政策性金融支持農(nóng)業(yè)的思考與建議

我國(guó)政策性金融在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型問(wèn)題的研究，實(shí)際上是對(duì)整個(gè)農(nóng)村金融體系再造的總體思考，不僅涉及到農(nóng)業(yè)政策性銀行在新的歷史時(shí)期如何深化改革、重新定位、實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制轉(zhuǎn)換等內(nèi)容，而且也涉及到農(nóng)村金融體系創(chuàng)新的全局性問(wèn)題，要放在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下來(lái)統(tǒng)籌考慮。

新農(nóng)村建設(shè)亟需政策性金融支持

城鄉(xiāng)差距大的局面依然存在

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的改革首先從農(nóng)村起步，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生了深刻的變革，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展提供了重要支撐，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化步伐明顯加快，農(nóng)村土地、資金、人才等資源和要素的流失也在加速。制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾尚未消除，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面也遠(yuǎn)沒(méi)有改變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制沒(méi)有完全建立起來(lái)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距依然很大，具體表現(xiàn)在:

一是城鄉(xiāng)居民收入與消費(fèi)存在巨大差距。2008年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.3∶1，絕對(duì)額為11020元，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村居民只購(gòu)買了32%的消費(fèi)品。目前城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平總體上至少相差10年以上。

二是城鄉(xiāng)投資存在巨大差距。1997#12316;2008年，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率連續(xù)12年低于城鎮(zhèn);農(nóng)村與城市投資比連年遞減，從1996年的0.30∶1下降到2008年的0.16∶1;農(nóng)村投資占總投資的份額連年遞減，從1996年的23.3%下降到2008年的14%。

三是城鄉(xiāng)財(cái)政支出存在巨大差距。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重，1990#12316;1994年在9%#12316;10%之間，1995#12316;1997年下降至8%左右，2000#12316;2003年繼續(xù)下降至7%左右，2004年以后有所回升。

四是城鄉(xiāng)信貸投入存在巨大差距。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村資金大量流入城市，信貸資金投入嚴(yán)重不足。2009年10月底，農(nóng)戶貸款僅占全部金融機(jī)構(gòu)貸款的3.6%，農(nóng)業(yè)貸款僅占國(guó)有商業(yè)銀行貸款的0.26%。，均遠(yuǎn)低于其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額。

金融投入不足成為“三農(nóng)”發(fā)展瓶頸

由于我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史性任務(wù)，建設(shè)資金需求巨大，加之財(cái)政投入有限，亟需金融投入。2009年6月底，各主要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額達(dá)到8.3萬(wàn)億元。各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共有124255個(gè)，其中104671個(gè)分布在縣市及以下地區(qū)。雖然這些金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題:

一是服務(wù)不完善。1998年以來(lái)，四大國(guó)有商業(yè)銀行撤并縣及縣以下機(jī)構(gòu)4萬(wàn)多個(gè)。盡管最近幾年監(jiān)管部門和國(guó)有銀行重新加大了在農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)的布局力度，但截至2009年6月末，全國(guó)仍有2945個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

二是定位不清晰，功能不健全。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在體制機(jī)制上還難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)政策性金融的旺盛需求。農(nóng)村信用社資金薄弱、管理落后，也很難為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多方面的金融服務(wù)和金融支持。商業(yè)性金融不愿對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)、需求分散、管理成本高、收益少的農(nóng)業(yè)貸款項(xiàng)目予以支持。

三是支農(nóng)作用明顯不足。總體上看，近年來(lái)農(nóng)村金融的支農(nóng)作用不明顯，突出的問(wèn)題是農(nóng)村資金外流嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，平均每年從農(nóng)村流向城市的資金高達(dá)上千億元，城市占用農(nóng)村土地的差價(jià)高達(dá)2萬(wàn)億元，國(guó)有商業(yè)銀行每年以吸儲(chǔ)上存方式從農(nóng)村拿走的資金估計(jì)高達(dá)3000億元。

農(nóng)業(yè)政策性金融戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要與實(shí)踐

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要性

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是在適應(yīng)黨的“十四大”提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，深化金融體制改革，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)支持的背景下成立的。十五年來(lái)，農(nóng)發(fā)行先后經(jīng)歷了“全方位支農(nóng)”、“專司收購(gòu)資金封閉管理”和“按現(xiàn)代銀行要求打造農(nóng)發(fā)行”三個(gè)發(fā)展階段，在保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力、穩(wěn)定糧棉市場(chǎng)、保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和推進(jìn)糧食流通體制改革等方面發(fā)揮了重要作用。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，農(nóng)發(fā)行迫切需要向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，從而適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型既是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，也是外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的必然結(jié)果。隨著公共財(cái)政體制的確立，財(cái)政對(duì)農(nóng)發(fā)行的補(bǔ)貼將逐步減少;央行宏觀調(diào)控功能的強(qiáng)化，也必然會(huì)逐步割斷農(nóng)發(fā)行的資金來(lái)源與基礎(chǔ)貨幣的聯(lián)系。農(nóng)發(fā)行必須通過(guò)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提高自身可持續(xù)發(fā)展能力。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的實(shí)踐

2004年7月份以來(lái)，農(nóng)發(fā)行明確提出按現(xiàn)代銀行要求打造農(nóng)發(fā)行，在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型上做出了探索。一是明確了發(fā)展方向和目標(biāo)。明確提出農(nóng)發(fā)行應(yīng)定位于忠實(shí)體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，承擔(dān)國(guó)家確定的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，按現(xiàn)代銀行的體制機(jī)制運(yùn)作，專門為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供綜合金融服務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)。二是全面推進(jìn)了內(nèi)部改革。完成了組織機(jī)構(gòu)體系的調(diào)整，穩(wěn)步推進(jìn)了三項(xiàng)制度改革，初步建立了以績(jī)效考評(píng)為核心的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，積極推進(jìn)了信貸管理體制改革，進(jìn)一步完善了內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，科技支撐體系建設(shè)取得了明顯進(jìn)展。三是加快了業(yè)務(wù)有效發(fā)展。逐漸形成了以糧棉油購(gòu)銷儲(chǔ)業(yè)務(wù)為主體，農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期貸款和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款為兩翼的業(yè)務(wù)格局。貸款規(guī)模明顯增加，經(jīng)營(yíng)效益大幅上升。

但從目前來(lái)看，農(nóng)發(fā)行仍面臨一些迫切需要解決的問(wèn)題。主要有:管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制不適應(yīng)，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，法律法規(guī)不健全，適合政策性銀行特點(diǎn)的補(bǔ)償、監(jiān)管、考核和激勵(lì)約束等制度安排嚴(yán)重缺失。只有通過(guò)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步理順管理體制，完善運(yùn)行機(jī)制，才能促進(jìn)農(nóng)發(fā)行進(jìn)一步加快有效發(fā)展，充分發(fā)揮在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的構(gòu)想

明確職能定位

將農(nóng)發(fā)行職能定位于:忠實(shí)體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，大量籌措歸集支農(nóng)資金，承擔(dān)國(guó)家確定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)，按現(xiàn)代銀行的體制機(jī)制運(yùn)作，專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)政策性銀行，成為政府支農(nóng)的有效金融工具、引導(dǎo)社會(huì)資金回流農(nóng)村的主要載體、農(nóng)村金融的骨干和支柱。

拓寬業(yè)務(wù)范圍

加大對(duì)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。重點(diǎn)支持農(nóng)田水利、水電路網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境、基地開(kāi)發(fā)等方面建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。積極介入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，扶持壯大龍頭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。提高對(duì)農(nóng)村流通體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)小企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的信貸覆蓋面。未來(lái)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的進(jìn)展情況適時(shí)推出土地金融業(yè)務(wù)。

加快創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善服務(wù)手段

針對(duì)農(nóng)村多元化金融服務(wù)需求特點(diǎn)，積極開(kāi)發(fā)和引入多樣化、有特色的金融產(chǎn)品。創(chuàng)新合作機(jī)制，完善與政府合作方式，積極推行銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)合作，探索農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)村金融業(yè)務(wù)發(fā)展的合作機(jī)制;推行農(nóng)業(yè)小企業(yè)聯(lián)保貸款，探索支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的有效信貸模式。創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，積極探索發(fā)展大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、水域?yàn)┩渴褂脵?quán)等抵押貸款，規(guī)范發(fā)展應(yīng)收賬款、股權(quán)、倉(cāng)單、存單等權(quán)利質(zhì)押貸款。不斷探索開(kāi)發(fā)以中長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款為基礎(chǔ)資產(chǎn)的證券化產(chǎn)品。積極推廣應(yīng)用銀行卡、網(wǎng)上銀行等金融服務(wù)手段，為客戶提供實(shí)時(shí)、方便和快捷的結(jié)算服務(wù)。

建立市場(chǎng)化運(yùn)作的體制機(jī)制

國(guó)內(nèi)外政策性銀行發(fā)展的實(shí)踐證明，只有按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，取得良好的市場(chǎng)業(yè)績(jī)，才能實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)農(nóng)發(fā)行來(lái)說(shuō)，要在貫徹落實(shí)國(guó)家政策的過(guò)程中，更加注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。在觀念上，要增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí);在客戶選擇上，要堅(jiān)持優(yōu)良的大中小客戶并重，扶優(yōu)限劣，建立客戶準(zhǔn)入和退出機(jī)制，實(shí)施客戶戰(zhàn)略;在資金來(lái)源上，要堅(jiān)持市場(chǎng)化籌資，拓寬資金來(lái)源渠道;在資金運(yùn)用上，要嚴(yán)格按照增值規(guī)律運(yùn)作;在人力資源管理上，堅(jiān)持市場(chǎng)化的用人機(jī)制，實(shí)施人才興行、強(qiáng)行戰(zhàn)略。

實(shí)行適當(dāng)傾斜的貨幣政策

在資金來(lái)源上，要建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制。國(guó)家可制訂相關(guān)的農(nóng)村信貸服務(wù)政策，明確規(guī)定商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行按存款余額的一定比例，以適當(dāng)?shù)睦兽D(zhuǎn)存農(nóng)發(fā)行，用以投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。這也是對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒。如泰國(guó)規(guī)定各商業(yè)銀行要將吸收存款的20%用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村;印度規(guī)定各商業(yè)銀行貸款余額的18%必須用于農(nóng)業(yè)，10%必須用于弱勢(shì)群體。兩國(guó)都規(guī)定如果達(dá)不到所要求的比例，就必須將差額部分轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)政策性銀行。

完善財(cái)政扶持政策，補(bǔ)充資本金

較高的資本充足率是較強(qiáng)的國(guó)家背景的體現(xiàn)，也是農(nóng)發(fā)行持續(xù)經(jīng)營(yíng)的必要條件。目前農(nóng)發(fā)行實(shí)收資本200億元，資本金嚴(yán)重不足。而國(guó)際上一般政策性銀行資本充足率高于商業(yè)銀行，如印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行為39.05%，泰國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作銀行為20.63%，巴西發(fā)展銀行為18%，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為16%。國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展需要，并以不低于商業(yè)銀行的資本充足率，補(bǔ)充農(nóng)發(fā)行資本金，補(bǔ)充的渠道有財(cái)政注資、稅收返還、利潤(rùn)轉(zhuǎn)增或發(fā)行次級(jí)債券。政府注資既可以增加農(nóng)發(fā)行中長(zhǎng)期信貸資金的來(lái)源，也可以降低資金營(yíng)運(yùn)成本，更有利于提高農(nóng)發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)

應(yīng)當(dāng)按照《公司法》規(guī)定和現(xiàn)代銀行要求，借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)政策性金融的成功經(jīng)驗(yàn)，成立由國(guó)家有關(guān)部門組成的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行董事會(huì)，在作為出資人的中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)，行使對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)和發(fā)展中重大問(wèn)題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。日常經(jīng)營(yíng)管理實(shí)行董事會(huì)下的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)負(fù)責(zé)具體落實(shí)董事會(huì)的決策。

建立法律保障

農(nóng)發(fā)行成立十六年來(lái)，到目前為止還沒(méi)有用于規(guī)范農(nóng)發(fā)行經(jīng)營(yíng)管理的法律法規(guī)。國(guó)外不論是發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、法國(guó)、日本，還是發(fā)展中國(guó)家如印度、泰國(guó)等，都通過(guò)立法的形式對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融進(jìn)行規(guī)范。如印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)管理的法律依據(jù)是《印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行法》，泰國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行經(jīng)營(yíng)管理的法律依據(jù)是《泰國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行法》，這些法律對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、業(yè)務(wù)范圍、資金來(lái)源、財(cái)稅政策等做了具體規(guī)定。我國(guó)應(yīng)該盡快研究制訂農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例，明確其法律地位，確保農(nóng)發(fā)行依法經(jīng)營(yíng)，相關(guān)監(jiān)管部門依法監(jiān)管。

(作者單位:中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行研究室)