成渝地區統籌城鄉發展進程測度與發展階段判斷

摘要：城鄉一體化是統籌城鄉發展的最終目標，城鄉一體化評價是對城鄉融合這一復雜系統工程的綜合反映。成都市市域城鄉一體化現狀優于重慶市市域，成都市轄區城鄉統籌發展呈現聚集態勢，對周邊地區的輻射作用不斷增強，而重慶市轄區內發展較快的區域多處于城鄉一體化發展加速階段；兩市轄區內的城鄉融合發展都不平衡，較大部分地區仍處在城鄉一體化緩慢發展階段。

關鍵詞：成渝地區；城鄉統籌；城鄉一體化；城鄉融合

中圖分類號：F127；F244.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131(2010)01-0022-07

自2007年6月重慶和成都被批準為國家統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區以來，成渝地區成為統籌城鄉深水區改革試驗的先鋒和探索者。統籌城鄉的路子如何走?它的終極目標是什么?它將經歷哪些發展階段?這是需要認真探討的。而發展程度的測度和發展階段的判斷，對于統籌城鄉健康發展有著重要指導意義，這也是本文研究的主題。

一、成渝地區統籌城鄉發展的背景與特征

1.我國經濟社會發展進入新階段

經過30年的持續快速發展，我國的經濟總量和綜合實力邁入了一個新階段，但伴隨而生的城鄉差距、區域差距和貧富差距也幾乎達到了極限，成為經濟社會可持續發展的桎梏和構建和諧社會的最大障礙。三者之中，問題最嚴重、對社會發展影響最長遠者，當屬城鄉差距及城鄉分割的矛盾。

在改革開放初期的短缺經濟時代，增加物質生產，提高GDP產出水平，自然成了社會和政府的首要選擇。而在GDP總量已居世界第三以及多種重要產品產量躍居世界第一、人均GDP進入世界中下等水平的今天，對GDP的過度崇拜和盲目追求，已大大不合時宜了。當城鄉關系失衡并嚴重制約經濟發展和社會進步之時，協調城鄉關系就成為政府和社會繞不過的一道“坎”和必須認真探索解決的重大歷史課題。我們必須及時認清這種階段的轉換，與時俱進地分析和解決當前經濟社會的新矛盾和新問題。

我國城鄉差距的形成，除了客觀經濟規律作用外，更重要的是扭曲的制度和政策安排的效應。長期以來，在資源的投入和配置上，以犧牲農業、農村和農民的利益來維持和保障城市的發展和繁榮的政策取向，已經給農村帶來了極大的傷害。那么在今天新的背景下，城市支持農村、工業反哺農業就順理成章了。

城市和鄉村是兩個具有不同外在特征的經濟社會生態單元，它們將長期地存在于人類的歷史發展長河之中，也將永遠不會消失。在不同的發展階段，城鄉關系將呈現完全不同的特征和規律，但以城鄉基本無差異化的生活質量和生產效率為核心的城鄉一體化是我們追求的目標。未來的發展，我們不是要固化城鄉差距和城鄉分離，而是要實現城鄉融合和城鄉一體。而實現這一目標，就要從統籌城鄉發展起步。

對當前城鄉關系進行分析，概括起來，最重要的背景有三：一是城鄉分割的矛盾到了十分嚴重的、不可回避的程度，長期實施的城鄉割裂的政策必須改弦易轍了，必須以新的理念和政策處理城鄉關系；二是我國經過60年的發展，奠定了城鄉統籌的物質基礎，這為統籌城鄉發展提供了條件和可能；三是經過長期的理論準備，統籌城鄉發展在全社會初步形成了共識，成為統籌城鄉發展的思想先導。

2.成渝試驗區的區域特征

成渝國家統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區包括重慶市全域和成都市。重慶市轄19區21縣，面積8.24萬平方公里，戶籍人口3200萬，常住人口2800萬；成都市轄9區4市6縣，面積1.21萬平方公里，戶籍人口1103萬，常住人口1270萬。成渝兩市是成渝經濟區的核心部分，也是我國西部地區人口和城鎮的密集區、中國經濟的增長極。兩市共同面臨城鄉差距巨大、二元結構矛盾突出的問題，同時又有不同的表現特征。

重慶具有大城市、大農村并存的鮮明特征，二元結構明顯，城鄉差距巨大。2006年重慶城鄉居民人均收入比為4:1，遠高于全國平均3.3:1的水平。重慶雖稱謂于“市”，而實際是一個省份的架構，農村地域廣闊，且地貌類型以山體丘陵為主，城市的帶動和輻射能力相對較弱，被喻為“小馬拉大車”。而成都是一個省會城市，城市和農村人口基本相當，相對重慶全域而言，它的農村地域要小得多，且地形以平原為主，沒有山體丘陵的自然阻隔，城市與周邊地區的經濟社會聯系相對緊密，統籌城鄉更多地表現為大城市帶大郊區，呈現“大馬拉小車”的態勢。所以，二者在城鄉統籌的任務、實現路徑、發展階段、政策措施等方面呈現不同的外部特征。

目前，重慶、成都兩市均根據各自市情，開展了多方面統籌城鄉發展的試驗。如重慶市江北區雙溪村的“農民轉市民”模式、九龍坡區“土地承包權換社保、宅基地換經濟適用房或廉租房”模式，成都市“五朵金花”模式、新都縣的“花碑新型社區”模式、龍泉驛區“跨區域整合的生態”模式等，都獲得了不同條件下城鄉統籌發展的經驗，取得了初步效果。

二、城鄉關系的演進與階段性

城鄉關系的演進是和城市化的發展相伴而行的，分析城鄉關系的變遷不能不考察城市化的發展路徑。

1.城市化發展與城鄉關系

從人類經濟社會發展的歷史看，城市化發展大體經歷了四個階段：第一階段，人口城市化率小于10％，農村和城市處在一種低級的融合狀態，城鄉沒有明顯的分割和對立。第二階段，人口城市化率在10％-30％之間，城市化處在初期發展階段，城市逐步地從農村分離，成為一種新的獨立的社會經濟生態單元，開始呈現城市和農村的分割和對立，但并沒有出現“對抗”狀態。第三階段，人口城市化率在30％-70％之間，這一階段是城市化加速發展階段。隨著工業化步伐的加快，城市經濟和人口迅速膨脹，城市化率快速提高，農村人口日益減少，農業在整個國民產出中的份額減小。相應的，城鄉關系出現了嚴重的不和諧，呈現一種對立狀態。第四階段，人口城市化率大于70％，城市化步入成熟和相對穩定階段。城市和農村人口呈現動態平衡狀態，在一些地方，甚至出現“逆城市化”現象，城市人口倒流回郊區或農村。在這一階段城鄉對立的狀態逐漸消除，城鄉關系逐漸向城鄉一體化方向發展。

2，工業化發展與城鄉關系的階段演進

根據國際上各國經濟社會發展的歷程，從城鄉依存的角度觀察，城鄉發展大體經歷了三個階段：第一階段是農村支援城市、農業支援工業階段，這一階段與工業化初期階段相對應。主要表現為城市和工業飛速發展，政府相應采取了工業優先發展的“城市偏向”發展戰略，以犧牲農村和農民的利益來換取城市和工業的快速發展。第二階段是農村和城市、農業和工業均衡發展階段，這一階段與工業化的中期階段相對應。在這一階段，城市和工業都有了一定的積累和發展基礎，農村和農業在新技術的武裝下也得到了更多更快的發展。城鄉發展的失衡局面開始扭轉，城鄉關系處于一種相對均衡的狀態。第三階段是城市支持農村、工業反哺農業的階段，這一階段與工業化后期階段相對應。城市與二、三產業都獲得長足發展，城市和工業基礎都比較雄厚，國家的財政能力大幅提高，而農業在國民經濟中的份額進一步減少，這就為城市支持農村、工業反哺農業提供了條件和可能。

3.我國城鄉關系發展的“三個階段”

新中國成立以來，我國城鄉關系的演進。大體經歷了三個階段：第一階段，解放初到改革開放前，我國是在計劃經濟的體制下運作的，實施了重工業優先發展和保護城市發展的戰略，推行了城鄉分割的一系列制度和政策，如嚴格的戶籍制度、對農產品的低價統購政策、財政和各種資源要素向城市和工業傾斜的各種措施等。第二階段，改革開放至20世紀末，學術界和政府開始反思我國實行30年的城鄉分割政策，城鄉關系開始改善，初步取消了一些比較明顯的城鄉分割和過度城市傾向的政策，農村經濟得到顯著發展。第三階段，從21世紀開始，我國整體進入城鄉統籌發展階段。以2002年黨的“十六大”正式提出統籌城鄉經濟社會發展戰略、2003年黨的“十六屆三中全會”提出以統籌城鄉發展為首的“五個統籌”為標志，我國城鄉關系的協調發展進入新紀元。

三、統籌城鄉發展進程測度的指標體系與評價方法

城鄉一體化是統籌城鄉發展的最終目標。城市和鄉村作為統籌城鄉發展過程中的主體，其互動目標是實現城鄉融合。城鄉一體化評價是對城鄉融合這一復雜系統工程的綜合反映，其主要意義體現為：建立科學合理的城鄉一體化程度評價指標體系，確立統籌城鄉發展長期進程中階段性子目標，為處于不同經濟社會發展水平的地區制定合理的政策提供科學的依據。

1.城鄉一體化評價指標體系

城鄉一體化指標體系的設計應能夠全面、準確、科學地反映城鄉一體化的發展狀態并進行綜合評價和判斷，具體指標的選擇要具有實際意義。衡量城鄉一體化發展程度的指標是由若干相互聯系、相互補充、具有層次性和結構性的指標有機結合形成的綜合體。其指標選取應遵循以下原則：

(1)區域性原則：城鄉一體化是一個區域性的概念，應從區域范圍出發，用宏觀指標反映其城鎮建設、人口結構、產業結構、區域基礎設施系統、生活服務設施、文化活動設施等水平，用來體現該區域總體發展狀況。

(2)可比性原則：選用的指標要有穩定的數據來源，同時指標的口徑(年份、單位、含義等)對每個城、區、鎮、鄉等必須一致。

(3)科學性原則：評價指標體系必須能夠明確地反映在實際應用中，應具有足夠的靈活性和可操作性。目標與指標間的支配關系應有一定的科學性，避免指標體系過大，指標層次過多，指標過細。

從我國發展戰略分析，城鄉一體化目標要高于“全面小康社會”目標，應該與“基本實現現代化”等同。從我國城鄉融合現狀出發，參照我國全面建設小康社會的相關指標，本文遵循以上構建原則，構建了城鄉一體化程度評估指標體系(見表1)。

2.城鄉一體化測評方法

本文選擇了基于灰色關聯度分析的灰色綜合評價方法。灰色關聯度分析是分析系統中各元素之間關聯程度或相似程度的方法，其基本思想是依據關聯度對系統排序。具體分析方法參見有關文獻，其中，本文采用客觀賦權法中的變異系數法確定指標權重，對指標值的規范化處理公式為：

其中，V_ik為第i個評價對象的第k個指標。

3.成渝地區城鄉一體化的灰色綜合評價

根據前文對成渝國家統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區的界定，選取重慶市轄19區21縣和成都市轄9區4市6縣共59個縣(區、市)作為測評對象。按照上述灰色關聯分析的數理運算方法，以城鄉一體化指標體系的一級指標為綱，采用上述59個縣(區、市)2007年的數據，分別對城鄉經濟發展融合度、城鄉社會發展融合度、城鄉生活融合度和城鄉環境融合度四方面作灰色綜合評價，評價結果如表2所示。

4.綜合評價結果分析

為了反映該區域城鄉一體化水平差異度，本文借鑒已有研究成果，綜合考察所選指標的絕對值數，運用聚類分析將其劃分為三個層次，如表3所示。

上述評價是針對改革試驗區內各行政單元城鄉狀況的實證分析，旨在揭示不同功能區所處的城鄉統籌發展階段及其發展的綜合表現。從表3可見，成都市市域內處于城鄉一體化發展成熟階段和加速階段的地區比重分別為26％和42％，兩部分比重合計68％，說明成都市市域的統籌城鄉發展地區城鄉一體化水平較高，尤其是成都市主城五區的城鄉一體化各方面測評得分較高；其處于城鄉一體化發展初期階段的地區比重為32％，主要包括彭州市、大邑縣等六個邊緣市、縣。重慶市市域內處于城鄉一體化發展成熟階段和加速階段的地區比重僅為10％和30％，其絕大部分地區仍處在城鄉統籌發展的初期階段，比重為60％。這說明目前重慶市大城市、大農村并存的特征明顯，城鄉一體化整體水平偏低。可見，對成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區的城鄉一體化灰色綜合評價分析結果與該區目前的區域特征相符合。

就處于城鄉一體化發展初期階段的地區而言，兩市域所屬地區的人口城鎮化率均值均接近階段性判斷的臨界值30％，其中成都市域內所屬地區的指標均值為32.92％，略高于重慶市域所屬地區的29.64％。可見，重慶市市域內占60％的城鄉統籌綜合發展相對較慢地區，其所處的城市化階段較低，是重慶市實現統籌城鄉發展的難點和關鍵。

就城鄉一體化發展加速階段的地區而言，重慶市所屬地區的人口城鎮化率均值為66.28％的地區遠高于成都所屬地區的47.82％。重慶市市域內處在該階段的30％地區(包括南岸區、大渡口區等11個區和武隆縣)，緊密分布在核心發展區域外圍，雖然起步基礎較差，但在發展過程中很好地借助其地緣條件實現了快速的發展，同時也發揮了較好的發展梯度銜接作用，有效擴散了成熟地區階段對初期階段地區的帶動和輻射作用。成都市所屬地區的人口城鎮化率均值較低，主要是由于該地區城市和農村人口較均衡，表現出較小的發展差異性。

重慶、成都兩市域內處在城鄉一體化發展成熟階段的地區均為其主要的經濟增長中心，人口城鎮化率均值均達到100％，說明兩市轄區內作為經濟增長極的地區的城市化發展相對成熟而穩定。

綜上所述，(1)成都市市域城鄉一體化現狀優于重慶市市域，其中成都市轄區城鄉統籌發展呈現聚集態勢，隨著其不斷發展，其對周邊地區的輻射作用將不斷增強；(2)重慶市轄區內的發展較快區域(如南岸區等)多處于城鄉一體化發展加速階段，而這些地區都具有較好的經濟基礎和發展潛力，可采取多種措施培育其發展帶動作用；(3)兩市轄區內較大部分地區仍處在城鄉一體化緩慢發展階段，這將不利于成渝經濟區的統籌規劃，相對分散了兩地發展推力，有礙于片區的城鄉一體化整體水平提升；(4)如表3所示，部分縣(區、市)在不同指標因素的得分和排名與最后的綜合得分和排名并不完全具有一致性，而且有些地區的單項排名與其綜合排名還有很大差距，這說明了在城鄉融合過程中出現的發展不平衡情況，同時，這些地區的經濟較薄弱，城鄉差距較大，應加大扶持力度，采取適當的政策措施，加快該類地區的經濟發展，縮小城鄉差距，促進城鄉一體化的協同發展。

四、推進成渝試驗區改革的幾點建議

1.賦予并尊重成渝試驗區先行先試的探索權和“試錯權”

成渝地區作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，具有先行先試的特征和內部制度變遷的改革性，這就可能產生與現有思路和框架的沖突。所以必須賦予試驗區“適度的先行先試權”和“有約束的試錯權”，以便探索有別于常規的發展路徑和制度措施，獲得改革的突破和有利于城鄉一體化的改革成果。目前，一些行政部門和理論工作者對試驗區改革的初步試驗，以固定的思維定式，動輒采取棒殺的態度是不可取的，這樣極有可能把群眾的積極創造扼殺在搖籃中，使城鄉統籌改革試驗舉步維艱。

2.成渝試驗區改革試驗點設置的缺陷和向縱深發展的問題

成渝地區統籌城鄉發展已經取得了一些階段性成果，但目前的試驗點基本設置在城市郊區，所以探索出的經驗和模式不具有普適性。總體上，城鄉統籌的難點在遠離城市的廣大農村，所以成渝地區作為統籌城鄉發展試驗區，更應探索在廣大農村實行城鄉統籌發展的路徑和辦法，為全國提供超前的試驗經驗。

3.充分認識統籌城鄉發展的長期性

統籌城鄉發展不是一個孤立的事件，它是伴隨著經濟社會的發展而逐步推進的。在我國和成渝地區，都有龐大的農民群體和廣大的農村社區形態，要實現城鄉一體化，比任何發達國家都具有更加艱巨的任務和更長的路程要走(在我國，筆者估計至少需要三四十年時間)。可以說，我國的城鄉一體化實現之時，就是現代化實現之日。希望短時期消除城鄉差距、實現城鄉一體化，熱衷于短期行為或表面文章都是不會奏效的(當然不排除一些特殊區域提前完成這一目標的可能性)。因此，注重階段性目標和任務的設計是十分必要的。

4.當前統籌城鄉發展的重點與思路

統籌城鄉發展包括了經濟、社會、生態環境等多方面的內容，在階段目標的設計上，應當突出重點。當前，我們應當以統籌城鄉發展規劃為先導，以促進農村剩余勞動力轉移為核心，以土地流轉為紐帶，以戶籍制度改革為切入點，以建立城鄉均衡的社會保障體系和制度為重點，制訂保證城鄉統籌發展的政策措施，以促進城鄉協調發展。需要說明的是，城鄉一體化，不是城鄉一樣化，城市和農村具有各自獨特風貌的社區單元是永遠不會消失的，我們追求的是城市和鄉村收入與生活水平和生產效率的相對均衡，而不是城鄉表象特征的一致，這也是城鄉一體化的實質所在。

區域經濟學研究生張莉敏參加了本論文的部分研究工作，謹致謝忱!