城鄉一體化中的制度投入研究

摘要:作為社會結構變遷過程的載體，城市化與社會政策和制度密切相關，通過制度性投入，實現社會結構的創新與再造，尤其是改變城鄉人口分布結構是中國城市化的中心議題。當前中國城市化的難點是由鄉村向城市轉變過程中所引發的各種制度性問題，只有在戶籍改革的基礎之上加強社會保障、住房等制度投入，才能實現城鄉一體化的善治。

關鍵詞:城鄉一體化;制度投入;戶籍改革;社會保障;住房改革

中圖分類號:F281 文獻標識碼:A

中國城鄉一體化過程中的難點就是身份認同的轉變困難，即戶籍問題。半個世紀的戶籍限制成為割裂城鄉兩大階層的制度性障礙。盡管近期以來廢除城鄉戶籍制度的呼聲越來越高，且一些城市為了吸引農民工、加快城市擴張中農村人口的融入，采取了許多相對完善的人性化的措施。但是，如果沒有從根本上改變當前中國的現有戶籍制度，“后城市人口”的各種福利保障根本無法實現，這部分人口的生存危機和認同危機將成為中國穩定發展的最大障礙。

一、戶籍制度改革

2001年國務院通過了《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，通知規定:小城鎮戶籍管理制度改革的實施范圍是縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮。凡在上述范圍內有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口。對經批準在小城鎮落戶的人員，不再辦理糧油供應關系手續;根據本人意愿，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。農村集體經濟組織要嚴格執行承包合同，防止進城農民的耕地撂荒和非法改變用途。對進城農戶的宅基地，要適時置換，防止閑置浪費。經批準在小城鎮落戶的人員，在入學、參軍、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利，履行同等義務，不得對其實行歧視性政策。各地區、各有關部門均不得借戶籍管理制度改革之機收取城鎮增容費或其他類似費用。

傳統的戶籍制度及其一系列相關規定，是農民進城的主要體制性障礙。必須對現有的戶籍制度進行改革。具體來講，對縣域城市化進程中的戶籍政策還應該進行改革和放寬:

(一) 建立居住地戶口的彈性管理體制，實行有效的動態管理

建立以居住地為標準的戶口登記制度。要不斷總結和推廣近年來小城鎮戶籍制度改革試點的經驗，采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則，實行以居住地劃分城鎮戶口與農村戶口，以職業劃分農業人口與非農業人口。以此來打破城鄉分割的二元社會結構，逐步實現人口的自由遷徙，并逐步建立起適應城市化發展的戶籍制度。同時，以居住地為標準登記戶口，可以把城鎮戶口分為常住戶口、暫住戶口和寄住戶口三種登記形式。農民進鎮后先獲得暫住戶口或寄住戶口，然后根據其居住年限、就業狀況、住房狀況等決定其是否轉為城鎮常住戶口，享受與本地常住居民同等的待遇。要放開縣域戶籍管理，使縣域內農村人口能在本縣域城鎮內自由流動，自由落戶，自由遷移。

(二)剝離與戶籍制度掛鉤的各項就業制度、福利保障制度

只實現戶口登記一體化管理是不夠的，關鍵在于取消城市戶口背后各種復雜的附加利益，消除城鄉人口在身份、待遇等方面的區別，弱化戶口所附帶的各種福利性制度。給進城農民一個公平的制度環境和生活環境，只有戶籍制度徹底實現了和其他相關利益的脫鉤，才能真正恢復戶籍登記的基本職能。從某種意義上講，戶籍制度改革就是對戶口各項附加功能的改革，也就是消除那些傳統的不合理的附加功能，使農村居民和城鎮居民處于同一起點，就是要使進鎮落戶農民享有與原住城鎮居民同等的合法權益，以增強小城鎮的吸引力?！爸鸩綄嵭幸跃用裆矸葑C為主的證件化管理，取代現有的戶口簿冊證明身份的傳統模式，實現以住房、職業和生活來源等為落戶標志的戶口遷移制度，實現城鄉居民的自由遷移和職業雙向選擇的權利，真正使‘農民’成為一種職業，而不是一種身份”。[1]

(三)推行有利于吸引資金和人才的戶口遷移政策

要通過各種政策和措施鼓勵智力移民和投資移民，提高縣域城市化的層次。鼓勵農村經濟能人、農民企業家進城投資興辦實業，凡在城鎮投資興辦實業的農民企業家均可按照相應規定把其親屬的戶口也轉到城市落戶。或者規定投資、納稅達到一定程度的企業主和其家庭成員都可以到城鎮落戶。對于大中專畢業生、具有中級以上職稱、一技之長的專業人才，本人和其家屬都可以到城鎮安家落戶，并能享受買房等方面的政策優惠，提高縣域城市化的水平和人口的整體素質。

(四)制定優惠政策，合理引導農村人口向縣域內城鎮有序集聚

進一步放開縣域小城鎮的落戶定居條件，制定一系列在城鎮落戶所需時間、落戶收費、落戶后待遇等方面的優惠政策，合理引導農村人口向縣域內城鎮的有序集聚。

農民進城落戶變為市民需要有一定的條件，如果沒有任何條件，很容易引發嚴重的社會問題。對縣域人口的戶籍轉移，具體操作應把握幾個要點:(1)普遍建立農民工個人信用檔案，納入信息管理網絡，一個人終生使用一個號碼，便于相關部門查詢和跟蹤;(2)適當降低進城的文化程度限制;(3)對進城打工達到規定年限的農民工列入考察范圍，主要是考察他們有沒有違法犯罪記錄，居住一定時間以后就可以登記為城鎮戶口;(4)在縣級市、縣城及縣以下小城鎮具有穩定的工作收入與合法住所，穩定的工作收入是其在城鎮落戶的最基本條件。

對合法住所的概念要有合理的界定，不一定是購買新建的商品房，而應包括合法購買的經濟適用房、二手房，甚至可以放寬到有相對穩定的租住房。在掌握準入條件時，關于“穩定的職業或生活來源”應適當靈活，也可考慮改為“合法固定的住所、基本生活來源有保證”。國外對于進城農民的落戶條件是很寬松的，有關城市法律規定:“授予所有市民以自由民的法律身份，并且時常擴展到所有在城市中居住1年又1天以上者”。[2]正如馬克思所說:歐洲中世紀的城市是由逃亡的農奴造成的。逃亡的農奴逃進城市里101天就可以成為城市居民，在城市擁擠中創造城市的社會分工。[3]滿足這些基本的條件，可以允許其在城鎮安家落戶。而且，轉為城鎮戶口的居民在農村的配偶及其子女，都可以自愿轉為城鎮戶口，轄區內所有人口在子女入學、參軍、就業等方面應享受同等政策。

二、社會保障制度改革

深化社會保障制度改革，解決好進城務工人員的社會保障問題，已成為縣域城市化亟待解決的重要問題。只有城市為進城農民工解決了社會保障問題，才會使農民工得到在城市定居的基本保險，解決他們進城落戶的后顧之憂，才能鞏固從農村轉移到城鎮就業的人口，防止出現農民工的回流問題，促進縣域人口“完全城市化”的發展。從現實層面來講，雖然很多地方已經制定了相應的政策措施，但是由于農村社會保障體制的落后，一旦農民工返鄉，但由于各省、市、縣城鎮的社保標準不同，其社會保險沒有地方可以接受，使社保轉移的可操作性大打折扣。城鄉及各地社保標準不一，成為目前農民工社保體制實施中的最大障礙。所以，適應城鎮化發展和勞動力流動的現實需要，根本解決農民工的社保問題，必須實行城鄉統籌、全國統一，重構我國的社會保障體系。這不是地方能夠做的事，也不是在短期內能夠實現的，需要高層作決策。[4]

(一)進城務工人員的分類

根據以往對居民由“鄉”到“城”的轉移過程和情況調查，大體有4種“農進城”形式和辦法:一是完全改變居民身份和居住處所、變農民為職工或市民，具體表現為通過正式招工或吸收參加工作以及職工家屬隨遷等辦法，遷移戶口變為職工和市民;二是因城市或工業擴展中的“占地需要”，使城市郊區或某一特定區域的農村居民整體改變農民身份而成為市民，其中的青壯年人口多有安置，而亦有部分的中老年人口難以解決固定工作;三是農村居民的較特殊轉移，表現為一些農民已經在城鎮和企業內有了較為穩定的工作崗位或經濟收入(不乏其中有相當數量的“農民”也有了城市常居住所)，但其社會身份卻仍然是農民，所謂“離土不離鄉”的轉移和較固定被雇傭的“農民工”應是這種形式的最重要表現;四是城市里的經常流入人口，不甚穩定崗位和經濟收入的零散“務工經商”者為其主體，“暫住人口”和“流動人口”是這類人群的不同社會身份，但也會形成城市“常住人口”。[5]

(二)進城務工人員社會保障的分層

由于各類農民工在城鎮的生活、工作與流動狀況不同，對社會保障項目的需求也不同。另外，由于雇主與雇工的關系不同，其各種社會保障的需求滿足條件也不同。這些因素決定了不能建立一種全覆蓋的、一刀切的社會保障體系?！皠傂詫⑥r民工納入農村生活保障體系或無過渡地與城鎮社會保障并軌，缺乏現實可行性。西方國家的社會保障制度改革經驗已經證明，要想在已經定型了的剛性制度中植入柔性機制，具有相當的難度且成本很高?！盵6]對進城務工人員社會保障體系的構建必須走柔性化的路線，循序漸進地推進。最低生活保障、醫療保險、養老保障、工傷保險、失業保險等，要依據農民工的需要和實際情況逐步推進，不可“一步到位”。

對第一種形式的“農進城”人口即完全改變居民身份和居住處所、變農民為職工或市民的人口來講，社會保障政策的設計相對比較簡單，依照現有的法律參加城鎮的社會保障體系，由職工所在單位和社區共同組織實施。對第二種形式“因占地需要”變農民為市民的城市擴展人口，應積極實施 “土地換保障”的最現實、也是最有效的辦法。妥善安置失地農民是政府和社會的責任，招工安置、貨幣安置、保險安置等都是“土地換保障”的具體方式。但這種安置取得的效果大不如前。如果按全國平均水平計，大城市每安置一名失地農民就需5-10萬元的“保險費”，且還有提高趨勢。

如此看來，按這個制度進行城市擴展投入高、缺口大，應按“就業優先”和“兼顧老人晚年生活保障”要求考慮“就業補助”，除就業安置多樣化外，在鼓勵他們自主創業上多給些支持;在“實物補償”實施過程中，注意在城鄉結合部盡量給他們保留些土地，重視留用土地效益;在撥付“補償資金”中應按《土地管理法》(第47條)的有關規定，在“征用土地的補償費用”中事先扣除相應的“新市民”可能發生的社會保障基金(尤其對占地中已轉移出來的中老年人群)，并由社會保障基金管理部門介入土地征管“補償費”分配和轉讓工作，至少把已轉移出來的中老年人的“最低生活保障”或“養老生活保障”項目所需資金預留下來(一般看，可按當地居民生活水平的60%-80%作為基數預留)。這樣做既可以使這一人群今后的最低生活有較穩定的部分資金來源，生活保障費留用缺口又有利于他(他)們去爭取力所能及的經濟收入，不易發生“單純食利者”現象。也就是說，“土地轉讓安置費”決非全部轉作“就業基金”和“補償費”，還應有“社會保障基金”。

對于第三種形式的進城人口，無論他們是否參加過“農村社會養老保險”，現在均應按照城市統籌模式進行投保，但采取同固定職工稍有差別的社會保障辦法。城市社會保障制度定位較高、社會保障項目較全、保障水平較高。“以支定收、現收現付，具有積累”的基金籌集方式和管理方式，不是根據“農民工”的社會保障需要而確定的;現實的“一個中心，兩個確保，三條保障線”的社會保障框架，也沒有把“農民工”包括在內。面對越來越普遍存在的“農民工”，必須要有相應的社會保障對策和政策。

對第四種形式的“務工經商”者及“準市民”等，按城市統一標準參加社會保障，但應實行“部分積累”加“基準保障金”的特殊辦法。其中的“部分積累”式辦法同前述較為固定收入的城市“常住者”的辦法一樣;而繳納“基準保障金”是流動人口參加城市社會保障的前提。一般看，流入城市一年以上的人群，有些人多少有點資金積累;有些流入者在進入城市時也有些資金準備。在這種情況下，雖然參加中心城市社會統籌的的條件尚不具備，但其中的多數人已有作為市民與“準市民”的準備。因此，在吸收他們參加城市社會統籌時，收取數量不多的社會保障金，既能擴大城市社會統籌覆蓋面，又能鼓勵他們留城的積極性和從業的主動性。當然，不同城市有不盡相同的“基準保障金”標準，各地要把測算的情況予以公布;無力繳納者也可暫不參加城市社會保障，待條件成熟時必須參加。

(三)進城務工人員社保基金籌集思路

進城務工人員社會保障基金的籌集可以考慮以下思路:第一，政府用優惠的稅收政策激勵用人單位為農民工繳納保險，保障進城農民工的基本保險費用。第二，將農民承包土地的轉讓收入納入農民工的社會保險基金，打入農民工的個人賬戶。即通過進城農民的土地流轉所得的資金建立進城農民的社會保障，即所謂的以農村的“土地”(包括承包的土地和宅基地)置換城市的“社保”(社會保障基金)。這種置換，在城鎮近郊地區是比較容易做到的，比如進城農民在取得土地流轉或土地開發收益時，政府對此征收一定比例的社會保障稅，用于其進城的社?；?。對遠離城鎮地區，特別是偏僻農村，雖然操作難度相對較大，但也是可以做到的，比如將進城農民的集體土地，以政府收購等方式，成為國有土地(用于建國有農場或進行國土整理時重新規劃使用)，將其收購資金用于其進城的社?；?也可以將進城農民的土地無償劃歸國家所有，由國家向其他使用者逐年收租，其進城的社保基金由國家負責建立。[7]

三、城鎮住房制度改革

公共住房政策在不同的資本主義國家是不同的，歐洲高福利國家的住房服務水平是比較高的。在英國，“住房一直是地方政治中的一項重要議題”。[8]地方政府在建造和管理公共住房上發揮重要作用，承擔著為官方認定的無房者提供住房的法律責任。中央政府給予地方公共住房大量補貼，由地方政府負責向戶主發放維修、改善住房條件的資金。而在美國，各級政府在提供可出租公共住房方面承擔的責任要比英國少得多。大多數美國城市很少甚至沒有公共住房計劃和相關住房服務。紐約、芝加哥、洛杉磯等少數特大城市雖有資金的公共住房計劃，但達不到英國的水平。美國地方政府在住房方面的責任主要是制定和執行相關土地利用的區劃規定以及涉及居住標準的住房條例、建筑法等。[9]新加坡政府在1964年，出臺了“政府組屋”計劃，政府建造“政府組屋”，鼓勵中低收入階層購買政府的公共住宅。到1989年，政府共建了50多萬套公寓，居住人口占新加坡總人口的86%。[10]大概10%左右的高收入家庭住的是市場上購買的高檔商品房。

中國農民要想在城鎮定居就必須有住房，而且進鎮落戶的條件里邊也有住房的相關規定。目前，縣域城鎮商品房價格最低也需每平方米2 000元左右，而農村進城打工的年收入為5 000-15 000元，絕大多數人沒有能力買房。城市政府應該建設大量廉租住房，使廣大進城農民能租得起房，吸引農民進鎮落戶。而且，還可以探索將進城農民納入住房公積金體系，提高其購房支付能力。從住房制度的角度來講，主要有以下制度可以考慮:

(一)廉租住房制度

租房也是有其必要性的，租房也應該成為人們住房的一種選擇。而且，縣域戶籍制度改革中的住房條件應該包括有固定租住房屋的人。進城務工的人由于沒有固定工作，屬于非正規就業領域，他們沒有辦法到銀行貸款，沒有那么多資金來購買商品房，所以只能選擇租房。住房的自有率是一個方面，但是租房也是解決住房問題的一種積極有效的方式，對于那些進城工作的農民來講，很大程度上只能租個很小的空間來滿足生存與城市的基本生活。

政府應該建立廉租住房制度，通過這一制度在一定程度上解決進城農民的住房問題。“據透露，國家多個相關部委正在聯合起草一套《國家廉租住房管理辦法》，將以財政資金為主向市場收購小戶型二手房作為廉租住房提供給低收入家庭。但該辦法可能主要是針對城鎮低收入家庭，而不是針對進城農民的。因此，要打破原有城鎮居民的框框和居民身份限制，給進城農民以一樣的待遇，實行統一的城鎮廉租房政策”。[11]

(二)住房合作社制度

住房合作社是一種公民自由、自愿結社、自己集資湊錢蓋房的制度。政府沒有能力為社會提供更多的住房，而房地產商開發的房產成本又比較高，通過自己集資購房可以節約成本。政府應該大力支持這種制度，比如政府可以無償提供或者優惠提供一些地皮專門做合作住房，另外政府還可以提供一些基礎設施的支持，比如道路設施、排水系統、煤氣管道等。當然，只有那些無房戶、進城農民才有資格參加合作社，而且在日后沒有出租和銷售這種房屋的權利，如果搬走，房子要還給合作社，退還投入的成本，這些都需要簽訂相關的合同。

住房合作社對解決進城農民的住房問題有很大的幫助。住房合作社成員可以自己參與整個項目的施工和建設，監督整個建房過程。通過住房材料的采購、監督，可以找到建房的真正成本和價格，這對于社會的意義重大。面對社會上商品房虛無縹緲的價格，住房合作社制度可以發現住房開發的真正價格，通過這種方式，為社會找回公正的價格。現在的售房價格基本上是天文數字，我們很難搞清真實的價格，其實這應該是社會學研究尤其是城市社會學研究的一個課題。

(三)經濟適用房制度

從降低農民進城成本的角度來講，最大的成本應該是住房成本。政府應該花大力氣解決進城農民的住房問題。大力發展經濟適用房，也是一種重要的方式，要嚴格確定經濟適用房的購買資格，制定經濟適用房的標準，對經濟適用房的開發降低各種稅費，以降低房產開發商的建筑成本，從而降低其銷售價格。但是，目前，對于進城農民來講是沒有購買經濟適用房資格的，經濟適用房只針對城鎮居民，這一政策應該改變，對象應該向進城農民傾斜。有條件的縣域城鎮，可以建立住房公積金的繳存制度，在符合住房公積金貸款條件的前提下，對農民在城市購房(只是在城市購房)提供購房貸款，以解決農民進城時的購房資金問題。

此外，還可以建立農村二手房市場。對于農村二手房，要從房產評估、房產監督、房產交易程序等方面加以引導和規范。對于那些特別想進城的農民的住房和宅基地，可以采取多種市場化的方式，可以留給開發商，可以到城鎮邊緣區進行土地或房屋的置換等，變為城鎮建房的土地資源，可以增加在城鎮購房的資本。國家和政府還可以出臺相應的贖買政策，就像解放初政府出資購買資本家的資產一樣，政府通過利益補償購買農民的宅基地后，既可以增強其進城購房的能力，又可以將原有宅基地復墾或者轉做他用。另外，政府也可以出臺特殊政策允許農民在鎮區邊緣集資建設居民住宅。杜甫曾說過:“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”。住房是人口集聚和在城鎮定居的重要條件，是城市化的重要保障。通過種種方式，解決進城農民的住房問題，推進縣域城市化的進程。

四、結語

制度性障礙是中國城市的最大問題，而要想實現城市化的平穩有序推進，在戶籍、社保、住房等制度性的改革必須先行，以此理論作為指導，才能進一步減少城市化進程中的群體性事件的發生，才能使新進城市居民更好的融入城市社區。中國城鄉一體化的制度改革，不能單靠地方的試點，應從中央立法的角度進行根本性質的變革。在經受金融危機洗禮后，面臨龐大的農村剩余勞動力安置、農村大學生就業問題的同時，城市的無序擴張日益嚴重。所有的具體的行為都是在現有的制度下實現的，因此要想實現城鄉一體化的和諧有序進行，制度投入和規制改革具有重要的現實意義。

參考文獻:

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[11]張永貴.加快城鎮化的戰略選擇[M].北京:中國計劃出版社，2005:173.

(責任編輯:石樹文)