍性增大，行政層次的增多，給監督管理帶來一定難度。因此，耕地的占與補是否做到數量與質量的平衡，補充耕地所需的開發整理資金是否按時足額地到位，利益的平衡是否包括社會利益與環境利益等問題，是否得到了全面解決，是評價耕地異地占補平衡能否真正實現并發揮它在耕地總量動態平衡中的地位與作用的關鍵[4]。

第四，評估機制。評估機制是實現耕地異地占補平衡的技術關鍵。評估內容至少應包括:(1)分析區域社會經濟特征與建設用地需求。(2)從社會經濟可持續發展角度，正確認識耕地價值[5]。即要正確認識耕地的社會經濟價值及生態價值，而不能僅以土地產品的價格片面構成耕地的價格。(3)對各區域土地的開發成本進行差異分析并反映在價格中。(4)跨地區耕地占補平衡的綜合評價。包括被占耕地綜合素質特征分析與評價、補地背景分析，對占補兩地區域的社會經濟發展影響和環境影響進行綜合分析與評價作出占補平衡的研究結論。

第五，跨地區實行耕地占補平衡、以工哺農各方的合作機制。實行跨地區耕地占補平衡、以工哺農模式的占補方(東部發達地區)與接受方(中西部、東北地區)也可以建立長效的合作，將資金、技術的開發與提高落實到實處，真正實現東部與中西部的全面合作、共同發展。

六、結論

實行跨地區耕地占補平衡、以工哺農的模式，彌補了中西部及其他地區農業發展的資金不足，又有助于緩解沿海發達地區商業用地的困境，有利于促進耕地總量動態平衡的實現;有助于實施國家區域發展戰略，逐步縮小地區差異。該模式強調充分認識產業結構調整和優化的客觀必然性和區域發展的差異性，遵循農業發展規律，充分發揮各地比較優勢，從全局出發，實現資源的優化配置，符合以科學發展觀解決糧食安全和“三農”問題、建設新農村、優化產業結構及形成區域共同發展新格局。

總之，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。綜合發揮我國各個區域間的優勢，打破行政區劃的限制，實現土地資源的跨區域整合，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，以實現社會經濟的可持續發展。

參考文獻:

[1] 中華人民共和國《國土資源公報》[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz.

[2] 王瑰麗.可持續發展與環境保護和資源綜合利用[J].甘肅環境研究與監測，2003(12):390-392.

[3] 朱四海.工業反哺農業實現機制芻議[J].中國農村經濟，2005(10):4-17.

[4] 劉兆順.我國耕地異地占補平衡的運行機制[J].農業現代化研究，2005(5):386-389.

[5] 佘麗敏，謝炳庚.關于耕地總量動態平衡的幾點思考[J].農業現代化研究，2000，21(2):87-90.

(責任編輯:劉春雪)