農村宅基地利用與抵押調查研究

摘要：重慶市是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。對重慶特定區域農戶的宅基地利用現狀、宅基地產權狀況以及農民宅基地抵押融資意愿進行實地調查，分析得出結論：大部分農民對宅基地具有強烈的財產意識，希望國家能夠解除對宅基地流轉的各種限制，以實現其最大化經濟利益。因此，應賦予農民對宅基地使用權完整的占有、使用、收益和處分權利；進一步開展宅基地登記確權，明確宅基地的財產屬性；逐步放開宅基地抵押的政策限制，并弱化宅基地抵押的社會風險。

關鍵詞：宅基地；宅基地抵押；土地使用權；土地財產屬性

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674－8131(2010)03－0008－09

一、引 言

“十一屆三中全會”以來，在農村確立了家庭聯產承包責任制，這一制度曾極大地發揮了土地價值，調動了農民的生產積極性，促進了農業和農村經濟發展。但近年來，農村經濟增長乏力，大量土地被閑置、拋荒。隨著城鎮化加速發展，農地無序轉化為城鎮建設用地，已經威脅到土地資源分配的代際平衡，可持續發展的戰略面臨嚴峻挑戰。同時，城鄉發展的差距進一步拉大，農民持續增收困難，農民、農村的融資難度加大，農村金融需求被深度壓抑。

《物權法》頒布以后，正式賦予了農村宅基地使用權物權的地位，喚醒了農民對自身財產合理保護、利用的意識。早在2003年，安徽省宣城市就開始探索集體土地房屋權屬登記發證工作，并試圖將農房流轉與交易管理制度化。2006年，溫州樂清農村合作銀行開始試點辦理集體土地農民自建房抵押貸款業務，將集體土地上建造的農民住房視同國有土地上的房產辦理抵押貸款。2007年，嘉興市為解決農民貸款難問題，發布了《嘉興市農村合作金融機構農村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》，允許農民以農村住房抵押擔保方式申請貸款，揭開了浙江農房抵押大潮的序幕；其后，湖州、蒼南等地相繼開展了農民房屋抵押貸款的實踐。2008年年初，成都市出臺《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》，明確提出“開展農村房屋產權流轉試點”，包括買賣、贈與、作價入股、抵押、租賃等，逐步實現城鄉房屋同證、同權，逐步建立城鄉統一的房屋產權流轉制度。2008年4月3日，全國首個農村產權流轉擔保公司正式在成都組建，對農民的宅基地和住宅抵押融資提供擔保。

“中國共產黨十七次全國代表大會”、“十七屆三中全會”提出全面建設小康社會、推進農村改革和發展的目標，提出了深化農村綜合改革、推進農村金融體制改革和創新等新要求。2007年6月29日，重慶市經國務院批準，成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。重慶具有典型的“大城市帶大農村”、“小馬拉大車”的社會經濟結構，地區發展差異很大，城鄉二元結構矛盾突出。“從某種意義上說，重慶是中國的一個縮影，”如果重慶能夠在探索城鄉統籌發展中闖出一條新路，將對全國的城鄉統籌具有推動和典型示范意義。為此，本文以作為統籌城鄉配套綜合改革試驗區的重慶市特定區域為觀察樣本，調查農民宅基地抵押的意愿，從而嘗試將農民的宅基地權利內容進一步完整化，以賦予其抵押、擔保的職能，以金融手段促進集約節約用地，逐漸建立土地產權資本貨幣化的運行機制，加速農村建設用地流轉，切實提高農民財產性收入。

二、相關文獻回顧

宅基地抵押研究屬于農村集體建設用地流轉體系的一個子范疇。《物權法》明晰了宅基地使用權之于農民的一種福利保障權的性質，但沒有突破《土地管理法》和《擔保法》關于農村土地的法律框架，農村宅基地仍舊不能用于流轉。從已有的研究來看，由于法律、政策、制度環境的制約，專題研究宅基地抵押的文獻并不多見。

首先，國內一些學者從完善農村產權制度、賦予農村宅基地充分的處置權的角度，主張宅基地抵押。葉劍平(2000)認為宅基地產權制度應適應農村城市化的趨勢，應當允許宅基地使用權以出租、轉讓、抵押等形式進行流轉，以促進農村土地的有效利用。高富平(2001)則主張在保留集體土地所有權前提下，允許宅基地使用權抵押，但實現抵押權時，要求受讓人交納一定“出讓金”。同時必須建立相應的農村房地產產權登記制度、監管措施等，防止農村土地過度利用，有效保護耕地和農業生產的發展。劉云生(2006)從研究農村現行地權立法與政治需求的關系出發，認為殘缺的宅基地權利是政治理想的產物，應允許農村土地使用權自行設定抵押，以增進土地效益，發揮土地融資、勞動力轉化、規模化經營等復合功能。而高圣平、劉守英(2007)則竭力主張農民宅基地物權各項權能的完整化，呼吁盡快結束現行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限于本村的半商品化狀況，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整占有、使用、收益和處分的權利。

其次，國內一些學者從農村土地資源與金融資本“兩極”結合的角度，主張農地抵押，建立農村土地資本化運行機制，提高農民財產性收入。周誠(2003)認為，農村土地使用權抵押將是建立當代中國土地金融體系的核心。陳家澤(2008)主要研究了土地金融的二級市場。他主張以農村土地使用權抵押為擔保進行金融創新，即以農民土地合作社為單位，發行土地債券，然后以此為質押，向金融機構申請貸款；同時，主張建立區域性的“農村土地銀行”，即把某一區域的農民的土地承包權、農村建設用地使用權以及“拆村并院”后的宅基地使用權分類整合，形成資產池，“零存整貸”，加快農地流轉，加速農業產業化和規模化。洪增林(2007)則提出了宅基地的抵押流轉設計模式。他分析了宅基地抵押流轉系統中的各主體的行為和關系以及宅基地抵押流轉的操作過程。

再次，從國外的相關研究來看，主要對土地交易效應、土地交易成本與土地抵押的關系進行實證研究。Rozelle(1998)通過建立模型，證明長期穩定的地權可以增強土地的投資效果，達到可持續發展的目的，但這種好處是隱形的，一般不為農民所預見。Besley(1995)認為土地交易收益可以優化農村土地資源配置效果，土地的可交易性的提高可以增加土地投資的價值，從而提高農民進行土地投資的積極性(設定宅基地抵押可看作一種土地可交易性的提高)。Cater(1999)論證了土地的交易效應，將對土地交易的限制模擬為一種交易費用，如限制農村土地的流轉、處分、抵押等，都將增加土地經營的交易費用，從而降低土地的可交易性，使得農民的投資意識減弱。JRoy Prosterman(2005)，通過對中國農村土地使用權的調查研究，建議應當允許農民用其土地產權作為抵押或信貸的擔保，以換取信貸的支持，促進農業生產的發展。Atwood(1990)基于對發展中國家產權形成的實證研究的基礎上，認為即使在擁有完善的產權登記的基礎上，由于本國的農村金融體系不發達，土地很少能夠作為抵押品而獲得融資，土地產權對金融制度不具備吸引力。Deininger(2001)通過研究發現，大農場以土地抵押融資取得的貸款具有規模經濟性，而普通的小農難以通過正規的農村金融市場上得到貸款。

三、調查方法和樣本結構

本項調查采用多階段隨機抽樣和重點抽樣相結合的方法。第一階段按照土地區位與土地價值的關系，重點選取了分別來自重慶市“都市發達經濟圈”和“渝東南翼”共計8個鄉鎮；第二階段從每個鄉鎮中至少選取6～8個村，每個村調查3～5戶村民。為確保調查的針對性，在選取村作為觀察對象時，要保證該村與最近城鎮、最近主要公路距離的多樣性。本次調查采用發放問卷的形式，在訪問員不事先通知、村干部不在場的情況下對農民進行訪問，共收回201份有效問卷。假定抽樣精度與簡單隨機抽樣相近，在95％的置信度區間下抽樣誤差為3％-4％。按照村莊距離中心城區的遠近分為10公里以下、10～20公里之間和20公里以上三個層次。大渡口區跳蹬鎮和九龍坡區華巖鎮距離城區中心在10公里以下，對該區域農民宅基地抵押意愿調查問卷為60份，約占調查樣本總量的29.8％；童家溪鎮、蔡家鎮、正陽鄉、舟白鄉和中塘鄉距離中心城區在10～20公里之間，對該區域的農民宅基地抵押意愿調查問卷為111份，約占調查樣本總量的55.2％；濯水鎮距離中心城區的距離在20公里以上，對該區域的農民宅基地抵押意愿調查問卷為30份，約占調查樣本總量的14.9％。

選取此八個區域村莊作為觀察對象的理由在于：第一，根據距離城市中心極核越遠，城市中心的經濟輻射力越弱的理論，試圖論證城市區位對農民宅基地抵押愿望強弱的影響；第二，所選區域多位于中心城區的城鄉結合地帶或近郊區，土地升值潛力明顯，且該區域農民以外出務工或選擇就近企業工作為主，較少從事農業性耕作，農民將住宅用于出租或進行一些小型商業性經營，因此，住房及宅基地具有一定的市場價值；第三，重慶正在進行城鄉統籌改革，有望實現城鄉土地的同權同價、同權同市，因此，選擇位于主城核心區，即“一圈”的4個鎮與位于級次核心區的4個鎮的村莊作為觀察對象，有助于了解農民將宅基地資源轉化為宅基地資產的動機、需求以及這種動機、需求對都市經濟發展和小城鎮經濟發展的影響。

四、調查內容與分析

1.農村宅基地權利及利用現狀

(1)權屬情況

對選定區域農村宅基地權利狀況的調查是論證宅基地抵押的基礎。宅基地實行無償劃撥、行政審批，并由行政部門發放集體建設用地使用權證書，予以確認農民的宅基地使用權。在實際調查中發現，主城四鎮的農民基本上都具備土地權利證明，但郊區四鎮的農民由于歷史原因或發證機關的原因，大部分不具備土地權利證明。①就已有的發放證書情況來看，有集體土地建設用地使用權證、房產證以及房地產證書三種類型，且發證的時間皆不統一。1990年以前，基本上不辦證，即使辦證，也僅是對新撥的宅基地辦證。1990年以后才正式對新老宅基地統一辦證，為集體土地建設用地使用權證書，房產證則由房管部門負責發放。2006年以后，對宅基地和房屋進行統一的發證管理，頒發重慶市房地產權證。具體情況如表1所示：

從表1的統計情況來看，調查的四個主城鄉鎮的農戶基本上都具備宅基地的權利證明，具有集體土地建設用地使用權證書的農戶占調查總人數的44.1％，具有房地產權證的農戶占51.4％，無證的僅占3.6％左右。2006年后，重慶市施行城鄉居民房地產權證統一制作、統一發放的政策，在2006年以前已經分別具有集體土地建設用地使用權證或房產證的都可以申請換發新的房地產權證。

(2)農村宅基地(住宅)使用方式

按照現行的法律規定，農民的宅基地僅用于滿足農民自身的建房居住需求，不能將宅基地用于居住之外的用途。在調查中發現，農民除了將住房用于自身居住外，還將房屋用于出租、出售、轉讓、擔保貸款等用途，尤其是出租的形式比較普遍，而以轉讓、擔保貸款等形式進行流轉的所占比例較小。本次調查中，共計153戶將住房用于居住，占調查比例的76.1％，將住房用于出租的農戶有111戶，占調查比例的55，2％，其中主城四鎮將住房用于出租的有88戶，占出租住房農戶比例的79.3％；共計40戶將住房進行轉讓、出售，占調查比例的19.9％，其中，主城四鎮有15戶將住房進行轉讓、出售，占轉讓、出售住房農民比例的37.5％，而郊區四個鄉鎮有25戶農民將住房進行了轉讓、出售，占到轉讓、出售住房農民比例的62.5％①；將宅基地連同住房一起作為抵押物，作為貸款擔保物的有9戶，僅占調查比例的4.5％。

(3)農村宅基地財產屬性

從上述調查數據中看出，超過一半的農戶不僅利用宅基地建造住宅以滿足自身基本的居住需求，而且通過住房出租、轉讓等形式變相地流轉了宅基地使用權，利用宅基地使用權取得了經濟收益。這實質上是宅基地使用權作為一種物權收益權能的體現，在經濟發達的城區農村，農民更傾向于認為宅基地比承包地更具有經濟價值，寧愿讓承包地撂荒，也不太愿意讓房屋空置。通過問卷發現，146戶農民認為宅基地是家庭最有價值的財產，占調查總樣本比例的72.6％；有55戶農民認為承包地是家庭最大財產，占調查總樣本比例的27.4％。其中，主城區農村有84戶農民認為宅基地是家庭最大的財產，占認為宅基地是家庭最大財產農戶總量的56.8％。

2.農民宅基地抵押意愿調查

(1)農民生活、生產資金來源情況調查

農民在生活、生產中經常會面臨資金不足。婚喪嫁娶、進城務工、房屋修繕、子女讀書就業以及對承包土地擴大經營等都需要資金。通過對重慶市特定區域農村居民的融資途徑發現，農民解決資金不足的渠道多來源于自己的積蓄或向親戚朋友進行借貸，采用向信用合作社或農業銀行進行借貸的方式比較少見。

就調查區域的農民的生活性資金需求而言，通過自身家庭積蓄解決資金不足的有80戶，占調查總樣本比例的39.8％；其中，主城區農村有73戶，占通過家庭積蓄解決資金不足的91.3％，郊區農村僅有7戶，占比為8.7％。向親戚朋友借貸的有90戶，占調查總樣本比例的44.8％；其中，主城區農村有35戶，占以親戚朋友借貸解決資金問題的38.9％，郊區農村有55戶，占比為61.1％。向信用合作社借貸的農戶有37戶，占調查總樣本比例的18.4％；其中，主城區農民有7戶，占比為18.9％，郊區農民有30戶，占比為81.1％。

農民的生產性投資主要是指農民對承包土地的投資，經調查發現，農民向信用合作社借貸的情況比較多見。僅靠家庭積累擴大承包地經營規模的農民有10戶，占調查總樣本比例的5％；其中，主城農村有8戶，占8％。通過向親戚朋友借貸的有83戶，占調查總樣本比例的41.3％；其中，主城農村

的有70戶，占84.3％。通過向信用合作社借貸的有101戶，占調查樣本總比例的55.2％；其中，主城農村有24戶，占23.8％，郊區農村有77戶，占比為76.2％。具體調查數據如表4所示。

由上看出，在生活性資金籌集方面，以家庭積蓄和向熟人借貸為主。但主城區農村和郊區農村情形差別比較明顯。主城農村生活性資金來源主要以家庭積蓄為主，而郊區農村生活性資金來源主要以向熟人借貸為主；在生產性資金來源方面，向熟人借貸或向信用社借貸為主。主城農村主要是向熟人借貸，而郊區農村主要是以向信用社借貸為主。

(2)農民宅基地抵押意愿

經調查，農民維持自身家庭生活和承包地經營的主要資金來源是自有資金、熟人借貸和信用社貸款。農民的生活、生產性資金籌集渠道有限，如果宅基地或承包地能夠用于抵押融資，無疑會擴大農民的融資渠道，增大農民的消費、投資，從而拉動農村經濟的發展。在調查中發現，大多數農民都表示聽說過“抵押”，知道大致的意思，在向被訪人解釋“抵押”的意思后，問是否愿意用自己的宅基地連同住房作為抵押擔保物，向其他資金有余缺的人或機構進行借貸，絕大多數農民都表示“愿意”，僅有一小部分農民表示“不愿意”或“無所謂”。從統計數據來看，有187戶農民表示愿意將宅基地用于抵押，占調查樣本總量的93％；有7戶農民表示“不愿意”，占調查樣本總量的3.5％；有7戶農民表示“無所謂”，占調查樣本總量的3.5％。進而，在問及農民認為自身的宅基地是否具有抵押價值時，大多數農民搖頭表示“不知道”，有42戶認為“宅基地具有抵押價值，但不及承包土地的抵押價值大”。有39戶認為“宅基地具有抵押價值，比承包土地的抵押價值大”，總的來看，農民希望通過抵押宅基地及住房這種途徑，籌集資金，以滿足生活及生產所需；但與此同時，農民對自己的宅基地是否具備市場價值(抵押價值)尚不十分清楚。因此，在調查中，農民希望宅基地能夠抵押，很大程度上僅是表達了大多數農民主觀上的愿望。

進而，在抵押對象方面，銀行成為大多數被調查農民進行抵押貸款的首要選擇。據統計結果顯示，共132戶農民愿意將房產(宅基地)向銀行抵押，占調查樣本總量的65.7％；84戶愿意向親朋好友抵押，占調查樣本總量的41.8％；其中，愿意向二者抵押的有20戶，占樣本總數的10％。另外，在問及農民是否愿意接受別人的房產(宅基地)作為抵押擔保一項時，調查樣本顯示分歧較大，分歧的焦點在于如果抵押權實現，難以處理。64戶愿意接受他人的房產抵押；79戶持不愿意的態度，因為他們認為如果對方無力還貸，大家又是熟人，房屋處理起來麻煩；另外，有58戶認為要視情形而定，是熟人則可抵押，不熟則不予抵押。

在宅基地抵押權實現方面，問及被調查農民是否愿意接受房子被處分的事實時，超過一半的農民愿意接受房屋被處置，用于清償債務。調查結果顯示，占53.2％的107戶農民認為欠債還錢，天經地義，愿意以房地(以房地的拍賣價金)抵債；占調查比例20.4％的41戶農民不愿意以房地抵債，認為房屋和土地失去之后，就沒地方住了；另外還有占調查比例26.4％的53戶農民認為有別的處理方式更好，不一定非得要處理自己的房屋和土地。

農民的抵押意愿、抵押對象、抵押處分意愿結構如表5所示。

(3)農民對國家放開宅基地抵押政策的態度

在調查區域農村，農民缺乏有效的擔保物，生活、生產性資金來源渠道單一，多數農民希望能夠用房屋或宅基地進行融資擔保，以滿足家庭生活和生產的資金所需。在假設房屋和宅基地能夠抵押的基礎上，從資金希望使用的用途來看，35戶擬將資金運用于家庭消費，59戶擬將資金運用于擴大承包地的投資，83戶愿意將資金用于為自己或家人在城市謀生、發展，24戶愿意將資金用于對住宅進行修繕、升級。從分布的區域來看，遠郊區多數農民選擇利用資金進行家庭消費和擴大承包地投資，城區農村的農民多選擇將資金為其在城市謀生、發展提供支持。

多數農民希望能夠以房屋或宅基地為擔保物進行融資，以滿足自身家庭消費需求以及擴大生產性投資等一系列需求。在實際的經濟生活中，農民以房屋為抵押向信用社或商業銀行貸款已經出現，但由于“房隨地走，地隨房走”的現行房地產立法制度，農民在處分房屋所有權時，宅基地使用權也必須一并處置。但當前國家不允許農民的房屋和宅基地進行流轉、抵押，因此，農民以房屋等不動產作為抵押融資受到法律瓶頸制約。經過調查發現，農民對于國家放開宅基地流轉、抵押的政策的呼聲較高，就調查的區域來看，約占調查樣本比例89.6％的180戶農民希望國家放開農村房屋(宅基地)抵押的政策限制，約占調查樣本比例3.5％的7戶農民不希望國家放開農村房屋(宅基地)抵押的政策限制，約占調查樣本比例6.9％的14戶農民則持無所謂的態度。

四、結論與建議

經過對重慶市不同區域農村農戶的問卷分析，得出結論：多數農民具有將宅基地進行抵押流轉的意愿。從統計數據來看，89.3％農民表示愿意將宅基地用于抵押，并有89.6％的農民希望國家放開農村房屋(宅基地)抵押的政策限制。而且，相比于承包地，約72.6％的農戶認為宅基地是最大財產，更具備流轉價值。當前，破除城鄉土地二元結構，建立“同權、同價、同市”的城鄉一體化的土地使用權市場幾乎是大勢所趨。全國各個地方不同模式的“農村土地流轉”正如火如荼，大多都將農村建設用地流轉創新作為改革現有農村土地制度的突破口，尤其是宅基地產權制度的市場化改革，更是牽一發而動全身的重中之重。因此，為確保宅基地抵押的穩步、有序進行，提出以下建議：

1.賦予農民對宅基地使用權完整的占有、使用、收益和處分權利

通過對重慶市不同區域農戶的調查分析，發現大多數農戶認為相比于承包地，宅基地是家庭最大的財產，而且他們大多數認為，以自己的名義處分自己的房屋或房屋占用的土地是理所當然的。盡管現行法律僅規定了農民對宅基地的占有和使用權利，禁止了農村宅基地直接用于出租、抵押等流轉，但通過本次調查，發現55.2％的農戶已將住房用于出租，約19.9％的農戶將住房進行轉讓、出售，這實質上就是變相地行使了宅基地的處置權。這說明，現行法律規定的宅基地使用權的物權內容已經遠遠落后于在經濟社會發展中農民對宅基地權利的真實需求。因此，在形成“同地、同權、同價”的城鄉一體化土地使用權市場的前提下，應該考慮農村宅基地法律制度的重構，賦予農民對宅基地全面的占有、使用、收益和處分的權能，使農民宅基地的財產權名正言順。

2.進一步開展宅基地登記確權，明確宅基地的財產屬性

根據本次調查，2006年以前，宅基地使用權登記制度存在無證、集體建設用地使用權證、房產證三種情況，并未形成嚴格、規范的證書管理制度。2006年以后，統一的房地產證代替了分別的房產證和集體土地使用權證，并由鄉(鎮)國土資源管理所統一制作、頒發；對因為歷史原因不具備房屋(土地)權屬證明的農戶頒發新制作的房地產證；并按照自愿的原則，對已具備房產證或集體土地使用權證以及具備房產證和集體土地使用權證的農戶進行換發；同時，收回的房產證、集體土地使用權證予以注銷。有必要進一步在全國范圍內推廣重慶農村宅基地“房地一體化”的發證經驗，確保農村土地物權登記制度與城市土地物權登記制度充分接軌，為農民的宅基地使用權在適當的市場條件下進行流轉、抵押提供必備條件。

3.逐步放開宅基地抵押的政策限制

目前，中國法律明確禁止農民用其土地權利作抵押，這對農民來說是一個巨大的障礙，阻止了農民用其土地權利作抵押以獲取必要的信貸以及進行土地流轉或者在土地上進行投入等行為。經過對重慶市不同區域農村農戶的問卷分析，得出結論：大多數農民具有將宅基地進行抵押流轉的意愿。因此，可以考慮在試點示范地區穩步、有序地推進宅基地抵押試點，逐漸放開一直以來對宅基地抵押的嚴厲限制。根據2010年《重慶政府工作報告》要求，在宅基地的登記確權工作的全面完成的基礎上，推進農戶集中居住區建設用地、農村承包地和林地資產化，開展農村土地、林權等生產要素抵押、質押和涉農保險試點，將成為今后農村建設用地使用權市場化改革的重心和方向。這說明，重慶市政府的農村宅基地抵押試點正逐步開始啟動，已經逐漸放開宅基地等農村建設用地抵押方面的政策限制。

4.加強宅基地抵押的相關制度建設，弱化宅基地抵押的社會風險

放開宅基地抵押，既有好處，又有風險。風險是可能會產生土地兼并，進一步加劇金融風險；好處是土地價值進一步凸顯，形成農民土地資本，以提高農業產出和增加農民收入，擴大內需，促進消費等。因此，務必對放開宅基地抵押的成本一收益進行謹慎權衡。要對宅基地抵押開展專項研究，系統評估宅基地抵押的社會風險，尤其要設計一套完整、科學的抵押物處置制度和程序，嚴厲杜絕以投機為目的的“土地兼并”和“土地變相流轉”。例如對購買超過一定面積農村宅基地的其他居民的信貸活動進行控制、嚴格監管；建立多層次的城鄉住房體系，尤其要加大城鄉公共租賃房、廉租房的建設力度，盡力保證農民的生活和居住質量不因抵押物被處分而降低。

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編輯：夏 冬