四川省大氣污染防治公眾參與法律機制構(gòu)建研究

摘要:目前，大氣污染環(huán)境保護立法，對公眾參與雖有一些規(guī)定，但與實現(xiàn)大氣污染防治目的所要求的公眾參與相差甚遠，公眾參與法律機制并未真正建立。應從以下幾方面著手構(gòu)建和完善我國公眾參與機制: 1. 提高全民族的環(huán)境保護法律意識; 2. 通過立法確認環(huán)境權(quán)為公民的基本權(quán)利，并將環(huán)境權(quán)內(nèi)容具體化; 3. 在執(zhí)法中建立、完善環(huán)境信息公開制度，鼓勵和支持環(huán)境保護團體開展環(huán)境保護活動; 4. 在司法中完善環(huán)境陪審員和環(huán)境案例聽證會制度等。

關(guān)鍵詞:公眾參與;大氣污染;法律機制

中圖分類號:G633.26 文獻標識碼:ADOI:10.3969/j.issn.1672-0407.2010.05.023

文章編號:1672-0407(2010)05-050-03收稿日期:2010—03—16

一、大氣環(huán)境保護中公眾參與的概述

我國是大氣污染嚴重的國家之一。世界上20個大氣污染最嚴重的城市有16個在中國，酸雨影響面積占國土面積的1/3。被監(jiān)測的343個城市的四分之三居民呼吸著不合格的空氣。據(jù)聯(lián)合國開發(fā)署2002年報告，中國每年因空氣污染導致1500萬人患支氣管病，2.3萬人患呼吸道疾病，1.3萬人死于心臟病。而大氣污染以城市為甚，治理和改善大中城市的空氣質(zhì)量尤為重要。原國家環(huán)保總局曾確定改善113個環(huán)保重點城市的大氣質(zhì)量。

政府和公眾是大氣環(huán)境保護的主體力量。一方面，大氣環(huán)境保護主要由政府主導和推動的。20世紀70年代初，周恩來總理就注意到日本環(huán)境公害的慘痛教訓，要求我們重視環(huán)境問題。20世紀90年代，黨中央、國務院批轉(zhuǎn)的《我國環(huán)境與發(fā)展十大對策》中提出，發(fā)達國家“經(jīng)濟靠市場，環(huán)保靠政府”的有益經(jīng)驗值得借鑒。改革開放以來，從環(huán)境保護列為基本國策、確立可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略到樹立落實科學發(fā)展觀、建設和諧社會，都顯示歷代領(lǐng)導人對中華民族高度的歷史使命感和歷史責任感。另一方面，環(huán)境保護與公眾利益密切相關(guān)。只有人民群眾共同參與生態(tài)環(huán)境保護，對政府和企業(yè)的環(huán)境行為進行監(jiān)督，大氣環(huán)保事業(yè)才有堅實的基礎和生機。

公眾參與原則是環(huán)境法的一條基本原則，是明確廣大公眾參與環(huán)境保護管理的權(quán)利并保障公眾行使這種權(quán)利的基本原則。它主要包括:公眾有權(quán)參與環(huán)境保護活動，也有義務保護環(huán)境;公眾有權(quán)依法參與環(huán)境決策、管理和監(jiān)督活動;國家依法保障公眾參與環(huán)境決策、管理和監(jiān)督。為了貫徹公眾參與原則，要加強環(huán)境保護宣傳教育，提高全民環(huán)境意識和法制觀念，定期發(fā)布環(huán)境狀況公報，保障公眾知情權(quán)和發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，建立公眾參與環(huán)境保護的制度，使公眾和社會團體通過規(guī)范化的程序表達意見，對環(huán)境重大決策施加影響。

二、大氣污染防治公眾參與的立法軌跡

公眾參與原則在我國立法實踐中經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的過程。

《憲法》規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”從根本上明確了公民在大氣環(huán)境污染保護方面的基本民主權(quán)利。

《環(huán)境保護法》規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。同時，還規(guī)定:“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”。 1996年《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定:“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為。”這些法律規(guī)定為公眾參與大氣環(huán)保提供了原則性的法律依據(jù)。

2000年修訂的《大氣污染防治法》在大氣污染環(huán)境防治方面有了進步，規(guī)定大、中城市人民政府的環(huán)保行政主管部門，應當定期發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量狀況公報，并逐步開展大氣環(huán)境質(zhì)量預報工作。

2003年實施的《環(huán)境影響評價法》首次將中國公民的“環(huán)境權(quán)益”寫進國家法律。明確了對公眾和專家參與規(guī)劃和建設項目環(huán)境影響評價的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位，使公眾的意見成為環(huán)境影響報告書不可缺少的組成部分。2006年2月，原國家環(huán)保總局發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》不僅明確了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，而且規(guī)定了公眾參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限。如明確公眾參與的具體形式有調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會和聽證會。

知情權(quán)是公眾參與的前提和重要基礎。公眾只有獲得準確的環(huán)境信息，才能有效地行使參與和監(jiān)督等其他權(quán)利。2008年5月1日，《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》同日施行。《政府信息公開條例》對我國各級政府信息公開的管理體制和機構(gòu)、信息公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障措施等做了全面的規(guī)定。而《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，則對環(huán)境信息公開的范圍和主體、方式和程序、監(jiān)督和責任等做出了明確的規(guī)定。

此外，《環(huán)境信訪辦法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》以及《環(huán)境行政復議辦法》等法規(guī)、規(guī)章以及不少政策性文件也對公眾參與環(huán)境管理做出了具體規(guī)定。

總之，在我國的大氣污染環(huán)境保護法律法規(guī)中是非常重視公眾參與的。但現(xiàn)行立法中公眾參與大氣環(huán)保還依然存在:(1)公民的環(huán)境意識不強;(2)公眾參與大氣環(huán)境保護事業(yè)的法律機制不健全;(3)公眾參與的組織力量薄弱、形式單一等不足。

三、大氣污染防治公眾參與法律機制探索

以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀為公眾參與提供了政治、法律保障。因此，大氣污染環(huán)境保護中公眾參與法律機制的建立和實施，是必須在理念上提高全民環(huán)保意識，在環(huán)境立法中制定、修改、完善公眾參與法律制定，在環(huán)境實施中完善公眾參與執(zhí)法、司法監(jiān)督制度。

(一)提高全民族的大氣環(huán)境保護法律意識，鼓勵和支持公眾參與大氣環(huán)境保護管理活動。

公眾參與環(huán)境保護的廣度和深度依賴于公眾環(huán)境意識的提高，而公眾環(huán)境意識受整個社會環(huán)境的制約。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計署提供的調(diào)查資料，84%的荷蘭人、89%的美國人、90%的德國人，在生活中會考慮消費品的環(huán)保標準。因此，通過大眾傳媒進行大氣環(huán)境文化宣傳，逐步提高公眾的文化科學水平和公眾的環(huán)境倫理道德水平。同時，應積極推進環(huán)境教育走出學校，把真實的自然環(huán)境和社會環(huán)境作為環(huán)境教育的場所和教材，利用每年的“地球日”(4月22日)、“世界環(huán)境日”(6月5日)等，向廣大公眾普及和宣傳環(huán)保知識，進行“保護環(huán)境以保護人類自身”、“愛護地球以保留給子孫較干凈的地球”的教育。如果每一個人在決策中充分考慮環(huán)境保護的需求，在行動中切實貫徹國家環(huán)境保護政策與法律，那么全社會就會逐步形成自覺的環(huán)境保護道德規(guī)范，這對解決環(huán)境問題和保護環(huán)境具有重要作用。 鼓勵公眾參與各項環(huán)境管理活動，對環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響的建設項目，召開聽證會，廣泛接受公眾的質(zhì)詢，以達到經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

(二)完善立法，通過立法將公民在大氣環(huán)境保護方面的各項基本權(quán)利和義務法律化、制度化。

首先，應把大氣污染防治中最重要、最基本的道德導向融于有關(guān)法律法規(guī)之中，使道德規(guī)范法制化，用法律鑄造良好的道德風尚。借鑒新加坡以法律和道德規(guī)范保護環(huán)境，其現(xiàn)行400多種法律法規(guī)幾乎覆蓋了社會生活的方方面面，隨地吐痰罰款200新元，隨地扔一個煙頭罰款1000新元。通過這些措施將良好的文明行為變?yōu)槿鐣蠖鄶?shù)人的生活習慣。良好的生活習慣又轉(zhuǎn)化為全社會的道德共識，成為一系列法律規(guī)則的社會基礎。同時，在中央和地方不同層級法律體系中繼續(xù)保證公眾的知情權(quán)，包括國家、公眾所在地區(qū)、區(qū)域環(huán)境狀況的資料，公眾所關(guān)心的每一項開發(fā)建設活動、生產(chǎn)經(jīng)營活動可能造成的環(huán)境影響及其防治對策的資料，以及國家和地方環(huán)境保護的法律法規(guī)資料;要保證公眾對有關(guān)環(huán)境活動的決策參與權(quán)，能夠使公眾有機會和途徑向有關(guān)決策機關(guān)充分遞達其所關(guān)環(huán)境問題的意見，并確保其合理的意見能夠為決策機關(guān)所采納;保證當環(huán)境或公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害時，人人都可以通過有效的行政或司法程序使環(huán)境得到保護，使受侵害的環(huán)境權(quán)益得到賠償或補償，并排除侵害等。

(三)在大氣環(huán)境執(zhí)法中建立、完善環(huán)境信息公開制度，鼓勵和支持環(huán)境保護團體開展環(huán)境保護活動。

有效的公眾參與是建立在充分知情的基礎上的。因此，在大氣環(huán)境保護中建立對公眾透明和公開機制，使公眾有機會知情和參與監(jiān)督一切破壞環(huán)境行為，反映意見和建議。建立定期新聞通報制度，實行環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境管理程序和企業(yè)環(huán)境行為等信息公開化，使公眾及時了解本地區(qū)環(huán)境保護的重點和存在的突出問題，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的建設項目或?qū)ｍ椧?guī)劃，應當舉行論證會、聽證會，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。

公民獲取環(huán)境信息只是一個前奏，其最終目的是在充分知情的基礎上，參與環(huán)境決策和管理。因而，保障公眾參與環(huán)境保護還應發(fā)揮民間環(huán)保團體的作用。民間環(huán)保團體是由許多熱心環(huán)保事業(yè)的人自愿自發(fā)組成的，它的存在一方面是公眾維護自己合法環(huán)境權(quán)利的需要，另一方面也可以幫助和配合政府開展環(huán)境保護工作，是溝通政府決策和民意的橋梁。但是與發(fā)達國家環(huán)保團體相比，我國民間環(huán)保團體尚處于起步階段，沒有發(fā)揮其應有的作用。一些西方國家公眾參與的良好運行是與民間環(huán)保組織的發(fā)展分不開的。而從我國目前的狀況來看，絕大多數(shù)的環(huán)保組織是官方或半官方的社會團體和各種學會，且規(guī)模小，力量不足。所以，當務之急是要從法律、制度、輿論宣傳等各個方面積極培植、扶持和引導民間環(huán)保組織和群眾運動的發(fā)展，加強公眾參與的組織保障。

(四)在大氣環(huán)境保護司法中擴大訴訟的原告范圍和受案范圍，完善訴訟制度。

一般來說，原告資格與司法審查范圍越大，則表示公民的法律權(quán)利得到了越完備的保護。我國法院實行不告不理原則，當公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害時，如果公民沒有主動提起訴訟，法院很難介入。民事訴訟法中的原告“適格”使得在西方國家施行的“集團訴訟”和“團體訴訟”在我國目前法律制度中找不到法律依據(jù)。一些環(huán)保組織在發(fā)生的環(huán)境破壞事件中僅為應急隊伍，無法作為原告代表公眾主張權(quán)利。因此，建議我國借鑒國外將《民事訴訟法》上的原告資格放寬，即只要與案件有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織都可以提起環(huán)境訴訟。同時，進行集體訴訟，以節(jié)約訴訟成本，提高法院審案效率。此外、建立環(huán)境陪審員和環(huán)境案例聽證會制度，吸收公眾代表作為人民法院的環(huán)境陪審員依法參加對環(huán)境案件的審理，環(huán)境糾紛的處理意見和結(jié)果要以聽證會的方式與群眾見面，聽取公眾的意見。

總之，公眾參與大氣環(huán)境污染防治是一項系統(tǒng)工程，必須綜合、協(xié)調(diào)運用民主、法律、社會等各方面的途徑來推進公眾參與，不斷完善公眾參與法律機制。

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(責任編輯:馬超)