統籌城多鄉改量“九龍坡模式”的經驗與啟示

摘要：九龍坡區在重慶主城都市圈中最具城鄉并存的典型特征，是重慶市首個城鄉統籌發展綜合改革先行試驗區。九龍坡區在統籌城鄉綜合配套改革中進行了一系列實踐探索，如公共服務均衡化、“四規疊舍”(城鄉發展規劃一體化)、工業化推動城市化和市民化等，取得了顯著成效；但是“九龍坡模式”依然面臨一些難以破解的困擾城鄉統籌發展的難題，如政策供給不足所導致的“有動力而無能力統籌”問題。破解城鄉統籌發展難題，必須改革土地制度、優化投資環境、建立城鄉一體化的社會保障體系、推進農民工變市民、重視中小企業發展和加快“城中村”改造。

關鍵詞：統籌城鄉；綜合配套改革試驗；九龍坡模式；重慶

中圖分類號：F127719；F121

文獻標志碼：A

文章編號：1674－8131(2010)02－0038－08

九龍坡區是重慶市首個城鄉統籌發展綜合配套改革先行示范區，其改革發展進程受到社會普遍關注。本課題主要以九龍坡區為個案，通過實地考察、專題討論等方式，調研其統籌城鄉綜合配套改革的實踐，系統總結和推廣九龍坡區取得的初步經驗，揭示統籌城鄉發展中存在的難點及其影響因素，進一步探討統籌城鄉發展的目標和路徑，以期在推進統籌城鄉改革政策創新上提供些許參考。

一、九龍坡區綜合配套改革探索背景

1.九龍坡區具有城鄉并存區的典型特征

九龍坡區位于重慶主城區西南部，在重慶“一小時經濟圈”內，是重慶西部新城的核心板塊。九龍坡區幅員約432平方公里，轄7個街道、11個鎮，常住人口98萬，其中農村人口22萬。橫貫南北的中梁山脈將全區分為“東城西鄉”兩大部分：東部地區約82平方公里，已基本實現城市化；西部約350平方公里，除了場鎮所在地外，大部分地區仍屬農村形態，是重慶大城市帶大農村的典型縮影。九龍坡是工業大區，經濟總量連續7年在全市保持第一位，其工業總產值約占重慶市工業生產總值的1／7，城市人均可支配收入和農村居民純收入分別是17146元、7373元，收入比為2.33：1。

2.九龍坡區具備城鄉統籌發展基礎條件

近年來，九龍坡區堅持以科學發展觀為統領，用城鄉統籌發展的理念指導規劃編制，把廣大農村納入總體規劃，著力完善重點區域規劃，完成了48個社會主義新農村示范村建設，全面推進村規劃建設。在科學規劃基礎上，統籌建設覆蓋城鄉空間的基礎設施和公共設施，為城鄉統籌發展夯實了硬件基礎，具備了城鄉統籌發展的基礎設施條件。近幾年來，城市發展對農村的帶動效應逐年提升，每年轉移農村剩余勞動力約1.5萬人；農民非農收入比重逐年提高，約占總收入的70％－80％。2006年重慶市經濟工作會議明確提出把城鄉統籌作為“發揮直轄優勢，實現科學發展”的突破口，九龍坡區立即啟動城鄉統籌發展綜合改革總體方案和12個配套制度的編制工作。2007年5月14日，市政府常務會審議通過，確定九龍坡區為重慶市首個統籌城鄉發展綜合改革先行示范區，并提出了“一年起步、兩年突破、到2010年初見成效、2012年率先實現全面建設小康社會的各項目標任務”的總體要求。

二、“九龍坡模式”的有益探索和面臨的問題

2007年6月重慶獲批“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，九龍坡區作為先行示范建設區，其綜合配套改革將為重慶主城都市區乃至全國的城鄉統籌發展提供可資借鑒的經驗或范本，改革的責任和意義重大。九龍坡立即將統籌城鄉發展、新農村建設和都市農業戰略三個領導小組進行整合，率先成立區城鄉統籌發展綜合改革領導小組；設立城鄉統籌辦公室，抽調國土、規劃、市政、建委等部門同志，具體負責城鄉統籌綜合協調、制度設計、宣傳培訓和指導服務；迅速出臺了統籌城鄉“1＋12”的總體方案及配套制度體系，包括戶籍制度、農民變市民、農村集體土地流轉、促進就業、農村養老保險、城鄉居民合作醫療保險等制度及實施細則。九龍坡區對統籌城鄉發展進行了一些有益的探索，取得了一些成果，積累了一些經驗，也面臨一些問題。

1.九龍坡區統籌城鄉工作的有益探索

(1)“四規疊合”一體化，統籌城鄉發展規劃。九龍坡區積極探索城鄉發展一體化，通過改變以前城鄉規劃各自為政的分離狀態，實現城市規劃、建設、管理向農村延伸，做到農村規劃與城市規劃對接，城市管理職能下移。九龍坡快速啟動土地利用規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃、環境保護規劃“四規疊合”的編制工作。重點對土地利用總體規劃進行修編，合理、有序劃分城鎮建設用地、耕地、基本農田，做好與重慶市城市總體規劃的對接，在全區范圍內對土地用途進行科學布局，并通過市規劃局評審。

(2)公共服務均衡化，統籌城鄉社會保障。為農民提供與城市居民一致的社會保障是吸引農民市民化的重要因素。九龍坡盡可能通過增加公共財政的支出，不斷解決城鄉社會保障的均等化問題，逐步將農民的社會保障標準和水平向城市靠攏。一是通過整合資源，以“一個平臺、兩個標準”的城鄉統籌方式，實現城鄉居民醫療保險無逢對接，全面覆蓋，達到城鎮居民參合率70.5％、農村居民參合率91.7％。二是提檔升級，完善城鄉社會保障。提高城鄉最低生活保障水平，將農村低保標準由每人每年1200元提高到每人每年1680元，城市保障金標準由每人每月210元提高到每人每月260元。農村基本養老保險試點在全市率先啟動，參保人數達10100人。堅持“低水平、廣覆蓋”原則，率先在全市啟動城鄉居民合作醫療保險制度改革試點。三是構建農民工權益保障體系。修訂完善《關于做好農民工權益保護和服務管理工作的實施意見》，實現農村勞動力轉移和技能提升培訓每年1萬人，轉移農村勞動力1.4萬人；農民工養老保險參保覆蓋2.67萬人，參加大病醫療保險8 900人；農民工子女就讀學校增加到15所，安排農民工子女7450人。

(3)推進農民市民化，改變農民生活方式。要讓農民真正成為城市人，必須在生產、生活方式上發生改變。九龍坡區依據農民自愿的原則，推進農民集中居住。有兩種方式：一種是在農民集中居住的基礎上推進農民變市民，實現身份的轉變。陶家鎮友愛村和白果村通過“宅基地換住房、承包地換社保”的辦法，已實現農民變市民288戶、768人。目前，有更多的村民期待市民化。另一種是在農民集中居住的基礎上暫時保留了農民身份，只是生產、生活方式發生了變遷。如白市驛花卉園區高峰寺村、高田坎村、清河村和石板鎮梅樂村、黃家堰村等共計930戶，已簽訂拆遷協議764戶，拆遷373戶，安置463戶。以上兩種方式都為小區居民配套完善了水、電、氣、訊等公共基礎設施，并配備了治安、文教、醫療、市政、商貿等公共服務，農民的生產、生活方式已經發生了根本性的改變。

(4)處置村集體資產，推行社區管理方式。對已完成城市化，但居民暫時還保留農民身份的行政村進行集體資產處置；在管理的方式上從農村向城市社區轉變，實現社區居民的自我管理、自我教育和自我服務。在充分尊重村民意愿的基礎上，根據各村人口的不同狀況，將集體資產份額量化到每個人頭上；量化的資產可繼承但不得轉讓、貼現，享有集體資產份額的按其持有股份享受年終集體資產經營分紅。集體資產的管理由份額資產代表會履行。份額資產代表會一般由25－30人組成，通過份額資產持有者民主選舉產生，份額資產代表會依據職權對份額資產經營管理和收益分配方案提出意見和建議。九龍坡在華巖鎮西山村、共和村已完成集體資產的處置，下一步將在有條件的村進行推廣。這種管理模式，一方面有利于集體資產的保值增值；另一方面，也有利于有才、有德、有能的人參與到社區資產的經營管理中來，維護社區居民的股權收益。

(5)鄉村工業新探索，工業化帶動城市化。建立中小企業創業園，發展鄉村工業，實現農民就地變市民。陶家鎮通過“土地換社保，宅基地換住房”的雙換模式，對農民宅基地流轉沿用征地補償標準，農民的住房集中安置，并且身份由農村戶口變為城市居民，既享受城鎮居民應有的權利，也保留土地收益權，享受現有農村的優惠政策。農民流轉出來的土地用于中小企業建設；其變市民人員的生活保障來源于土地租金、房屋出租、進企業打工的工資性收入以及養老保險金等收入。目前已變市民人員的生活未受到影響，并在“雙換”實踐中獲得了許多福利。如養老保險方面，對男滿60周歲、女滿55周歲的農民變市民人員參加農村基本養老保險，月繳基數為300元，繳費比例為16％，鎮、村社和個人各承擔8％，只要一次性躉繳4320元，就可從次月起領取156元的養老金，現已有146人開始領取養老金；在住房安置方面，由于陶家鎮對變市民人員實行“拆一還三”的優惠政策，如果考慮只要滿足自有居住的一套住房，第二套住房出賣，參考陶家鎮商品房當前價格(康居小區的房屋可達1 600元／m²)，每個家庭在不支付一分錢的情況下，就可以獲得至少6.2萬元的收入。

2.從九龍坡區的探索看統籌城鄉發展中存在的問題

(1)資金籌措難，統籌城鄉的財力供給不足。一是統籌改革基礎薄弱。在統籌城鄉綜合配套改革中一個共同的問題是：改革項目涉及的資金數額巨大，各區都面臨財力不足、缺口較大的問題。如九龍坡區雖然連續多年保持全市GDP第一的地位，但是財政收入卻并不樂觀，2008年區級財政收入13.12億元，在主城六區中排名靠后。雖然第一名的江北區實現29.2億元財政收入，但面對城市化基礎設施和城鄉一體化的社會保障需求，誰也不敢保證投入是到位的。另外，從主城各區的政府債務看，現有的財政收入確實不容樂觀。主城各區都不同程度存在較大的債務問題。尤其在金融危機的影響下，財政收入下滑，政府借債居高不下。九龍坡區2008年債務余額為78.58億元，其中政府性債務18.45億元，建設性投融資公司債務60.13億元。財力不足，使得政府對推進城市化的投入“心有余而力不足”。加上鎮級財政收入總量較小，支出項目較多，在統籌發展上常常“捉襟見肘”。若陶家全鎮農民參加養老保險，按300元的繳費基數，一次性躉繳15年，按鎮、村、社3：2：2繳費比例計算，鎮財政得拿出1000多萬元。這差不多是陶家現有鎮級財政收入的全部。二是缺乏自上而下的財政、金融配套，導致部分試點項目推進受阻。一方面，重慶爭取到了統籌城鄉這塊“金字招牌”，在政策創新上有了許多回旋的余地，但并不意味著中央財政的大力投入。另一方面，農村信貸支持嚴重不足和中小企業融資難已成普遍的發展難題，銀行金融機構為降低風險而形成的貸款“嫌貧愛富”現象在農村及中小企業上表現得更為突出。如2005－2007年全市農業貸款占全市貸款余額的比重只有4.65％、4.07％和4.38％；中小企業貸款不到總額的30％，且單筆貸款額度小，如九龍坡政府出資組建的融橋擔保公司最多只能放款580萬元。

(2)政策“紅線”突破難，統籌城鄉的制度供給不足。九龍坡區出臺了統籌城鄉發展的“1＋12”政策體系，但事實上，推行的綜合配套改革政策并不是所有的都管用，呈現出“大部分無用”“小部分有用”的尷尬境地。“大部分無用”主要是由于土地制度無法突破，許多伴生于土地政策的錯綜復雜的障礙一時難以消除。如，由于受2007年土地“百日執法”的影響，陶家都市工業園的建設與企業入駐受到很大阻礙。國土資源部部長徐紹史調研時作出“繼續探索”的指示，但是在企業入駐條件業已成熟的條件下，依然受到相關部門牽制，不能開工吸納勞動力就業。已變市民人員非常擔心流轉出去的土地閑置，沒有企業入駐，政策有變，不能繼續享受既得利益。在現有政策的框架內，著重強調土地對農村和社會穩定的保障作用，卻回避了土地作為資源要素提高經濟效率的重要性，導致土地的供給長期在“松”與“緊”之間取舍不定，統籌城鄉發展的土地制約瓶頸突破依然較難。

(3)中小企業發展難，工業化帶城市化后勁不足。目前，統籌城鄉改革中鼓勵先行先試、寬容改革失敗的良好環境還沒有完全形成。事實上，九龍坡的試點改革在2007年進行了一些有益的探索，取得了一些階段性的成果，但是在2008年中各項工作卻進展緩慢。九龍坡在土地流轉、土地掛鉤試點以及中小企業創業園等方面已作了一些有益的創新，但由于僵化的土地政策和國土資源部土地“百日執法”，九龍坡有益的探索幾乎中斷。企業投資愿望強，但項目落地相當困難，幾乎阻斷了“城市支持農村、工業反哺農業”的城鄉互動模式。同時，也傷害了一部分想干事、能干事、干成事的人的積極性，使得部分領導干部在制度創新與農民得益的實踐中又回歸到“求穩路線”，束縛了部分干部在統籌城鄉改革中的“手腳”。

(4)城郊土地規劃調整難，土地改革目標具有搖擺性。由于在主城區依然實行嚴格的耕地保護制度，城市建設用地嚴重不足。在實踐中表現為土地規劃調整嚴重滯后，跟不上經濟社會發展的需要，呈現“有米”卻“無可下之鍋”的狀況。如陶家、西彭、白市驛鎮部分村社已經將土地以各種方式流轉出去，或以村社土地人股的方式組建公司，并且從目前來看，也確實為增加農民收益帶來了貢獻；但流轉出去的土地，多數已經改變了土地的性質，這就可能在不久的將來成為城市化的障礙，即農民可能為保留土地的永久收益權而選擇放棄變市民。

(5)部門職能整合難，統籌城鄉改革推進速度慢。九龍坡區雖然成立統籌辦，但是在推進改革的過程中，更多的是協調關系，尋求部門配合。統籌辦在推進城鄉統籌工作中也主要是依靠協調部門來推動工作，協調的力度來源于領導的權力和個人魅力等因素。在制定的政策中，有的推行起來難度相當大，有的只停留在“紙上談兵”狀態，缺乏應有的權威。依靠一個副區長掛統籌辦主任的做法不是長久之計，從長遠看，“一個好的領導不如一個好的制度”。重慶的政府體制改革近期雖然作了一些調整，但是并沒有真正實現與大部制框架和統籌城鄉改革發展相適應的政府職能優化，主城各區也還沒有進行實質性的調整與整合，也沒有形成主城區和其余區縣城鄉統籌發展的分類指導方案。統籌城鄉改革還有待更進一步的探索。

九龍坡區統籌城鄉綜合配套改革已走過了三年，取得了一些實踐成果，但遺憾的是這些成果只是停留在不可多得的幾個“點”上。如陶家鎮在“宅基地換住房、承包地換社保”的思路上取得有益的經驗，但在現有制度供給的許可范圍內，不能盲目地加以復制，而以工業化推動城市化和農民市民化是九龍坡乃至重慶統籌城鄉發展的必由之路。此外，九龍坡在統籌城鄉社會保障方面進行了一些有益的探索，土地掛鉤試點項目的成功為其寫入國務院3號文件提供了實踐依據。但要形成城鄉統籌發展、協調發展的格局還需要進一步創新，還有賴于一系列配套政策的出臺和實踐。

三、破解城鄉統籌發展難題的若干思考

1.加快土地制度改革創新，為城市化發展創造足夠空間

(1)改革現行的土地制度。土地問題已經成為制約重慶主城區經濟發展和農村經濟發展的瓶頸問題。由于嚴格的耕地保護制度，城郊土地開發利用受到限制，許多企業無法入駐，這在九龍園區c區表現得尤為突出。而事實上，城郊農村集體土地已經以多種方式流轉出來，也改變了土地實質性質，如修建標準廠房出租。現在，農村集體建設用地雖然可由農民出資修建房屋等，但是卻無法作為資源要素進入市場流通。當前要實施農民土地產權改革有一定難度。但完全可以考慮把農民放棄原有責任田作為其在自愿基礎上交換各種城市福利的條件，或者允許農民在宅基地上建房并可以上市流轉、自由交易，承認其合法性。這樣農村就可以通過宅基地的整理，采取集中居住辦法，節余部分土地用于項目建設，既可以達到節約利用土地的效果，政府從中也可以征稅，以減輕公共財政支付社會保障的壓力。

(2)加快土地規劃調整力度。在強化科學規劃的基礎上，只要符合城市發展規劃的要求，可允許農用地直接進入城市建設用地市場，或允許集體直接與開發商談判交易，經過政府審批將土地性質轉化為國有。如果在不更改土地所有權的情況下，允許集體直接出讓，政府只需要在交易后收取土地增值稅即可。無論采取哪種方式，只要形成市場，土地價格必然受市場需求影響，若需求旺盛，則土地價格高漲，自然形成對土地大規模過度超前消費的制約，避免有限土地資源的浪費，同時也達到加快城市化建設步伐的目的。

(3)合理劃分各方利益，充分發揮土地交易平臺置換作用。國務院3號文件“批準設立重慶農村土地交易所，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權”，其目的是通過指標交易，增加城市建設用地指標。但是，用地指標的交易收益按什么比例在農民和農村集體經濟組織之間進行合理分配，這是一個難題。如果在競賣中能確保農民宅基地置換出來用于增加城市建設用地，那么，補償給農民的金額至少應能達到其進入當地城市居住生活所需的基本房屋價格，這樣既能推動城市建設用地指標的增加和促進農民市民化及城市化，又可推動節約用地，并使部分土地資源轉化為可以流動的資本。因此，在分配中，一是要考慮宅基地復墾整理成本投入，二是要考慮對農民的房屋損毀有合理的補償，三是要考慮農民入城居住后的基本生活保障。

2.進一步降低市場準入，簡化程序，優化投資環境

(1)加快環境整治，改善投資環境。一是要改善硬環境質量，尤其是要完善交通和城市基礎設施建設，建設生態、宜居主城。二是加強軟環境整治。主城各區政府部門都不同程度存在投資門檻較高、服務意識不強、行政審批效率低、行政行為不規范以及辦事不公開、不透明等問題。必須進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，建設服務型政府。

(2)積極開展保險資金投資基礎設施建設試點工作。2008年重慶市營業性保費總收入200.56億元，全年賠付各類保險金45.63億元，還有巨大的資金閑置。國務院3號文件給重慶將保險資金投資基礎設施建設打開了方便之門，這對提速基礎設施建設、加快城市化進程具有重要作用。重慶應積極利用這一政策彌補城市基礎設施建設資金的不足，開放基礎設施投資，同時也要規范保險資金投資基礎設施的門類。

(3)加快建立適應統籌城鄉發展的大部門體制。部門職責交叉、多頭執法是發展環境不優的主要體制性因素，無論是主城還是其他區縣，必須建立適應城鄉統籌、協調發展的政府職能體系。尤其是在大部門體制的框架下，應研究主城區部門整合的范圍和方式，在改善政府服務。在推進城市化建設方面，迫切需要將行政職能和管轄范圍相近、業務性質相同的政府部門進行整合，以實現綜合決策與服務、機構和職能的有機統一。

3.加快城鄉一體化的社會保障體系建設

統籌城鄉發展的政策供給不足是導致城鄉發展差距的制度因素。必須加快政策創新，尤其是要建立城鄉一體化的社會保障體系。改變現有教育、就業、醫療、養老保險、征兵等制度設計將農民或進城農民排除在外(或享受不充分)的現狀；改變農民即使讓土地撂荒也不愿放棄對土地的承包經營權的“戀土”情結。事實上，現行的建設用地、企業用地不足的破解辦法多是通過不同形式的土地流轉獲取空間。隨著城市化的推進，重復建設造成資源的浪費。即使按照前面的假設，農民收入能夠隨著農村土地制度改革的突破而獲得提高，但能否成為拉動經濟增長的實質動力仍然存在問題。只有逐步將農民納入城鄉一體化的社會保障體系內，才能獲得城市化的巨大推力。當前的重點是建立和完善城鄉一體化的養老保險和醫療保險制度體系。

4.多措并舉，大力推進農民工變市民

目前重慶有700多萬的進城農民工，重慶主城約有400萬。他們游離在城市邊緣，應首先解決農民工進城問題，推動農民工變市民。

(1)改革戶籍管理制度，出臺農民工變市民實施意見。城鄉分隔的身份戶籍管理制度是農民市民化的體制性障礙。九龍坡農民工變市民采取有序推進的辦法，針對本轄區內企業按繳納稅收、吸納就業等貢獻大小分配農民變市民指標，由企業推薦區外骨干農民工家庭就地轉變為城市居民戶口。到2008年5月止，已有200多名農民工已通過審查，完成戶口和公有住房等手續辦理。但是，由于九龍區這項工作在全市率先開展，市里沒有統一的政策，部分農民工在九龍坡區有穩定就業和工資收入、自購房在區外但不符合現有戶口遷移政策，公安部門在辦理戶口時協調難度非常大。因此，這項有序推進農民工市民化、提高城市化率的積極探索只能暫時擱淺。有必要出臺一個統攬全市的農民工變市民的實施指導意見，在準入標準、模式上沒有必要統一，但在方向和原則上一定要有所指導。一是將就業穩定、技術好、自愿放棄土地經營權的農民工和進城從事個體工商經營的創業者轉變為城市居民。可以用土地換社保，或以加入城市基本醫療和養老保險為條件換取城市戶口及市民待遇。二是鼓勵主城區按照農民工變市民的數量核定其新的城市建設用地指標。主城五區近幾年來平均新增城市人口均在1.5萬人左右，按照目前城市化進程，農村凈遷入數約占城市新增人口的70％，則大約有1萬人來自本區或其他區縣，再以人均耕地0.8畝的70％計算，可置換出0.56萬畝作為新增城市建設用地。重慶市可以對主城區通過土地交易平臺獲得的用地指標，給予一定的優惠或補貼。通過政策和經濟杠桿的作用，既可以大力推進主城區吸納農民工變市民的積極性，又可以解決主城區城市化建設用地不足的問題。

(2)加強農村剩余勞動力培訓，改進培訓補貼方式。農民土地流轉出來后，必須解決其非農就業技能問題。目前農民工培訓存在專業設置與市場脫節、培訓機構與培訓者串通分享國家財政投入等諸多問題，必須創新培訓經費分配方式。可以通過以下方式加以改革：一是采取提供政府“培訓券”的方式。改變由培訓機構自主招生、培訓結束后經主管部門驗收撥付培訓經費的模式，政府可以將培訓機構的專業設置情況和培訓質量管理等告知受訓對象，農民根據自己的實際情況選擇培訓機構和培訓專業；政府則根據農民的培訓需求提供一定數量的培訓代金券，由農民將“培訓券”提交培訓機構；培訓完成后，由培訓機構到政府主管部門領取培訓補助，避免部分培訓機構套取政府補助資金的行為發生。二是采取“以獎代補”的方式將培訓經費的補助直接補助給農民。如果農民有培訓意愿，在接受培訓時需先行墊付培訓費，待培訓完成后，由農民持發票和相關證明到政府部門報賬。此種形式能夠盡可能地讓農民直接受益。

5.高度重視中小企業發展，拓展就業空間

以工業化帶動城市化是提高城市化率的重要途徑。近年來，采取“農民向城市集中、工業向園區集中”的辦法，主城區工業的布局更加合理。但是，由于進入園區的企業在規模和檔次上相對較高，加上實施“退二進三”、“退城進園”的城市建設戰略和工業化布局方案，一些中小企業必須重新尋找新的空間。園區進不了，搬遷出主城又缺乏要素資源的支撐，發展難以為繼。所以，主城各區都存在建立鄉村工業、中小企業創業園的問題。九龍坡是工業大區，中小企業云集。因此，在中梁山以西各鎮幾乎都搞了一個中小企業創業園，這確實是客觀上的需要。但2008年幾乎所中小企業創業園建設都中斷，許多企業的前期投入化為泡影。另外，中小企業融資難一直沒有得到有效解決。

(1)正確看待鄉村工業的作用，以寬容的態度對待中小企業創業園建設。大企業都是由小企業發展而來的，中小企業具有市場經營靈活、配套功能強、解決就業作用顯著等特點，它的存在是專業化生產的必然產物，是對“工業園區化”發展模式的有益補充。作為城鄉統籌的直轄市，重慶應為中小企業提供發展空間，允許其進入鎮級工業園——中小企業創業園發展。這樣對吸納農村人口就業、加快城市化將產生巨大的推力。如果為避免以前鄉鎮企業發展出現的弊端，則可以考慮在主城各區組建1－2個中小企業創業園。政府的責任就是加強規劃和環保審批，減少中小企業發展負效應的產生。因此，有必要對鄉村工業發展模式重開綠燈，爭取政策，有所突破。

(2)解決中小企業融資難的問題。中小企業融資難的原因在于市場選擇，表現為銀行金融機構為降低風險在貸款中的“嫌貧愛富”行為。解決中小企業融資難的責任不容置疑地落到政府身上，解決的辦法可以有：一是政府注入一定的資本金，成立中小企業貸款擔保中心，對中小企業的融資提供政府資金和信用擔保。二是成立中小企業股份合作互助銀行。通過動員中小企業互幫互助，將中小企業閑置的資金集中起來，組建專業銀行，專門針對中小企業開展現金拆借業務。政府可在組建初期提供優惠政策或資金幫助以及人才支持，這樣通過“抱團過冬”的方式，化解中小企業融資難問題。三是規范民間借貸機構的市場行為，引導民間借貸市場的健康發展。

6.加快“城中村”改造步伐

由于歷史原因，在城市化進程中形成的“城中村”現象是主城各區城市建設面臨的難題。重慶主城大小“城中村”約有55個，不同程度地存在道路狹窄、房屋老舊、人員亂雜、村容不整、衛生條件差、違章建筑泛濫的問題。對“城中村”的改造不僅關系到宜居城市建設，而且關系到原住農民去向和進城務工農民I拊居住問題。

(1)加快“城中村”改造，徹底實現原住農民變市民。“城中村”現象是歷史形成的，涉及的利益矛盾突出，在改造中必須解決好以下問題：一是對原住居民房屋亂搭建的整治。在拆遷中，一定要堅持合理的利益分配原則，實現“村民”、政府和開發商的共贏。二是對“城中村”的房屋、土地利用規劃完成后，必須轉變農民的身份，實現農村戶口向城市戶口的轉變；在管理的方式上也要向城市社區變革。

(2)可將部分建設用地作為經濟適用房或廉租房項目建設。“城中村”之所以出現，主要原因是“城中村”在地域上多靠近城市或工業區，流動人口多，并能為進城人員提供廉價的居住條件。經濟適用房對象可以只允許原住居民購買，以彌補原來房屋租賃所帶來的收益；廉租房則對進城務工人員開放，以保障其基本的居住條件。

四、關于重慶統籌城鄉發展幾個問題的探討

就重慶主城而言，城鄉統籌的根本任務和目標是大力推進城市化，擴大主城面積。從全市的角度看，統籌城鄉發展，關鍵是打破城鄉二元體制，逐步消除城鄉之間要素、人口流動的體制性障礙，促進人口、產品和生產要素在城市與農村之間自由流動和優化配置，形成城鄉合理的分工。

1.城鄉統籌改革城市化目標的漸進性問題

從重慶主城的發展定位和重慶“大城市帶大農村”的功能來看，主城統籌城鄉發展的目標是：以推進城市化和工業化推進統籌城鄉協調發展。但這是一個漸進的過程，不是一蹴而就的。因此，這與主城現在以部分農村發展現代農業與鄉村旅游為特征的城與鄉相互點綴、城市與農村功能互補、相得益彰的發展形態并不矛盾。一方面，推進部分農村通過改變土地性質走工業化、城市化的發展道路，實現區域內大多數農民的居住形態從農村過渡到城市、從分散到集中，并為主城區以外的進城務工人員入住提供空間。另一方面，也需保留部分農用地，發展現代農業與鄉村旅游，為城市提供生活保障和生態保障，或者說在推進城市化的背景下有小部分新農村鑲嵌在城市中間，這不能說有悖于城市化目標。

2.要形成長期可持續的城鄉統籌發展模式必須依賴制度創新

目前，主城各區都在城鄉統籌上不斷探索，不斷出新，但是，很多做法不是樂于打基礎，而是急于出政績，做表面文章。大家存在一個共同問題：希望在推進某個項目或“熱點改革”時引起關注，卻忽略其是否是一條低成本的、可長期有效地加以復制的、有效推進城鄉協調發展的新路。這個新路必須依賴制度創新，制度創新必須要圍繞解決“資源要素從城市向農村自由流動”這個中心問題，必須從宏觀層面在土地制度、中小企業融資平臺、社會保障等體制機制上尋求新的突破。

3.統籌城鄉發展的檢驗標準和原則問題

解放思想是城鄉統籌綜合改革的一大法寶。在城鄉統籌改革試點工作起步之初，九龍坡區即提出“只要符合實際，不違背基本法律，就可行；只要群眾滿意，能確保社會穩定，就可行；只要不謀私利，能促進城鄉統籌，就可行”的“三個可行”原則，用于指導城鄉統籌改革工作。在實踐探索中，應適當對各區的探索抱以寬容的態度，這并不是簡單呼吁給予統籌城鄉改革“試錯權”的問題，而是以負責的態度面對農村、農民、農業的發展和以鼓勵創新的精神尊重改革者的探索。

4.對海龍村依靠集體力量發展鄉村工業模式的個案探討

白市驛海龍村共1903人，通過發動群眾流轉土地、動員群眾籌資投勞，進而完善基礎設施建設、修建標準化廠房出租。目前，海龍村集體土地基本用完，但面貌卻發生了翻天覆地的變化，村民的生產、生活形態越來越城市化。它從2001年負債70萬元的空殼村，發展到2008年的擁有138家中小企業、就業人員達1萬余人、產值7.6億元、村集體資產1200萬元、集體經濟收入達320萬元、村民分紅23萬余元、人均收入8900元的城鄉統籌先進村。村民社會保障實現全覆蓋，且全部由村集體出資，走出了一條工業強村富民的集體經濟發展道路。但是，這種發展模式卻嚴重違背當前的土地政策，是給予否定，還是以“封閉試驗”的態度加以寬容?怎樣看待這種發展形態?有待時間的檢驗。