基于創新視角下的地方政府在產業集群升級中的有效行為探討

摘要:席卷全球的金融危機在沖擊金融體系的同時，也深深的沖擊了各國的實體經濟。如何減少危機對各國實體產業的影響，增強產業抵抗全球風險的能力，是各國政府迫切需要面對的問題。就我國而言，轉變過去粗放型的產業發展模式，推動產業升級是必然選擇。作為產業發展的核心要素，創新在推動產業集群升級中地位重要。推動創新的發生與發展步伐，加快集群升級進程，地方政府的作用不可或缺。

關鍵詞:創新;地方政府;產業集群升級

中圖分類號:F062.9 文獻標識碼:A

一、 創新對產業集群升級的重要性與必要性

熊彼特(1912)認為創新(Innovation)是指企業家將“生產要素和生產條件的一種從未有過的新組合”引入生產系統以獲得超額利潤的過程。并將創新的內容概況為5種情況:采用一種新產品、采用一種新的生產方法、開辟一個新的市場、控制原材料或半成品的一種新來源、實現一種工業的新的組織。創新作為產業集群核心競爭力的重要源泉，已經成為區域經濟內生增長的重要途徑。

近年來，有關創新對促進經濟增長，推動發展方式轉變的作用的研究正在日益變得重要。創新與技術變革作為經濟增長與發展的內生動力，通過知識的生產、擴散與運用等媒介，已經成為集群升級演進的重要因素。事實上，“在地區經濟發展中，集群往往被看成是一個區域性的創新網絡(Camagni，1991;Storper etal，1992;Feldman，1994;Muller and Zenker，2001;Lechner and Dowling，2003)，但是，這并不意味著這種創新網絡必然會使創新活動發生，否則，集群的衰退就難以解釋”。[1]其實，集群，作為一種產業的組織形態，本身也存在著一定的生命周期。隨著其演進歷程的推進，不可避免的面臨生存與發展路徑的選擇。歐美等發達國家的成熟產業集群的發展經驗表明，要保持集群持久的生命力和競爭力，就必須不斷推動創新，不斷改進生產工藝、研發、設計，生產出各種新產品，創新各種服務與理念。因此，從這個意義上說，產業集群的升級與發展問題，其本質就是集群的創新問題。

總之，無論是從推動集群的有序升級，還是從有助于提高集群競爭力，保持集群持續健康發展而言，創新對于產業集群升級的重要性都是不言而喻的。集群升級的動力在于創新機制的完善，持續不斷的創新是產業集群發展的生命力。產業競爭力的提升和收益分配地位的改善最終也要依靠區域產業集群和企業的創新能力。如果在集群內出現創新停滯或者技術斷層，集群就會逐漸走向衰亡，地區經濟也就會逐漸走向沒落。因此，積極培育完善的創新系統，使產業集群保持持續創新的能力，對集群升級的有序運行和區域經濟發展都具有戰略意義。

推動產業集群升級，是提高產業競爭力，積極承接國際先進產業轉移，在全球價值鏈中獲取更高附加值的必然選擇。然而，受金融危機影響，世界各國的實體經濟都受到了不同程度的沖擊。在世界經濟一體化日益深化的今天，我國也未能獨善其身。在這一背景下，我國不少地區的產業集群遭受重創。這就凸顯了我國現有產業集群存在的諸多問題。產業集群原本應該意味著更低的成本、更強的競爭力與抗風險能力，但目前的我國產業集群的發展狀況卻似乎并非如此。“而之所以出現這樣的狀況，并不是產業集群這種經濟發展方式本身的問題，而是我國現有產業集群內在結構和發展路徑上存在問題”。[2]

當前我國的產業集群，多為勞動密集型的加工制造業;就多為民營中小企業，并且大多集中在低附加值、低技術含量。正是這些基本特征決定了其在面對外部市場危機時，自身抵抗風險的脆弱性。以浙江為例，這里是我國集群經濟發展最早，運行模式也最為發達的省份之一。在過去的20多年時間里，數以萬計的中小企業形成了五六百個產業集群。集群內企業規模偏小，研發力量較為薄弱。當地世代相傳的某一產品生產的技術、技巧、技能與經驗，是形成“一村一品、一鄉一業”獨具特色的專業化集群的基礎。企業的技術也多是基于對這些民間經驗與技術的模仿、消化與再吸收，產品的技術含量和附加值較低。也正是基于這些內生性特征，在國際金融危機的傳導效應下，浙江依托產業集群的經濟不僅沒有顯現出應有的抗風險能力，相反，一些地區出現了大面積的企業倒閉、停產，并呈現出“區域性經濟危機”的跡象。[2]其實，這僅僅是我國產業集群集體面臨問題的“冰山一角”。面對我國產業集群發展的困境，為了有效應對危機對實體經濟的影響，增強產業抵御風險的能力，推動以創新為核心的集群升級，提高產業競爭力和集群實力，就具有了更加重要的戰略意義。

從全球價值鏈的角度來講，產業集群的升級集中表現為其獲取高附加值能力的提升，即從產業價值鏈上低端的制造環節向高端的設計、研發、營銷、品牌及服務等環節延伸。推動集群升級的路徑有很多，而基于創新為核心驅動力的演進升級路徑是整個升級進程中的關鍵環節，創新能力的提升是產業集群升級的科技基礎和根本動力。創新的發生與實現需要企業、國家、中間性組織等多方因素共同組織與積極參與。而在這其中，地方政府的作用不可或缺。

二、地方政府推動集群升級的必要性

諾斯、托洛斯在《西方世界的興起》中指出“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵”。在產業革命中，是制度創新為技術創新的進一步發展開辟了空間。無論是從國家創新系統理論來看，還是從區域創新系統的視角出發，政府在創新中的的作用都是舉足輕重的。波特的鉆石模型(見圖1)研究了決定一國產業競爭力的各種要素的動態關系。他認為，生產要素、需求條件、相關產業和支持產業的表現、企業的戰略、結構、競爭對手的表現等四大要素決定一國產業在國際上的競爭力，并且這四個要素具有雙向作用，形成鉆石體系。而這些基本要素還受到其他兩種要素的影響:政府和機遇。機會是無法控制的，但是可以把握;而政府政策的影響是不可漠視的。這就為政府介入集群升級提供了前提。

在政府體系中，地方政府作為中央政府在一定轄區的代理者，二者之間的委托——代理關系使得地方政府官員既面臨政績考核壓力又面臨一定的財政壓力;地方政府作為地方利益的代表者和具有自身獨立利益的主體，使得同層級的地方政府之間存在激烈的競爭博弈關系，地方政府官員為了在經濟競爭中勝出以獲得政治晉升，同樣具有強勁增長沖動，競爭壓力和增長動力強化了其使用各種經濟手段來獲得轄區經濟增長;同時，地方政府作為轄區的管理者和地方公共物品的提供者，在規定范圍內行使職能是其天然職責所在。多重角色、多重身份、多重壓力等諸多因素使得地方政府在集群升級發展中有著不同于中央政府的重要作用。

(一)創新具有的“外部性”特點使地方政府介入產業集群升級具有了必然

促進集群企業發展和推動集群升級的關鍵因素在于不斷的創新。創新主要包括企業集群內部的隱含知識、技術甚至經營理念，具有很強的外部性。在大量同質和關聯度高的企業集群內，一旦有新的產品或工藝技術出現，很快會在集群內傳播、溢出和滲透，將一個創新活動發展成一群創新活動。因此，創新常常被看成是一種公共產品，一旦產生很難限制集群內其他企業同時使用。就像大衛#8226;弗里德曼指出的:公共產品“一旦被生產出來，生產者就無法決定誰來得到它”。換句話說，公共產品一旦被生產出來，生產者就無法排斥那些不為此產品付費的個人使用或消費它。也正是由于公共產品具有共同消費性質，很容易產生創新過程中的“免費搭車”(Free Rider)和“囚犯困境”①(Prisoner’s dilemma)。在這種組織下，普遍存在的問題在是創新期任何一家企業生產出適銷對路的創新產品，會在極短時間內形成大量的模仿者，創新企業只能在極短時間內獲得創新利潤，大量的創新利潤由于企業之間的模仿競爭而耗散，從而使創新的提供者遭受嚴重的成本利益失衡損失。與此密切相關的問題的另一個方面則是，在創新中，因為生存和競爭的壓力，單個企業必然會希望創新成果能為自己所獨有，從而擁有相對優勢，增強自己的競爭力。這恰恰又是不利于創新網絡和集群創新的，也是與推動產業集群升級是相矛盾的，這也是“市場失靈”在集群創新升級方面的突出體現。要解決這一問題，必然需要地方政府來協調和提供條件以解除成員企業對聯合技術創新的戒備心理，使其愿意加大對創新的承諾和投入，形成一種良好的創新氛圍，以此為集群升級創造條件。

(二)創新過程中的市場失靈領域，為地方政府介入產業集群升級提供了必然

20世紀30年代之前，在亞當#8226;斯密的自由放任主義經濟理論的指導下，西方資本主義國家以市場作為資源配置的核心機制，政府的功能定位為“守夜人”，只承擔具有公共性質的社會事務管理。然而1929年爆發的大危機宣告了自由放任經濟體制和經濟思想的破產。人們認識到，市場不是萬能的，“即使市場機制是完全地發揮作用，也解決不了全部問題，這叫市場失靈”。[3]在產業集群升級領域，同樣存在由于市場機制自身的缺陷而導致的“市場失靈”，并使得集群和集群內企業面臨各種風險。創新的公共產品屬性以及創新過程中存在的諸如信息不對稱、外部性等諸多市場失靈領域的存在，為地方政府干預、調節創新的發生與發展，提供了必然，也就使得地方政府依據產業集群升級的內在運行規律積極引導，并對危及集群升級自身發展的行為加以規范，成為必然。

“政府的顯著特征——擁有全體的社會成員和強制力——使政府在糾正市場失靈方面具有明顯的優勢”。(Joseph E. Stiglitz，1988)正是基于此，地方政府在集群升級過程中扮演的角色，一方面在于阻止因企業聯盟而產生的壟斷和競爭度下降，另一方面在于經濟的外部性和社會成本的分擔。因為:(1)缺乏信息和組織聯盟的困難會阻礙經濟主體在企業間分享專有技術以獲得持續創新能力的追求;(2)RD的正外部性要求地方政府有所作為，因為創新的公共利益大于個人利益，產業集群中基礎設施和公共機構平臺的設立，以單個企業或某一行業的力量和影響難以實現，也缺乏獲利的動力;(3)推動高技術產業活動、實現公共部門的研究成果的高回報性也是政府推動產業集群升級的重要原因。競爭的加劇促進了企業、政府間的聯合，共同創造地區優勢，這在20世紀90年代早期的硅谷表現得很顯著(安納利#8226;薩克森寧，1995)。而企業間的聯盟和技術擴散有助于提高企業尤其是中小企業的經濟效益。

(三)地方政府所擁有的諸多資源和政策工具是激發創新不可或缺的土壤

產業集群的升級主要依靠以創新為內生驅動力的自我增強機制的完善，但當前我國的產業集群，大多數還只是停留在一般意義上的眾多中小企業集聚在一起，諸多企業還處于依靠低成本優勢取勝的“謀生階段”，企業之間缺乏有機的聯系，還沒有形成自我升級的機制和能力。這種優勢的脆弱性使其很容易被取代而不可持續。為了跳出這種困境，產業集群應該立足于組織學習和創新氛圍的培養，對內對外加強聯系。而創新以及相伴隨的品牌和營銷渠道建設所需要的資金投入大，周期長，創新存在的風險也高。對于目前我國集群中多于處于微利求生存的階段的眾多中小企業來說，這往往是難以承受的。在這種情況下就需要地方政府提供有力的支點。在這方面，地方政府擁有諸多的天然優勢，如:其可以有效整合集群內企業的資金和營銷渠道等資源，打造集群共享的國際品牌和營銷渠道;其能推動具有準政府職能的行業協會的建立，引導產業集群內企業加強行業自律，通過行業協會共同制定制定嚴格的產品技術、質量、環境、勞工等標準和強有力的監督處罰制度以維護區域品牌在國內外市場上的良好形象;面對全球激烈競爭的形勢，政府可以在扶持個別企業、鼓勵和支持相關企業“結對子”、通過中介組織、協會、行會、商會等機構，在企業之間加強各種形式的技術信息交流，構筑集群可持續發展的內生力量。上述這些角色的扮演和作用的發揮都是單靠企業、或產業自身而難以完成的。

三、地方政府推動集群升級的有效行為

(一) 培育集群自主創新能力，塑造集群升級的內生動力

推動集群升級的動力在于創新機制的完善，持續不斷的創新是產業集群發展的生命力。為此，積極培育完善的創新系統，使產業集群保持持續創新的能力，對集群升級的有序運行，區域經濟發展都具有戰略意義。實踐證明，這種創新能力的獲取單純地依靠引進外資或“市場換技術”的途徑難以獲得。而當前國內企業處于價值鏈的低端，日漸微薄的利潤和嚴峻的國內外市場形勢難以支撐企業創新能力的培養。這就要求政府靈活運用投資補助、創新風險基金、貼息、價格、利率、稅收和資金等手段給企業的技術創新以支持，同時打破企業、高校及科研單位等創新主體間的的分割，加強彼此間的交流合作，整合區域經濟資源，構造區域創新體系。只有這樣，才能促進高級要素的生長，扭轉我國產業在GVC中的不利地位。

另外，由于外部性的存在，受創新主要源泉之一—知識外溢效應的影響，集群內企業的模仿動機遠遠超過了其創新動機，因為創新投資的風險較大和創新產品的外部型效應較強，集群內企業對知識創新的模仿和應用可能會挫傷創新企業的積極性，因此，趨利避害的“理性”選擇使得眾多集群中的企業都傾向成為“免費搭車者”，進而造成創新的激勵不足。作為市場失靈領域，積極推動創新體系建設，培育集群企業的科技研發水平，政府及行業協會的作用就顯得額外重要。政府在創新體系的培育中，應進行有效的政策干預，建立起創新補償機制，大力弘揚企業家精神，培育集群創新文化氛圍，并投資研究開發機構、人力資源與培訓機構等公共技術基礎設施，引導建立風險投資、技術共享、信息交流等支撐體系，保持集群與外界資源的互動，從而培育配套完善的集群創新系統，為集群升級提高天然的保障和土壤。

(二)整合集群資源，積極推動集群品牌和營銷渠道的建設，推進功能創新

由于我國的地方產業集群一般以中小企業為主，缺少塑造國際品牌的能力，而集群的區域品牌卻是中小企業產品走向世界的有力武器。俘獲式GVC形成的一個重要原因是跨國采購商對品牌和營銷渠道的控制。我國產業集群要擺脫升級控制，就必須建立自己的品牌和營銷渠道。但當前我國集群中的眾多企業處于微利求生存的階段，無法滿足品牌和營銷渠道建設所需要的大量資金。在這種情況下，政府的作用就尤為突出。政府應積極有效的整合集群內企業的資金和營銷渠道等資源，打造集群共享的國際品牌和營銷渠道。為了防止“公地悲劇”問題，政府必須推動具有準政府職能的行業協會的建立，引導產業集群內企業加強行業自律，通過行業協會共同制定制定嚴格的產品技術、質量、環境、勞工等標準和強有力的監督處罰制度以維護區域品牌在國內外市場上的良好形象。

(三)推動產業集群合作與聯系，加快創新的發生與發展

在危機給我國產業集群發展帶來挑戰的同時，我們也要看到危機中蘊含的契機。能否把危機變成機遇，關鍵就在于能否通過自主創新，在實現結構調整和發展方式轉型的同時，促進集群的升級。以產業集群發達的浙江為例，2008年上半年，“浙江規模以上企業虧損107萬家，虧損面積達19.6%;停產、半停產企業約1 300多家，占了企業總數的2.6%，而溫州的這類企業占了企業總數的8%。”[4]導致這一困境的根源就在于產業集群內民企的草根性決定了其嚴重的產業、市場、經營模式的路徑依賴，企業普遍存在產業鎖定、市場鎖定、管理鎖定，不愿意改變，缺乏創新動力，而這也是我國諸多產業集群的“通病”。金融風暴襲來，這些地區的企業率先嘗到了缺乏自主創新及其導致的競爭力低下的苦果。因此，完善創新機制，提高企業的創新能力，是改善企業在全球價值鏈的地位，推動集群升級的必然，也是集群應對當前危機，維系自身生存的必然。

完善企業的創新機制，推動集群創新的進行，尤其需要與發達集群加強合作與聯系。發達集群中的主導企業在構建價值鏈后，直接或間接地推動了產品和工藝創新，工藝和產品創新會有不同程度的提高。對于進入價值鏈的產業集群而言，應該利用進入價值鏈帶來的機遇，加快產品創新和工藝創新的步伐。一方面借助于價值鏈中的前后向關聯提升企業技術水平、產品質量，與主導企業增進信息交流。另一方面要主動適應主導企業的較高的管理和技術要求，在初級的加工裝配基礎上積累開拓國際市場的經驗。

(四)完善創新機制，營造良好的制度環境

創新是產業集群升級的動力，但創新本身也需要外力與動力的驅動。集群所矚目的創新必須具有前瞻性、可持續性和戰略性，而非僅僅簡單的應付、被迫無奈或消極對待。因此，營造企業積極主動的內生創新動力，非常重要。從這一角度出發，可以設立“創新利益共同體”，政府的研發機構與企業之間綁定利益機制，以規范化、專業化和市場化的商業運作模式經營創新。為企業創新設立穩定的預期，創造開放性的競爭市場，為創新的發生與發展營造寬松的發展空間。還要，激發企業內部創新能力的釋放，要提高微觀企業的整體學習能力，增強集群創新網絡的“根植性”和開放性，使企業能夠在充分的交流與互動中利用集群內外的網絡聯系獲取知識和信息，促進創新的產生與發展。

此外，還要完善激勵到位、回報合理的獎勵政策、對知識產權的保護政策和對鼓勵創新的融資支持政策以及財政減免政策，等等，提升集群網絡的創新主動性，積極推動大學或研究機構在基礎科學和應用科學等方面的研究，并加強對高級技術人才和管理人才的培養。另外，還需改變現有的“地方政府唯GDP馬首是瞻，企業唯短期利潤馬首是瞻”的考核體系，完善對二者的知識資本、技術進步與創新能力評價系統，以便為企業融入跨國公司生產網絡、嵌入全球價值鏈創造更好、更為寬松的制度環境。

注釋:

① 免費搭便車”指的是公共產品供應上的坐享其成心理的和行為。“囚犯困境“指的是人們為了追求眼前利益而不顧長遠危害的現象和行為。“免費搭車、和“囚犯困境”心理將使得無人愿意提供公共產品，盡管人們明知這樣做的結果是，或者完全沒有公共產品提供，或者公共產品的提供嚴重不足。

參考文獻:

[1] 王珺，岳芳敏.技術服務組織與集群企業技術創新能力的形成[J].管理世界，2009(6).

[2] 蔡國兆，張和平.危機暴露我國“產業集群”缺陷[J].《瞭望》新聞周刊，2009-01-05

[3] 斯蒂格科茨.政府為什么干預經濟[M].北京:中國物資出版社，1998.

[4] 熊樂平.金融危機是制造業轉型升級契機[N].南方日報，2008-12-04.

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(責任編輯:石樹文)