“十二五”區域經濟前瞻

未來20年是中國區域經濟變化最劇烈的時期，“十二五”基調擔負著承前啟后的重要責任

2010年是中國經濟“十一五”規劃的最后一年，也是區域經濟政策在其框架下實施的收官之年。

在“五年規劃”新舊交替的時刻，新的“十二五”規劃已經在調研起草之中。同時，它將指向2011年至2015年的區域政策框架體系。

去年9月，國家發改委國土地區所公布了《“十二五”促進區域協調發展的思路》；年底，國家發改委地區經濟司發表楊蔭凱、張明強、宋志強聯合署名的《我國區域協調發展“十二五”思路建議》。

近日，發改委一位官員也公開表示，目前中央財經領導小組已責成國家發改委地區經濟司牽頭研究“十二五”規劃中區域經濟的發展方案。

中國的規劃編制工作大體包括前期調研、編制起草、論證銜接、審批發布四個階段。消息透露，涉及到能源、環保、工業、通信和信息化等具體領域的發展規劃調研工作已經啟動，目前第一階段將完成。

“2010年，中央將為‘十二五’期間的區域經濟政策定下基調。”國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成，在電話中對《新經濟導刊》記者說。

“均衡”或成區域政策主調

一位不愿意透露姓名的發改委官員在接受記者采訪時表示，“十二五”的區域經濟政策將不再鼓勵造新概念，也不會輕易提新戰略和造新詞。

相反，他說，“十二五”規劃更應該強調“落實”，并將在此前的政策框架體系內進一步出臺具體執行措施，就總的政策取向來說，“均衡”有可能成為主調。

肖金成指出，1978年以來，中國經濟體制和發展戰略開始雙重轉軌，理論界對那種以犧牲效率為代價的絕對平衡觀進行了反思，重新探討區域經濟發展的理論，把效率原則和效益目標放在優先地位，在全國范圍內形成一種“非均衡”發展理念。

在這種“非均衡”理念之下，“讓一部分人先富起來”成為改革開放的重要思想動力。國家也在這個時期將各種政策資源投向了局部地區，比如八十年代傾向于以深圳為核心的珠三角區域，九十年代則傾向于以上海及其浦東新區的長三角地區。

也是在這種理念之下，中國沿海地區率先發展起來，與之相伴的則是中西部地區的“政策真空”，東西部地區差距不斷擴大。

肖金成認為，我國的產業結構偏重于制造業而非采掘業，產業布局較多地偏重于接近國際資源的沿海地帶。西部建設所需的配套基礎設施建設投資，往往高出沿海城市好幾倍，這自然會影響到對西部投資的經濟效果。

“人均收入差距可望縮小，但東西部經濟差距可能擴大?！彼f。

“十一五”規劃中，中央已經在有意識地調整這一發展理念，“先富帶動后富”的政策也逐漸開始得以貫徹。也是此期間，中國的區域經濟政策發生了諸多變化，不管是中央還是地方，都為地方經濟的發展思路出謀劃策。

除了西部大開發、中部崛起、東北振興的政策在持續推進外，其他局部地區的政策支持也在加大力度。天津濱海新區、“兩型社會”實驗區、“城鄉統籌”實驗區等，都在此期間提出；一系列密集的區域規劃編制，同樣是這期間提出的。

這些政策措施的出臺，取得了蔚為可觀的成績。此前本刊在采訪國務院發展研究中心戰略發展與區域經濟部部長張軍擴時，張軍擴就指出，近年來，尤其是“十一五”規劃實施以來，中國的區域經濟格局正漸漸趨于平衡。

張指出，改革開放以來中國區域經濟的重心一直在往南移動，但從2003年以來，中國經濟重心開始持續向北回轉。不過，上世紀80、90年代經濟重心的移動幅度都相當明顯，但近年來其幅度明顯減小，這反映出和過去相比，中國各區域的增長速度之間的差距有所縮小。

不過，“十一五”期間也出現了“過度”的傾向，而且“平衡”并不完全等于“均衡”。

從上述官員的表態即可看出，新概念、新戰略、新名詞的泛濫已經引起中央政府的注意。而在去年底，本刊記者專訪張軍擴時，張也善意提醒目前“遍地開花”的區域編制規劃有“碎片化”的傾向。

該官員稱，這次制定“十二五”區域規劃，將把握幾個原則：切忌區域政策“一刀切”、“大而全”；關鍵解決的不是增長速度，而是收入、公共服務等的差距問題：增強區域政策的針對性、可操作性和有效性：確保政策思路的連續性、持續性，切忌大起大落、“翻燒餅”。

其中“均衡”二字，所包括的不僅有區域間的均衡、大城市與小城鎮的均衡，也有貧富差距的均衡、公共服務的均衡等等。

“再看長遠一點，未來20年是中國區域經濟變化最劇烈的時期，‘十二五’的基調，擔負著承前啟后的重要責任?！毙そ鸪烧f。

“生態環境”將是重中之重

在國家發改委地區經濟司楊蔭凱、張明強、宋志強聯合撰寫的《我國區域協調發展“十二五”思路建議》一文中，“生態”的分量相當重。

這份《建議》指出：“不同區域都存在著忽視資源環境承載力的盲目開發現象?！?/p>

在早些時候由國家發改委國土地區所發布的《“十二五”促進區域協調發展的思路》中，明確表示，目前我國區域經濟的持續增長以過度占用土地、礦產、水等資源和環境損害為代價，使得我國空間利用效率十分低下。

盡管在“十一五”期間，中央政府對于區域經濟發展與地方環境保護之間的平衡關系予以了著重強調，但由于歷史原因和政策執行力度等因素，生態環境問題卻日益嚴峻。

典型例證是，國家審計署日前發布了渤海水污染防治審計調查結果，目前環渤海陸源超標排放現象非常嚴重。環渤海沿岸共監測陸源入海排污口96個，其中超標率為82％。

根據有關資料，我國萬元GDP能耗是發達國家的3～11倍；2007年COD(化學需氧量)排放總量達1382萬噸，接近排放最大允許量的兩倍；二氧化硫排放總量為2468萬噸，遠遠超出大氣達標的1200萬噸。如果扣除生態環境成本和其他社會成本，我國空間利用的真實績效就要大打折扣。

為了充分發揮各地區的比較優勢，一些區域成為資源的提供者，一些地區成為生態保護的區域，但是由于市場機制的不完善和區際利益關系協調機制的不健全，使得這些區域的發展面臨很多困難。

原因并不復雜。一方面，一些資源環境條件欠佳或脆弱地區，在“行政區經濟”的大環境下，一意追求GDP增長，不顧自身承載能力盲目過度開發，致使資源更加匱乏，生態環境更加惡化。另一方面發達地區資源和生態環境的支撐能力日益下降，給進一步的發展帶來了新的制約。

事實上，對于資源提供區域，由于資源價格偏低，資源產權制度不完善，資源開發給當地帶來更多的是資源枯竭、環境污染、地面塌陷等負效應，對于生態保護區，為了保護生態必然要犧牲一些發展權，但基本公共服務不到位，相應的生態補償機制不健全，使得生態環境難以得到有效保護。

因此，楊蔭凱等人建議，在“十二五”規劃實施期間，“要對限制開發區和禁止開發區，增加用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，嚴格土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途，建立生態環境補償機制，鼓勵生態移民?！?/p>

生態環境問題之所以如此重要，一定程度上也是因為它和城鎮化問題相互關聯。

在肖金成看來，未來中國城市將出現4大方向，其中城市生態化是其中之一(其它三大方向是國際化、連綿化和現代化)。

城市生態化是指隨著城市規模的擴大和數量的增長，不但不使生態環境惡化，而且使生態環境更適宜人們的工作和生活。

肖金成說，中國正處于城市化快速發展時期，勢必吸取發達國家的教訓，防止“大城市病”的出現，保護城市的生態環境，提高城市自然和環境的承載能力，真正實現可持續發展的目標，城市生態化將是未來大中城市發展的必然趨勢。

凡此種種，“十二五”規劃都將在“十一五”的基礎上，更加強調“生態”的重要性，其具體政策措施也將進一步細化。