農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度的變遷與創(chuàng)新

摘要：我國農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的籌資制度歷經(jīng)多次變遷，但現(xiàn)行的籌資制度中仍然存在諸多矛盾，例如農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金的供需矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾、“一事一議”籌資籌勞制度實(shí)行前提條件苛刻與制度目標(biāo)的沖突等。應(yīng)明確政府的籌資主體地位，積極運(yùn)作市場籌資，鼓勵(lì)個(gè)人和非政府組織籌資；完善現(xiàn)行籌資制度，培育良好的籌資制度運(yùn)行環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品；籌資制度；河北省

中圖分類號(hào)：F303.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674－8131(2010)02－0046－05

一、引 言

按公共產(chǎn)品的主要服務(wù)目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品大體可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)，其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。按照產(chǎn)品的形態(tài)劃分，農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品主要包括兩大類：一類是物質(zhì)形態(tài)的，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生產(chǎn)道路、大江大河治理等基礎(chǔ)設(shè)施、中低產(chǎn)田改造以及科技支持的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備等；另一類是非物質(zhì)形態(tài)的，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)的研制與推廣、病蟲害防治、農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)服務(wù)、先進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方法的引進(jìn)和推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)建設(shè)等?？梢?，農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“造血功能”，它的供給多少和質(zhì)量高低對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展起著決定性的作用。農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給制度大致可分為決策制度、籌資制度和使用管理制度。其中，籌資制度是解決農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的資金來源及成本分?jǐn)倖栴}的有關(guān)制度。

有關(guān)機(jī)構(gòu)和不少學(xué)者對(duì)我國農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資狀況的研究取得了豐碩成果。主要觀點(diǎn)有：(1)籌資主體多元化。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所張軍認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，籌集公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)資金的環(huán)境發(fā)生了很大改變，可供選擇的渠道、途徑和手段也是多樣的，并具有很大的彈性。并列舉了財(cái)政渠道、市場渠道和其他渠道。(2)籌資方式的多樣化。吳朝陽認(rèn)為具體的籌資方式可以有稅費(fèi)、政府債券、轉(zhuǎn)移支付、政府補(bǔ)貼以及政策性銀行等。于鳳榮則認(rèn)為稅費(fèi)改革后最適宜的方式是國家財(cái)政支持，并給出了相關(guān)法律政策方面的建議。(3)籌資機(jī)制的建立。陳頌東認(rèn)為應(yīng)從統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅收制度并調(diào)整稅收管轄權(quán)等方面著手建立統(tǒng)一的公共產(chǎn)品籌資制度。劉迪平認(rèn)為在農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資過程中，主體區(qū)分和長效機(jī)制構(gòu)建是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，必須統(tǒng)籌兼顧。目前，對(duì)河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度的研究極少，僅有的相關(guān)研究是李杏的《河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新研究》。其中簡單討論了河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的籌資制度的改革，并提出構(gòu)建多元化的籌資制度。該研究沒有歸結(jié)各個(gè)時(shí)期河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度中的矛盾，因此改革建議較為宏觀缺乏針對(duì)性。

總體來看，這些研究基本沒有細(xì)分農(nóng)村公共產(chǎn)品的類別，可是生產(chǎn)性、消費(fèi)性和社會(huì)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點(diǎn)大不相同，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中所起的作用也不一樣，因此對(duì)專門針對(duì)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的籌資制度的研究很有必要。此外，大部分的研究都是就全國而言的，對(duì)地方的相關(guān)研究較少，可是，生產(chǎn)性公共產(chǎn)品有很強(qiáng)的地方色彩，而地區(qū)發(fā)展的差異也使統(tǒng)一籌資制度具有低效性。因此，本文立足河北省的地方特色，專門針對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的籌資制度進(jìn)行研究，并對(duì)各階段籌資制度中的矛盾進(jìn)行分析，以此提出有針對(duì)性的建議。

二、農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度的變遷

河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度的演變大致可分為三個(gè)階段：

1.人民公社時(shí)期

1958年的人民公社運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被“政社合一”的人民公社所取代。河北省的各個(gè)人民公社具有雙重的身份，既是基層政權(quán)組織又是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理組織，幾乎包攬了所有的鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)。而且由于當(dāng)時(shí)國家財(cái)力較為有限，只能維持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最低水平，制度外的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的資金籌集成為主要形式，人民公社理所當(dāng)然地成為唯一組織者，也是形式上的供給者。當(dāng)時(shí)幾乎所有的公共產(chǎn)品的籌資和使用都是由公社統(tǒng)一組織和安排，而農(nóng)民不但是勞動(dòng)者，也是實(shí)際的籌資主體。

2.改革開放后至稅費(fèi)改革前

河北省實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具有直接的經(jīng)濟(jì)管理職能，無法直接獲取經(jīng)濟(jì)剩余，同時(shí)通過農(nóng)業(yè)稅收等制度內(nèi)渠道獲得的財(cái)力還是十分有限，所以當(dāng)時(shí)根據(jù)憲法的規(guī)定，河北省實(shí)行了“三提六統(tǒng)”式的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資制度。三項(xiàng)村提留包括公積金、公益金和管理費(fèi)，其中公積金就主要用于農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品投資；六項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)包括鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)等費(fèi)，其中修建鄉(xiāng)村道路費(fèi)屬于專項(xiàng)的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資。村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)總額以村為單位計(jì)算，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入5％，并以1997年預(yù)算為基數(shù)一定三年不變，其中村提留所占比例不得少于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)總額的50％。可見，農(nóng)民仍然是實(shí)際的籌資人。

3.稅費(fèi)改革后

河北省2000年開始在14個(gè)縣(市)開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，2002年在全省推開。先是取消了“三提六統(tǒng)”，停征鄉(xiāng)村公益事業(yè)金、規(guī)范“兩工”，接著逐步取消農(nóng)業(yè)稅及其附加。鄉(xiāng)村的籌資職能消失，河北省逐步建立起以農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金制度和“一事一議”制度為主的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度。

2003年頒布的《河北省省級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理辦法(試行)》，規(guī)范了農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金制度。該管理辦法規(guī)定省級(jí)農(nóng)口部門根據(jù)省政府3月份下發(fā)的《省級(jí)年度農(nóng)業(yè)財(cái)政資金預(yù)算編制綱要》，編制本部門計(jì)劃年度農(nóng)業(yè)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算建議計(jì)劃，并于8月上旬報(bào)省財(cái)政廳。省財(cái)政廳于8月底將省政府批準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金支出限額下達(dá)給省級(jí)農(nóng)口部門。省級(jí)農(nóng)口部門根據(jù)支出限額，調(diào)整農(nóng)業(yè)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算建議計(jì)劃(包括：立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目概況、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施區(qū)域、投資方案、預(yù)算建議金額和專家論證意見、項(xiàng)目可行性報(bào)告等)，于9月15日前報(bào)省財(cái)政廳。經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，由省級(jí)農(nóng)口部門提出項(xiàng)目的具體實(shí)施方案。經(jīng)省財(cái)政廳審核無誤后，編入部門預(yù)算建議文本。農(nóng)業(yè)財(cái)政項(xiàng)目的資金撥付，實(shí)行財(cái)政集中支付制度；對(duì)暫未開展財(cái)政集中支付的地區(qū)，項(xiàng)目資金實(shí)行同級(jí)財(cái)政報(bào)賬制管理。此外，一般還需要項(xiàng)目單位或農(nóng)業(yè)主管部門籌集部分配套資金。

2007年河北省頒布了《河北省村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，同時(shí)廢止了《河北省農(nóng)村興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資籌勞管理暫行辦法(試行)》(冀政辦[2002]20號(hào))，形成了“一事一議”的制度?！耙皇乱蛔h”制度是一項(xiàng)為解決興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)所需資金問題的籌資制度。遵循村民自愿、直接受益、量力而行、事前預(yù)算、上限控制、使用公開的原則，實(shí)行“一事一議、民主決策”，各級(jí)政府可以采取項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等辦法給予支持，實(shí)行籌補(bǔ)結(jié)合。其具體操作過程是：由村民委員會(huì)、1／10以上的村民或者1／5以上的村民代表聯(lián)名提出，由村民委員會(huì)向村民公告，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成包括籌資籌勞事項(xiàng)、投資預(yù)算、籌資籌勞額度、分?jǐn)傓k法及減免措施的預(yù)案，提交村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議審議和表決。經(jīng)到會(huì)村民或者村民代表所代表的戶過半數(shù)通過，并簽字后由村民委員會(huì)一式三份報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審。對(duì)符合要求的方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在7個(gè)工作日內(nèi)報(bào)縣級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門復(fù)審。籌資籌勞實(shí)行上限控制，需要籌資籌勞的年度，所籌資金每人不得高于20元，所籌勞務(wù)每人不得超過5個(gè)工日。任何單位和個(gè)人不得平調(diào)、截留、挪用“一事一議”所籌資金和勞務(wù)。

由于各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，造成“一事一議”籌資籌勞工作開展不平衡，整體覆蓋面較小，難以滿足村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的需求，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入總體上呈下滑趨勢。為解決這一問題，從2008年開始，國務(wù)院決定在全國開展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作，河北被確定為全國三個(gè)試點(diǎn)省之一?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)行“重點(diǎn)傾斜、兼顧一般”和“雙掛鉤、雙獎(jiǎng)勵(lì)”的辦法。列入當(dāng)年省文明生態(tài)村創(chuàng)建行列的行政村，興辦“一事一議”的項(xiàng)目為重點(diǎn)項(xiàng)目，在村民年人均籌資20元限額內(nèi)，由財(cái)政部門按照籌資總額1：3給予補(bǔ)助。其他村按照籌資總額1：1給予補(bǔ)助。

可以看出，前兩個(gè)階段都屬于明顯的制度外籌資制度，所不同的是物質(zhì)資本和人力資本分?jǐn)偡绞?，人民公社時(shí)期屬于隱性負(fù)擔(dān)而改革開放至稅費(fèi)改革前階段屬于顯性負(fù)擔(dān)方式。稅費(fèi)改革后的籌資制度屬于制度內(nèi)的籌資制度，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大為減輕。

三、各階段農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度中的主要矛盾

1.人民公社時(shí)期

這一時(shí)期，河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度中最主要的矛盾是籌資主體的錯(cuò)位。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府的主要職能。但由于當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，絕大部分的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品都是由農(nóng)民自己提供的。這一矛盾在當(dāng)時(shí)并沒有明顯地表露出來，一是由于政治號(hào)召的力量，二是由于那時(shí)的物質(zhì)資本的分?jǐn)偤腿肆Τ杀镜姆謹(jǐn)偠际请[性的，都是剩余的再分配?！?/p>

2.改革開放后至稅費(fèi)改革前

這一時(shí)期雖然恢復(fù)了各級(jí)政府作為農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資主體的名義地位，但制度外籌資制度卻實(shí)際上在繼續(xù)延續(xù)。由于農(nóng)民成為各自獨(dú)立的利益主體，物質(zhì)資本和人力成本的分?jǐn)偠汲蔀轱@性的，農(nóng)民在農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資中的負(fù)擔(dān)過重成為最主要的矛盾。

3.稅費(fèi)改革后

稅費(fèi)改革后，各級(jí)政府作為農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的主要供給者的地位得到了強(qiáng)化，制度外籌資在制度層面消失，制度內(nèi)籌資方式逐漸建立。農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減少，但資金供給不足這一傳統(tǒng)的矛盾并沒有得到根治，同時(shí)一些新的矛盾又出現(xiàn)了。

(1)農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金的供需矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾

農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金中用于農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求。2007年，河北省安排農(nóng)業(yè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資只有21.7億元。2008年，全省機(jī)電井個(gè)數(shù)只有96.2萬眼，有效灌溉面積456.1萬公頃，只占全省常用耕地面積的77.3％；旱澇保收面積375.2萬公頃，只占有效灌溉面積的82.3％；機(jī)耕面積491.4萬公頃，占耕地總資源的83.3％；機(jī)械播種面積只有601.8萬公頃，機(jī)械收獲面積僅有284.6萬公頃。到2008年底，全省農(nóng)村公路總里程僅達(dá)到12.97萬公里，還有3％以上建制村的農(nóng)民沒有走上柏油路、水泥路。全省50％的市級(jí)農(nóng)科所、90％的縣級(jí)農(nóng)科所缺少試驗(yàn)示范基地，45％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站沒有獨(dú)立站址，大多數(shù)市以下農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)缺少必需的儀器設(shè)備。供給不足，除了河北省財(cái)政客觀上的原因外，最主要的是由于支農(nóng)專項(xiàng)資金范圍界定的模糊。一般僅將上級(jí)撥入的特定用于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)工程支出的財(cái)政資金納入財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理，但是對(duì)于上級(jí)撥入或地方安排列入農(nóng)村公益事業(yè)、推廣與培訓(xùn)、造林、防汛抗旱等科目的支農(nóng)資金，由于沒有明確規(guī)定，有的納入，有的沒有納入。同時(shí)，一些預(yù)算外收入中的專項(xiàng)收入，如防汛費(fèi)、水資源費(fèi)、育林基金、維簡費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等，雖按規(guī)定全額上繳財(cái)政專戶，但資金使用時(shí)，仍未作為財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理。這不僅造成了支農(nóng)專項(xiàng)資金的短缺，而且大多生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的資金供給不能來自于支農(nóng)專項(xiàng)資金，從而使農(nóng)村的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品處于長期短缺狀態(tài)。

而且目前的農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金的投入結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，存在結(jié)構(gòu)性矛盾。例如，在河北省支農(nóng)資金中農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目占很大比重，基礎(chǔ)性設(shè)施、公益性建設(shè)投入較少；用于非生產(chǎn)性的農(nóng)林水事業(yè)費(fèi)支出比例逐年上升，相反用于生產(chǎn)性的支出比例卻在下降；用于政績工程的投入大，改善民生的投入小。資金安排上仍然存在利益均沾原則，資金分散現(xiàn)象普遍，能帶動(dòng)較大區(qū)域發(fā)展的大項(xiàng)目少，小項(xiàng)目多，支農(nóng)資金的使用效益大打折扣。

(2)“一事一議”籌資籌勞制度中的主要矛盾是實(shí)行的前提條件苛刻和制度目標(biāo)的沖突

“一事一議”籌資籌勞制度是建立在村民自治制度基礎(chǔ)上的。“一事一議”過程中村民自愿、民主決策、程序規(guī)范、使用公開等原則的提出以及對(duì)于村民參與人數(shù)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上也是公共選擇過程在農(nóng)村政治生活中的具體體現(xiàn)。但是正是由于它屬于一種自治制度，其前提要求較為苛刻，比如農(nóng)民的高素質(zhì)、農(nóng)民的低流動(dòng)性、領(lǐng)軍人物的能力、需求的均質(zhì)性等。目前不僅河北省的農(nóng)村農(nóng)民難以同時(shí)滿足這些要求，全國農(nóng)村的基本情況也是如此。結(jié)果“一事一議”籌資籌勞制度在實(shí)際中的開展舉步維艱，出現(xiàn)了“一事一議”議不起來、久議不決、流于形式等問題。

“一事一議”是以減負(fù)為中心的農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套政策，同時(shí)又是提供公共產(chǎn)品的主要籌集制度。減負(fù)和提供公共產(chǎn)品這兩個(gè)目標(biāo)從內(nèi)在機(jī)理上來說往往存在沖突。籌資的上限控制首先滿足了其中一個(gè)目標(biāo)但同時(shí)也使另一目標(biāo)收益大減。為了不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，河北省規(guī)定需要籌資籌勞的年度，所籌資金每人不得高于20元，所籌勞務(wù)每人不得超過5個(gè)工日。以2000人的村子計(jì)算，一年所有議事項(xiàng)目所籌資金不超過4萬元。這樣小的額度對(duì)于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的建設(shè)，例如農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技推廣等簡直就是杯水車薪。即便是實(shí)行了“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，資金缺口仍然很大。

四、現(xiàn)行農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度矛盾的原因

1.缺乏領(lǐng)軍人

河北省的相關(guān)規(guī)定中沒有對(duì)村干部在公共產(chǎn)品供給中的表現(xiàn)給予激勵(lì)或者約束。同時(shí)為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品籌資籌勞需要投入較多的精力，而結(jié)果可能是負(fù)效益(即容易引起糾紛或增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)而引起不滿)。那么從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，村莊干部也是追求自身利益最大化的理性行動(dòng)者，在目前村級(jí)債務(wù)重重的情況下，他們的“最優(yōu)選擇”是扮演村莊秩序的守夜人，本著“不求有功但求無過”的思想，做一天和尚撞一天鐘。

2.交易成本過高

從交易成本的視角考察，現(xiàn)行的兩種資金籌集方式都存在高交易成本的弊端。專項(xiàng)資金制度在籌資方面交易成本較低，而在供給方面交易成本較高。這主要是由于自上而下的決策方式造成的，要想提高供給的效率，供給方面的交易成本就必然會(huì)增加?！耙皇乱蛔h”制度則在供給方面交易成本較低，而在籌資方面交易成本較高。由于大多數(shù)市縣農(nóng)民的收入水平還不高，他們不愿也無力承擔(dān)公共產(chǎn)品的支出成本，因此，大多數(shù)會(huì)對(duì)“一事一議”所要通過的公共產(chǎn)品提案加以否決或阻撓，從而導(dǎo)致籌資方面交易成本的增加。

3.缺乏長效穩(wěn)定高效的制度保障

從理論上說，人們追求利益最大化的行為總是被他生存其中的制度所刺激、鼓勵(lì)、指引和限定的，不同的制度運(yùn)作體系影響著行動(dòng)策略的選擇及其效果，策略的變化方向和幅度遵循一定的制度邏輯。河北省出現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給弱化的現(xiàn)象，必然和供給制度欠佳存在緊密聯(lián)系。河北省實(shí)施的這種籌資制度的短效和低效性特點(diǎn)明顯。到目前為止，仍沒有一個(gè)法定比例對(duì)各級(jí)政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金支出進(jìn)行約束，支農(nóng)資金的項(xiàng)目類別設(shè)置也時(shí)有變化不夠穩(wěn)定。“一事一議”制度也是應(yīng)對(duì)臨時(shí)需求，由農(nóng)民自己出資供給自己所需要的公共物品。同時(shí)，無論是農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金制度還是“一事一議”籌資籌勞制度的運(yùn)行效率都不容樂觀。尋租行為、馬太效應(yīng)、有事難議、議而難決、決而難行的現(xiàn)實(shí)困境導(dǎo)致了河北省農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度的低效。

五、化解農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品籌資制度主要矛盾的建議

1.明確政府的籌資主體地位，積極運(yùn)作市場籌資，鼓勵(lì)個(gè)人和非政府組織籌資

在相關(guān)的法律法規(guī)中應(yīng)明確政府在農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品中的籌資主體地位，在量上應(yīng)給予下限約束，同時(shí)在制度上要給予保障和支持。由于取消了農(nóng)業(yè)稅，一些縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難，尤其欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政更為困難，供給一些大型農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品往往力不從心。因此，應(yīng)建立健全對(duì)農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系，以保證基層政府在農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給中的籌資主體地位。

由于農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的投資收益期較長、風(fēng)險(xiǎn)較大，因而市場投資的動(dòng)力較小。相關(guān)政府部門應(yīng)出臺(tái)激勵(lì)優(yōu)惠措施，如發(fā)行債券、合作金融、優(yōu)惠稅收、信貸、特許權(quán)經(jīng)營等，提高農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的市場收益，或降低投資成本，以鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)、個(gè)人和非政府組織等的介入。

2.完善現(xiàn)行籌資制度

科學(xué)界定農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金范圍，規(guī)范簡化審批程序。明確界定支農(nóng)專項(xiàng)資金范圍，不僅是核算問題，更重要的是財(cái)政管理問題，只有統(tǒng)一口徑，才能達(dá)到有效監(jiān)督的目的，同時(shí)應(yīng)注重科目建設(shè)的科學(xué)性和長期穩(wěn)定性。規(guī)范和簡化審批程序，不但適應(yīng)農(nóng)民低素質(zhì)的要求，增加其積極性；而且可以避免尋租行為，抑制腐敗行為；更重要的是提高籌資的效率，抓住市場發(fā)展的機(jī)遇。

協(xié)調(diào)“一事一議”籌資籌勞目標(biāo)，允許采用靈活多樣的形式。“一事一議”制度應(yīng)因事、因地而宜。根據(jù)實(shí)際情況，凡屬于群眾不愿辦、無力辦、可緩辦的事情都不應(yīng)該納入“一事一議”，減少不必要的負(fù)擔(dān)。但是如果是農(nóng)民急需特需的事情，就可以根據(jù)農(nóng)民的意愿突破上限的控制，集中力量解決困難。對(duì)于資金需求量較大的項(xiàng)目，可以“一次議事，分多年實(shí)施”，但對(duì)所籌資金應(yīng)?？顚Ｓ脤９埽粚?duì)于村中部分群眾受益的項(xiàng)目，可由村民小組或代表議事；對(duì)于不便召開村民會(huì)議議事的，可以經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)召開村民代表會(huì)議議事；對(duì)于籌資確有困難的，經(jīng)村民自愿申請(qǐng)，可以允許以工折資，或以物料折資。總之，由于地域性差異顯著，村情民情大不相同，就應(yīng)該采取靈活多樣的“一事一議”籌資籌勞形式。

3.培育良好的籌資制度運(yùn)行環(huán)境

一是要明確村領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，確定其領(lǐng)軍義務(wù)。制定明確的激勵(lì)獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)領(lǐng)軍人物的動(dòng)力。二是充分調(diào)動(dòng)村民參與生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的積極性。利用廣播、電視、報(bào)刊、會(huì)議、宣傳欄等形式進(jìn)行多層次、多側(cè)面的宣傳教育，使村民認(rèn)知公共產(chǎn)品的范疇和作用，明確籌資制度，形成“公益事業(yè)大家辦、辦好事業(yè)為大家”的共識(shí)。