城市化進程與中國經濟發展新增長極

摘要：新中國成立以來，經過兩次歷史性變化，中國的產業布局高度集中于東部，這與全國統籌城鄉經濟社會發展的基本任務相矛盾，也與全面推進城市化進程相矛盾。應實施“有重點協調式發展”的區域發展新戰略，尤其要在中西部地區培育類似長三角和珠三角的新的經濟增長極，通過產業發展推動中西部地區城市群的發展，進而加快全國的城市化進程。同時，還應調整產業結構，實施農民工就業補貼和就業培訓。實行土地制度創新。

關鍵詞：產業布局；城市化；有重點協調式發展；經濟增長極；長三角；珠三角

中圖分類號：FO61.5；F291.1

文獻標志碼：A

文章編號：1674－8131(2010)02－0001－06

城市化進程與工業化進程是同一個問題的兩個方面，加快城市化進程需要產業發展支撐，但是從中國經濟發展的現狀來看，卻處于非均衡發展狀態。如何解決這一事關全局的矛盾呢?這就是本文所要探討的問題。

一、中國未來面臨全面推進城市化進程和產業發展高度集中的矛盾

中國未來面臨全面推進城市化進程的基本任務，但是從現狀來看，城市化進程的推進是很不平衡的。2006年，全國的城市化平均水平為45％，而東部的城市化水平為56％，中部為41％，西部為36％。城市化進程推進的不平衡是由產業發展不平衡所決定的。2006年，東部地區的GDP占全國的61％，中部占20％，西部占19％；其中工業化進程不平衡更為突出。

1.1949－1979年新中國產業布局的第一次歷史性變化

中華人民共和國成立以前，中國的現代化工業布局主要集中在上海、天津、大連、沈陽、青島、廣州等東部沿海地區的大城市，中部地區的武漢和西部地區的重慶有少量的現代化工業。到1949年，西部地區人口占全國的22％，工業總產值僅占全國的9％(其中西南地區為6％，西北地區為3％左右)。從1949到1979年，新中國產業布局發生了第一次歷史性變化。

第一，產業布局的主體是中央政府，地方政府和企業層面只是貫徹落實中央的產業布局意圖；產業布局體制是高度集中的計劃經濟體制，產業布局所形成的企業是國營企業。

第二，產業布局的目標是建立初步的、比較完善的社會主義工業體系，產業布局的內容和重點是重化工項目、關系國內民生的輕紡工業、鐵路和大中型農田水利設施。

第三，產業布局主要堅持了以下四條原則：(1)均衡布局原則。針對舊中國產業布局畸形集中于東部沿海少數大城市的狀況，在全國范圍內按東北區、華北區、華東區、華南區、西南區和西北區六大區域均衡布局。(2)“三接近”原則。產業布局盡可能接近原材料產地、燃料產地和消費地。例如，各省會城市均建立了紡織工業，就是為了臨近消費地和解決就業。(3)國防安全原則。重大和關鍵性產業項目要考慮國防安全，“三線建設”項目中的45個基地建設是這一原則的集中體現。例如，在四川的西昌、成都、綿陽、廣元、達縣和重慶的西彭、涪陵和貴州的遵義、凱里、安順和陜西的寶雞、咸陽以及甘肅的酒泉等地布局現代化工業項目，就既考慮了臨近交通線，又充分考慮了國防安全。(4)“全國一盤棋”原則。全國產業布局既考慮效率，又兼顧公平，在少數民族地區和中小城市適當發展了一批國營小企業，其目的是鞏固民族團結，縮小城鄉差別。

從1949年到1979年，中國產業發展取得了以下歷史成就：(1)建立了比較完整、分類比較齊全的社會主義工業化體系，產業規模和總量有了質的變化和歷史性突破；(2)由于產業布局堅持了“均衡發展”原則和“國防安全”原則，西部地區工業化推進很快，城市化進程也相應推進。

盡管從1949年到1978年，中國的產業發展取得了巨大的成就，中國的產業布局發生了歷史性的變化，但也存在一些嚴重問題：(1)由于過分強調均衡布局原則，平均主義傾向有所抬頭，限制了東部沿海地區優勢的發揮；同時，由于實行計劃經濟體制，限制了區域之間的競爭，地方政府和區縣的潛力未得到充分發揮。(2)由于強調國防安全，使一些重要工業項目不能依托大中城市發揮良好效益，表現出一種工業化脫離城市化的傾向。(3)各省區工業布局出現大而全、小而全的封閉式布局傾向，重復布局、盲目布局的項目較多。

2.改革開放30年以來，中國產業布局的第二次歷史性變化

從1978年起，中國開始了社會主義市場經濟體制改革的探索，產業發展和產業布局發生了第二次歷史性變化，取得了偉大的成就。

(1)產業發展和產業布局的主要動力是制度創新

制度創新的內容在主要體現在以下三個方面：

一是在宏觀領域里確立了以公有制為主體、多種經濟成分并存的基本經濟制度。這一基本經濟制度把中國的個體、私營經濟看成是社會主義市場經濟的重要組成部分，調動了大量民間資本投資的積極性，并吸引了境外資本在大陸投資建廠，從而壯大了國民經濟的總體規模。

二是在農村確立了長期穩定不變的家庭聯產承包責任制。

三是在城市的改革中推行了現代企業制度。

(2)由于產業布局主體的多元化，形成了不同層次的產業布局

不同的產業布局主體有不同的產業布局原則，主要表現在以下方面：

一是國家產業布局原則的轉變。國家的產業布局原則由“均衡布局”和注重國防安全原則向“效率優先、兼顧公平”原則轉變。產業布局的重點也發生了巨大變化，國家不再向一般性競爭領域投資，主要投資于產業發展的基礎設施建設(如高速公路、鐵路、機場、港口、通訊、電力、能源和生態環境方面)以及關系國計民生的重大項目和領域。

二是地方政府的產業布局原則。地方政府成為重要的產業布局主體，其產業布局重點主要是地方基礎設施和體現地方優勢的產業項目，布局原則主要是“市場導向、發揮地方優勢”。

三是企業的產業布局原則。國有企業、民營企業和外資企業成為產業布局的投資主體和主力軍。企業產業選擇的重點一般是第二產業和第三產業的競爭性領域；企業布局的唯一原則是市場導向下的效率優先原則，把利潤和成本作為產業布局的主要依據；產業布局環境成為企業投資的主要考慮因素，而產業布局環境又與國家的政策傾斜密切相關。

(3)產業布局表現出不平衡布局的基本特征

改革開放以來，中國產業空間分布上主要體現為三個層次：

一是工業主要布局在東部沿海地區。2007年，中國東部地區的GDP為152346.38億元，其中工業增加值為110559.30億元，而中部地區的GDP和工業增加值分別為52 040.92億元和20677.40億元，西部地區的GDP和工業增加值分別為47864.14億元和17355.30億元。

二是東部沿海的產業布局又高度集中于長江三角洲和珠江三角洲及環渤海灣地區。

三是東部沿海地區的高新技術產業和新的經濟增長點主要布局在國家政策扶持的高新技術工業園區。自1979年以來，國務院先后批準了53個國家高新技術工業園區，其中東部沿海地區29個、中部14個、西部10個。在這些科技園區內，形成了以電子信息技術、生物技術、新材料技術和光機電一體化技術為標志的四大高技術產業，其產品銷售收入已占全國四大產業總量的三分之一以上。

3.中國產業布局與統籌城鄉發展、全面推進城市化進程的矛盾

上述產業布局的第二次歷史性變化推動了中國產業的高速發展，不僅使中國經濟的總量躍居世界第三，使中國成為“世界加工中心”，而且使中國的產業發展出現了許多新的門類和新的增長極，產業結構向高度化推進，產業發展總體上進人工業化的中期階段，城市化也迅速推進。

改革開放以來，中國產業布局的第二次歷史性變化和第一次歷史性變化一樣，其基本原因和動力是制度創新和政策導向。這是中國產業布局演進和城市化加快的主線和內在機制。

目前，我國的工業布局主要集中在東部地區。2008年，東部地區的工業增加值占全國的比重為75％，中部地區的工業增加值占全國的比重為14％，西部地區的工業增加值占全國的比重為11％；中西部地區大中城市較少，工業力量薄弱，反哺農業的經濟基礎不強。中國未來面臨的一項基本任務是對城鄉實行統籌發展。統籌城鄉經濟社會發展的基本途徑是城市反哺農村、工業反哺農業，產業布局高度集中于東部與全國統籌城鄉經濟社會發展的基本任務相矛盾，也與全面推進城市化進程相矛盾。這不僅造成中西部地區長期依靠中央政府的財政轉移支付，而且造成中西部上千萬農民工流向東部地區，帶來許多社會問題。

二、長三角、珠三角經濟區加快城市化進程的啟示

改革開放30年來，長三角、珠三角的城市化進程推進是非常快的，其市化進程是通過工業發展來推動的。

1.長江三角洲、珠江三角洲經濟區的優勢

長江三角洲、珠江三角洲經濟區具有下列六大優勢：

(1)長三角、珠三角的經濟發展水平較高，經濟實力強大。2007年，長三角的GDP占全國GDP的18.6％，珠三角的GDP占全國GDP的11％；以人均GDP來看，長三角和珠三角均已超過40000元人，而成渝經濟區只有10 000多元。

(2)長三角、珠三角的工業化進程處于較高階段，其產業結構也處于較高層次。無論根據霍夫曼的產業演進階段評價標準，還是庫茲涅茨統計分析模型都可以得出長三角和珠三角已進入工業化的中后期階段，而全國其他地區從總體上來講還處于工業化的中期和初期階段。

(3)長三角和珠三角經濟區的城市化進程處于較高階段，城鄉基礎設施建設比較先進和完善。從城鄉基礎設施來看，長三角和珠三角已形成全國最發達、最密集的水陸空立體交通運輸網，而成渝經濟區還沒有形成完善的現代交通運輸體系；從通訊、衛生、科教、文化、體育、農村電網、供水等基礎設施來看，長三角和珠三角經濟區已形成城鄉一體化體系，而全國其他地區還表現為典型的城鄉二元結構。

(4)長三角和珠三角經濟區主要是外向型經濟，而成渝經濟區主要是以國內市場為目標的內向型經濟，長三角和珠三角經濟區的對外開放程度要比成渝經濟區高一個層次。出口拉動是長三角和珠三角經濟區經濟增長的主要拉動力。2007年，長三角出口為4506.76億美元，其中上海為789.63億美元、蘇州為1188.84億美元；珠三角的出口是3540.29億美元，占全國總量的29％，其中深圳、廣州、東莞三市分別實現1685.42億美元、378.02億美元和602.01億美元。從利用外資來看，2007年長三角實際利用外資371.35億美元，占全國利用外資總量的47％；而珠三角當年實際利用外資151.63億美元，占全國的19％；其中上海實際利用外資79.2億美元、蘇州71.6億美元、深圳36.6億美元、廣州32.9億美元。

(5)長三角和珠三角經濟區已形成一種“園區經濟”，區內有一批發展極和增長點，而成渝經濟區的園區經濟正在形成之中。長江三角洲擁有國家級高新技術產業開發區7個、經國務院批準的經濟技術開發區4個、保稅區2個、旅游開發區4個和一批經國務院和省級主管部門批準的工業園區。

(6)長三角和珠三角的專門化工業部門較多。長三角的冶金、紡織、機械和集成電路等在全國占有突出優勢，珠三角的家用電器和計算機在全國占有突出地位，而成渝經濟區則是能源工業(電力、天然氣)、裝備工業、摩托車和食品工業(原鹽、白酒)等在全國占有優勢地位。

2.長三角、珠三角及環渤海經濟區成為經濟增長極的條件

(1)是一種城市群經濟。長三角地區有16個城市，珠三角地區有12個城市，環渤海地區包括北京、天津、廊坊、承德、保定、石家莊在內有13個城市；珠三角、長三角、環渤海地區占全國GDP的比重分別為12％、22％、11％。長三角地區的人口是1.1億人，環渤海地區9 000多萬人，珠三角地區9 000多刀人。

(2)是一種流域經濟。長三角是長江下游流域，珠三角是珠江下游流域，環渤海是海河下游流域。

(3)有幾個大的中心城市。環渤海有天津和北京，長三角有上海、南京、杭州和寧波，珠三角有廣州、深圳，等等，這些都是大的中心城市。

(4)都有主導產業。比如上海有很多在全國有影響的產業，如石化、鋼鐵等；環渤海地區隨著濱海新區的開發，也是在一些產業上有很大的優勢，如航空航天；珠三角地區的計算機和通信設備等產業在全國占了三分之一，還有辦公用品、紡織品等基本也都是占了全國的三分之一。

3.全面推進城市化進程需要新的經濟增長極

從中國經濟的現狀來看，其已是一種非短缺經濟；從未來發展的趨勢看，它既不可能在全國各個城市都發展工業，使工業遍地開花，也不宜使工業高度集中于長三角、珠三角和環渤海三大區域。長三角、珠三角加快城市化進程的基本啟迪是：未來中國應在東中西協調發展基礎上實行有重點的發展戰略，在中西部地區培育類似長三角和珠三角那樣的經濟新增長極，通過產業發展推動中西部地區城市群的發展，進而加快全國的城市化進程。

許多地方都希望成為中國經濟的新增長極。僅從經濟實力來看，2007年成渝城市群的GDP是13000億元，廣西北部灣城市群的GDP是5955億元，海峽西岸城市群的GDP是9240億，武漢城市群的GDP是9230億，大連、沈陽城市群的GDP是11000億元。除上述城市群外，以西安為中心的關中城市群、以鄭州為中心的中原城市群、以長沙為中心的長株潭城市群等均有可能成長為新的經濟增長極。但新的經濟增長極是分層次的，有的城市群可能是全國性的增長極，有的城市群可能僅是區域性的增長極。中國未來的一個重要戰略便是通過培育新的經濟增長極來促進城市化進程。

三、加快中國城市化進程的戰略舉措和制度創新

加快中國的城市化進程，既需要從發展戰略上進行調整，又需要在制度層面進行改革。從發展戰略方面看，一是要調整非均衡發展的區域經濟政策，二是要調整產業結構；從制度層面看，最關鍵的是改革農民工就業制度和土地制度。下面分別予以闡述。

1.實施“有重點協調式發展”的區域發展新戰略

新中國成立60年來，我們的產業布局經歷了“均衡布局”和“非均衡布局”兩次歷史性飛躍，取得了舉世公認的成就，但是也帶來許多問題。中國區域經濟未來的發展既不能走“均衡布局”的老路，也不宜繼續走高度集中的“非均衡布局”的窄路，而是應探索一條新路，這就是“有重點協調式發展”的模式。其含義就是指東、中、西三大地帶要協調發展，每一大地帶都有重點發展的區域，都有類似長江三角洲、珠江三角洲那樣的經濟增長極，這在前面已經述及。協調發展不是平均發展、齊頭并進，而是講效率、有重點地統籌發展。實施這一發展新戰略就需要調整區域發展政策，在中西部地區建立更多的工業園區和高新技術園區，同時加快中西部地區的交通現代化網絡建設。

2.調整產業結構，加快現代服務業的發展，為加快城市化進程提供億萬就業崗位

2008年，中國第一產業的比重是11.7％，第二產業的比重是48.2％，第三產業的比重是40.1％。而同期世界的平均水平是：第一產業約為5％，第二產業約為30％，第三產業約為65％。可見，中國第三產業的比重比世界平均水平約低15－20個百分點，而第三產業是容納就業人口最多的產業。中國加快城市化進程的關鍵在于城市能否為2～3億的農村剩余勞動力進城提供億萬個就業崗位。如果說不是每個城市都適宜發展現代工業的話，那么現代服務業的發展則是每個城市都必需的，也都有條件發展。重要的是要確定中西部地區每個城市的性質和功能，采取因地制宜、因時制宜、宜工則工、宜農則農、宜林則林、宜旅游則旅游的方針，不能片面地、不分條件、不分地區都上工業項目。

3.實施農民工就業補貼和就業培訓

由中央政府設立中西部農民工就業補貼，納入財政部統籌城鄉發展預算。就業補貼是國外解決失業問題常采用的一種政策工具，一般是根據企業在不發達地區創造的就業崗位給予企業的一定補貼，以降低企業的工資成本。對于未來有可能成為中西部地區經濟發展新增長極的一些城市群，可以給予此項政策，它既有利于農民定向流動，離土不離鄉，又有利于培育新的經濟增長極。

農民工進入城市不僅需要城市提供就業機會，自身也需要具有進入第二產業和第三產業的技能。獲得這種技能就需要改革教育制度，建立一批職業技術學院，對即將進入城市工作的農民工進行職業培訓。

4.實行土地制度創新

如果說城市化進程的動力機制是工業化和產業發展的話，那么加快中國城市化進程的主體人群則是農村剩余勞動力。在統籌城鄉發展中，存在著雙向流動和雙重轉變。

所謂雙向流動，就是指一方面農村剩余勞動力進城；另一方面城市的資本、技術、人才、信息等由城市流向農村，發展現代農業，建設社會主義新農村。所謂雙重轉變，就是一方面農村剩余勞動力進入城市后，其身份由農民變成了市民，變成了從事第二或第三產業的職工，并逐漸享受與城市居民同等的社會保障；另一方面，其擁有的土地的性質和功能將發生變化，土地對于農民來說就不再是一種必不可少的生產資料和社會保障資料了。他們所擁有的承包地、宅基地和自留地將面臨三種前景：一是繼續占有宅基地和自留地，擁有土地承包經營權；二是將承包土地、宅基地和自留地歸還給農村集體；三是國家予以收購。對這三種前景，筆者在《經濟導刊》2007年第4期的《城市化進程與中國土地制度創新》一文中已予闡述，此處不再重復。這里則著重分析一下城市化進程中的“天津模式”。

所謂“天津模式”是指天津在城市化進程中“撤村擴鎮”，將鎮的范圍擴大，并將鎮附近的一些農村耕地變為城市用地，在這些用地上修建農民新居和工業、服務業設施，同時，將村民們的宅基地、自留地收歸集體，并變為農業用地。一方面，因鎮擴大而占用的農業耕地由農民宅基地復耕得到補償，農業用地總量沒有減少；另一方面，失去土地的農民則全部安排進入鎮上的第二和第三產業，并享受和城市市民同等的社會保障。需要特別指出的是：根據《中華人民共和國土地管理法》第二章第7條，城市市區的土地屬于國家所有。如果由鎮擴大而變為小城市的話，那么，在實質上，土地就由集體所有制變成了國家所有制。在城市化進程中，“天津模式”的實質是將分散的宅基地轉化為集中的城鎮用地，而其引起的土地制度創新則是一個值得深入探討的普遍問題。