擴大農村消費的制度性障礙及對策研究

摘要:通過擴大內需拉動經濟增長是我國宏觀調控的重要手段和目標之一，然而農村消費市場卻遲遲難以啟動。目前，城鄉二元的分配制度、社會保障制度、金融制度、就業制度和不健全的農村土地流轉制度、農業保險制度，已成為制約農民消費需求擴大的主要原因。因此，應創新和完善相關制度，持續提高農民收入水平，不斷增強農民消費能力，從根本上解決農民消費需求不足問題。

關鍵詞:農民消費需求;制度性障礙;對策建議

中圖分類號:F063.2 文獻標識碼:A

通過擴大內需拉動經濟增長是我國宏觀調控的重要手段和目標之一。近期國家為發揮農村消費市場的巨大潛力，采取了包括“家電下鄉”、“汽車下鄉”在內的一系列措施，但效果十分有限。浙江統計局的數據表明，“家電下鄉”活動啟動的2008年4月，全省家電銷售不僅沒有明顯上升，反而同比下降了1.2%[1]。從長遠看，擴大農村消費需求主要是制度性障礙，唯有從改革和完善相關制度入手，才能從根本上解決擴大農村消費需求問題。

一、制約農民消費水平提高的制度性障礙

1.城市偏向的分配制度，拉大城鄉收入差距，阻礙農村消費結構升級。農業是弱質產業，需要國家予以政策傾斜。由于國家在財政政策設計上卻長期偏向城市，導致中央和地方財政支農投入的比重連續下降。中央財政“三農”支出占中央財政收入比重，由1996年的21%下降到2006年的17%以下;地方財政支農支出占地方財政支出的比重，由1996年的7.9%降低到2005年的6.5%[2]。從政府對農村生活保障投入看，占財政支出的比重仍然偏低。 2008年全國財政對農村社會保障事業的投入僅占財政支出的0.69%[1]。可以說，政府對農業和農村社會事業發展的財政支持力度的確不夠。財政對“三農”和農村社會事業投入比重下降，加劇了城鄉收入差距，進一步影響農村消費熱點形成和消費結構優化。進入新世紀以來，城鎮居民消費水平已達萬元級消費階段，農村居民則仍停留在千元級并難以突破，以致在城鎮居民的一般耐用消費品普及后，農村對這些耐用消費品的需求還銜接不上，從而產生了消費需求的斷層。中國社會科學院調查顯示，從全國看，當洗衣機、移動電話、服裝等消費品在城市市場已經基本飽和的情況下，2007年每百戶農村居民擁有的洗衣機、移動電話量不足城鎮居民的一半，2008年農村居民人均衣著消費支出不足城鎮居民的1/5。農村消費需求的斷層和消費結構升級滯后，無疑將制約總消費的增長。

2.城鄉有別的社會保障制度，加大了農民預期風險，降低了農民消費傾向。養老、醫療等社會保險項目，是防范生存風險的重要手段。對于城市居民來說，自50年代就開始建立社會保障制度，至目前幾經改革已日臻完善。而農村社會保障尚處于廣覆蓋、低水平的起步階段。就農村社會保障制度建設起步相對較早、水平相對較高的浙江看，2006年農村低保對象僅享受149.65元/月的低保標準，月平均補差77.86元，低于城鎮居民的241.37元的低保標準和154元的平均補差;新型合作醫療籌資水平仍然偏低，人均只有63元左右;農村養老保險逐年萎縮，2006年與2002年相比，參保人數下降了88.1萬人[3]。這樣的保障水平很難談得上是真正的社會保障。不健全的農村社會保障體系，使農民不得不為防范今后可能出現的養老、醫療等風險而節衣縮食，制約了農民當期消費。

3.城鄉二元就業制度，影響農民工資性收入增長，削弱農民現實購買能力。近年來，農民消費的重要來源是農民工資性收入。但城鄉二元就業制度下的許多歧視性政策，阻礙著農村勞動力平等就業，影響了農民工資性收入的增長。這些歧視性政策包括:

一是就業統計制度歧視。在城鄉就業統計中，如何界定農村勞動力的就業、失業和農村富余勞動力轉移，目前全國沒有一個明確統一的統計指標體系，各地區自成體系，形成了五花八門的統計標準。如對失業的界定，江蘇常熟市把全部土地被征用而失去土地承包權視為失業，山東威海市把土地征用后每個勞動力承包土地平均不足0.1畝的視為失業，浙江省則把因土地征用而失去土地承包權證并確定為征地安置對象仍未就業的視為失業。各地各自為政的結果，雖花費了大量的人力和財力，但得出的統計數據卻模糊不實，難以成為國家宏觀管理的依據。

二是戶籍管理制度歧視。長期存在的壁壘森嚴的二元戶籍制度，造成農村勞動者流動中的諸多不平等現象。在居住上，城鎮居民低于平均收入水平而買不起商品房的可以申請經濟適用房，困難家庭還可以申請廉租房，而進城務工農民及其家庭卻不能享受這一待遇，他們買不起城市商品房，難免成為在城鄉之間反復流動的“候鳥”。在子女入學上，雖然近年國家相關部門已規定農村務工人員子女上學主要由務工所在城鎮的公辦學校提供，但有些地方卻設定一些附加條件予以限制，如寧波市一些地區外來務工者子女入學要求家長必須備齊包括“無犯罪記錄證明”、“無違法生育證明”、“勞動合同”、“兒童預防接種證明”等10個證件。

三是勞動者權益保護政策歧視。在市場準入上，不少地方對農民就業規定了職業工種、總量、季節、性別、比例等條件，保留大量行業、工種，作為有城市戶口居民的就業特權;在勞動合同簽定上，據抽樣調查顯示，2005年我國簽訂勞動合同的農民工人數占農民工總數的28.7%[4]。即使簽定合同，對農民工規定的義務多、權利少，甚至有些合同只約束農民工，對用人單位沒有約束。當發生勞務糾紛時，農民工的權益難以得到保護;在勞動環境方面，許多進城務工人員從事的多是城鎮就業人員不愿從事的勞動強度大、工作條件艱苦、有毒有害、有潛在職業病危害的崗位，勞動時間超過法定時間，加班補助少，甚至無補貼，低下的工資還經常被拖欠和以風險抵押金等方式扣除;在勞動收益方面，城鄉勞動力同工不同酬，農村務工人員工資一般比城市人員低20%-50%。

四是就業服務政策歧視。一是就業信息獲取難。政府有關部門對農村勞動力就業信息的收集、發布陳舊過時，農民獲取就業信息十分有限。據調查，目前浙江通過政府部門組織和中介組織外出的農村勞動力分別僅占2.3%和4.7%，大多數農民進城就業是通過老鄉親友介紹或自己獨自外出謀取的，農村勞動力外出就業存在明顯的自發性和盲目性，從而加大了農村勞動力外出就業的成本和風險。二是就業技能獲取難。農村勞動力的就業技能獲取主要通過兩條渠道:基礎教育體系和勞動技能培訓體系。從基礎教育看，由于長期存在教育投資政策偏向，農村勞動力難以享有城市勞動力優越的基礎教育資源，導致城鄉勞動力接受教育程度的明顯差異，使外出務工農民文化水平低下。統計監測表明，近幾年我國外出務工農民中具有高中文化程度的僅占12%左右[5]。從勞動技能培訓看，雖然這些年來中央政府提高了進城務工農民勞動技能培訓的財政補貼，但農村勞動力接受技能培訓的比重仍然偏低。全國農村固定觀察點辦公室發布的《2006年農村勞動力外出就業情況分析》顯示，2006年農村外出就業勞動力中接受過培訓的僅占19.7%。上述歧視性政策，影響著農村勞動力的轉移和農民工資性收入增長，加劇了城鄉居民消費差距。

4.土地流轉制度改革不到位，降低農民持久性收入，弱化農民消費基礎。土地流轉制度的核心是土地產權的界定，土地產權是一個權利束，包括土地的終極所有權、占用權、使用權、收益權和處置權等。而現行土地承包經營制度，農民只擁有土地承包經營權，所有權屬于集體，而農村集體是一個無法人資格的群體。因此土地資源在一定程度上是由政府、而不是由農民、更不是由市場來處置的，從而造成土地使用權和處置權相分離，農民只擁有土地使用權而缺乏土地處置權，這不僅使農民不能通過轉讓土地獲取自主發展的初始資本，而且也容易誘發受讓農戶對土地進行掠奪性經營的短期行為，結果使土地流轉雙方的利益都難以真正實現，影響農民收入增長，削弱農民消費基礎。

5.農業保險制度建設滯后，降低農民穩定收入預期，導致農民消費壓抑①。為了保護和扶持農業發展，穩定農民收入，我國借鑒世界大多數國家的通行作法，自20世紀80年代開始恢復辦理農業保險業務，并曾一度得到較快發展，1982-1992年，農業保費收入由23萬元增加到8.17億元，年均遞增127 %[6]。但1993年后，我國農業保險的發展卻一直停滯不前且日益萎縮。據統計，浙江從1996年到2004年底，農業保費收入6 036萬元，賠款支出6 307.4萬元，賠付率達104.5%。農業險作為虧損性險種逐步被收縮調整，從1996年起，保費規模不斷下降[7]。農業保險停滯不前、日益萎縮的原因除了自然災害嚴重，賠付率過高外，主要是農業保險制度創新嚴重滯后。從發展戰略上看，各級政府還沒有把農業保險納入國民經濟和社會發展規劃，也沒有設立統一的農村風險管理和監督機構;從法律上看，我國至盡還沒有專門的農業保險法律法規，農業保險的運作和發展缺乏法律制度的支持;從政策上看，既沒有對參加農業保險的消費者補貼的財政政策，也沒有對經營農業保險的保險公司補貼政策，更沒有對農民必須參加哪些保險作出強制性規定。政府農業保險法律、政策的缺失，使得農業保險供需雙方均缺乏積極性，農業保險發展步履維艱，農業風險難以有效防范，嚴重影響農民的預期收益和即期需求釋放。

二、完善擴大農民消費需求制度體系的措施

1.改革收入分配制度，逐步縮小城鄉收入差距，促進農村消費結構升級。應調整城鄉偏向發展戰略，把“三農”放在首位，尤其應把維護農民根本利益作為落實科學發展觀的重點;應調整財政支農政策。一是加大財政對農村生活基礎設施投入，搞好農村道路、農電改造、供水排水、廣電通訊等建設，優化農村消費環境，為擴大農民消費創造條件;二是加大財政對農村教育的轉移支付力度，真正普及農村9年制義務教育，降低農民接受高等教育和融入城市社會的機會成本，提高農村勞動力的整體素質和就業能力，搭建公平就業與公正分配的平臺，為農民收入持續增長和消費水平不斷提高提供內在動力;三是逐步建立和完善對中低收入尤其是最低收入階層農民的轉移支付制度，擴大農村中等收入者比重，形成農村消費的中堅群體;四是完善農產品價格支持和風險控制機制。進一步擴大農產品價格支持范圍，除繼續對小麥、稻谷等重大農產品實行了最低保護收購價格外，也應對畜牧、果菜等農產品實施價格保護。通過對“三農” 的“多予少取”，鞏固農業基礎地位，逐步縮小城鄉收入差距，提高農民實際購買力，促進農村消費結構升級。

2.逐步建立完善農村社會保障制度，改善農民經濟預期，釋放農民消費潛能。國內外大量研究證明，社會經濟預期和經濟安全是制約人們現期消費的第一位因素。發達國家居民之所以敢于超前消費，是因為其預期收入的增長能夠超出其預期支出的增長。我國農民不是不愿花錢，實際上是生存風險加大，經濟預期不良而不敢花錢。有關調查結果也顯示，如果政府為農民建立了完善的醫療與養老保險，36%的農戶愿意增加5 000元以內的消費支出，54%的農戶愿意增加2 000元以內的消費支出，如以每戶家庭四口人增加3 000元消費支出計算，全國7.2億農村人口將增加5 400億元消費支出，對整個國民經濟將帶來1萬億元以上的消費需求[1]。由此可見，健全農村社會保障制度，對農村消費的巨大拉動作用。為了健全和完善我國農村社會保障制度，一應逐步建立以個人投入為主、國家投入引導、集體投入為補充的多元化資金籌集機制，解決社會保障資金來源問題，尤其是應逐步增加國家在農村社會保障方面的投入，真正使國家承擔起社會保障的主要責任;二應根據農村經濟發展水平和城鄉有別的原則，重點建立新型合作醫療、最低生活保障、養老保險等項目，逐步完善農村社會保障體系;三應建立統一、權威的農村社會保障管理機構，完善農村社會保障的監督體系，確保各有關方面的合法權益，提高社會保障管理和使用效益。通過農村社會保障制度的完善，使廣大農民老有所養、病有所醫、貧有所濟，降低農民的制度不確定性，改善農民經濟安全感，提振農民消費信心，穩定農民未來支出預期，提高農民當前消費傾向。

3.深化就業與戶籍制度改革，消除農民平等就業歧視，擴寬農民消費來源。

一是消除農民工就業歧視，國家應擔起重任。消除就業歧視，實現機會均等是公民的一項基本權利。國家應把農村剩余勞動力就業納入就業政策目標范圍，認真清理歧視農民工的政策法規，變農民工維權為政府維權;應建立全面反映我國總體就業和失業狀況、對就業政策能夠提供真實可靠依據的就失業統計指標體系和就失業監測評估體系。

二是消除戶籍歧視，還農民完全國民待遇。應逐步建立全國統一的以身份證管理為主的一元戶籍制度，恢復戶籍的居民登記信息功能，剝離附著在戶籍上的種種傾斜政策，保障城鄉人口在就業、居住、教育、社會保障、公共設施與福利服務等基本權利的完全平等。

三是加大督查力度，保護農民工合法權益。各級政府部門應加大勞動保障的監察執法力度，規范勞動關系，完善農民工勞動合同管理，及時受理勞動合同糾紛，落實最低工資、勞動保護、社會保障制度，嚴厲查處拖欠克扣工資、隨意延長工時、使用童工和勞動環境惡劣等問題，改善農民工的生產生活條件。

四是強化職業技能培訓，提高農民務工素質。要堅持“政府推動、學校主辦、部門監管、農民受益”的原則，大力實施“陽光培訓”工程，因地制宜采取“培訓基地+加工點”、“培訓基地+創業”、“培訓基地+農戶”和“培訓基地+企業”等多種形式，不斷提高培訓質量。通過以上措施的實施，在促進農村勞動力有序轉移的同時，減少務工成本，切實增加收益，提振消費信心。

4.完善土地經營權流轉制度，增加農民財產性收入，夯實農民消費基礎。農村土地有償流轉，既是農業規模經營的客觀要求，又是農村勞動力自由流動的迫切需要。完善土地經營權流轉制度，首先應在現有農地所有權不變的條件下，明確農民對土地的處置權。從經濟的角度來看，地權穩定性確定的實質是對土地資源事實上的占有所派生出來的經濟收益價值及其確定性，也就是說穩定的土地產權意味著土地上的產出或者收入流能夠歸其經營者所有。允許土地在市場上進行流轉才能體現土地的財富價值，從而在對土地資源合理配置和有效利用的同時，增加農民財產性收入，形成農民穩定的收入預期，夯實農民消費基礎。其次，應積極培育土地流轉市場。一方面應建立農村土地流轉中介服務組織。通過中介服務組織開展對農村土地評級，確定土地流轉價格標準。另一方面應建立土地流轉信息庫，做好流轉土地的登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理、信息發布工作。另外，應嚴格按程序組織流轉雙方簽訂土地流轉合同并進行規范化管理，防止農地“悲慘出售”情景發生②，逐步將農民的生存風險防范由依靠土地轉為依靠社會保障制度。在土地流轉制度改革方面，浙江嘉興市實施的“兩分兩換”舉措值得借鑒。③該市2008年實行“兩分兩換”改革，使土地承包經營權流轉明顯加快。至2009年3月，9個試點鎮已有3 236戶農戶簽約換房，流轉土地承包經營權3.74萬畝，占全市流轉總數的9.51%。其中南湖區新增土地流轉面積2.25萬畝，規模100畝以上的經營面積達到1.74萬畝，提高了土地的集約化經營和產業化水平[8]。

5.加快農業保險制度創新，分散農業經濟風險，提高農民消費預期。農業保險在擴大農民消費需求上的功能是利用大數法則，分散農業經濟風險，保證農民收入的穩定性，提高農民消費預期。加快農業保險的制度創新，一是應加快推進農業保險的法律制度建設。國家應抓緊制定《農業保險法》及實施細則，并對與農業保險相關的《商業保險法》、《農業法》、《災害救助法》等法律法規進行修訂和完善，形成一個既符合國情省情實際又適應國際通行規則要求的農業保險法制體系。二是應搞好農業保險制度建設的理念創新。各級政府應把農業保險事業納入國民經濟和社會發展規劃，不斷增加對農業保險的財政投入;保險企業應主動尋求能與政府制度安排實現“互惠互利”的對接點;對于農民來說，應樹立與承保企業共擔風險的誠信意識。三是應建立政策性保險機構。政府的主導作用是農業保險得以成功實施的主要原因。國家應該盡快設立政策性農業保險機構，作為國家發展農業保險的基座，落實國家對農業保險的各項制度和優惠措施，實現農業保險可持續經營。四是應建立法定保險和自愿保險相結合的籌費制度。為了防止農業保險中的逆選擇，對有關國計民生少數農業產品的生產實行法定保險，其他則實行自愿保險。五是應構建農業保險社會化服務體系。一方面，應資助一些高等院校開設農業保險專業，為農業保險事業的發展提供人才保證;另一方面，應加強農業保險社會化服務的基礎設施和裝備建設，整合和開發農業保險信息資源，大力提升農業保險業的信息化水平。

注釋:

① 張、毛明慧認為，消費壓抑是指我國居民消費傾向長期低于正常水平的現狀。見《我國消費壓抑與宏現經濟政策可持續性問題研究》[J].經濟問題探索，1999(9):58.

② 農地“悲慘出售”:當普通農戶面臨無法避免的自然風險、市場風險(或其它原因)時， 他們往往以極低的價格將土地出售，以度過生存難關。當自然條件好轉時， 這些農戶卻無力重新購回土地，從而陷入無地的悲慘境地。

③ “兩分兩換”是指宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開;以土地承包權換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居任，轉換生活方式。

參考文獻:

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[3] 米紅，項潔雯.中國新型農村養老保險制度發展的敏感性分析暨有限財政投入仿真研究[J].社會保障制度，2009(7):25.

[4] 張勇.農村勞動力轉移就業現狀、問題及對策[J].當代財經，2006(7):71.

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[6] 張惠茹.中國農業保險研究觀點綜述[J].經濟縱橫，2005(5):77.

[7] 胡軍輝，盧珩.浙江省政策性農業保險的困境及出路[J].浙江金融，2006(11):40.

[8] 馮潔.新一輪農村土地制度改革探出新路[J].浙江經濟，2009(14):39.

(責任編輯:關立新)