公共部門定點扶貧的利益沖突與平衡

摘 要：公共部門定點扶貧，是指由黨政機關等公共部門有計劃地籌集資金以及派遣專職人員進駐重點貧困村，并通過各種渠道促使該村脫貧致富的一種扶貧模式。目前，在公共部門定點扶貧實踐過程中，存在著公共部門、貧困農戶和地方組織三個利益方之間的利益沖突，這些沖突極大地影響到定點扶貧的績效。應通過建立博弈主體之間的有效溝通機制、建立有效約束博弈主體的制度規范和構建博弈主體持續合作的信任關系等方式來平衡各利益主體之間的沖突，以提升公共部門定點扶貧的績效。

關鍵詞：定點扶貧；公共部門；貧困農戶；地方組織；博弈主體；集體行動；利益沖突

中圖分類號：F124.7；F224.32

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2010)04-0012-05

一、公共部門定點扶貧的特點

公共部門定點扶貧是我國扶貧戰略中的一個重要組成部分，它是指由黨政機關等公共部門通過有計劃地籌集資金以及派遣專職人員進駐重點貧困村，通過各種渠道促使該村脫貧致富的一種扶貧模式。在我國的扶貧戰略中，如果將政府專職扶貧部門的扶貧看做是宏觀層面上的扶貧模式的話，那么非政府扶貧和公共部門定點扶貧則是屬于微觀層面上的扶貧模式。公共部門定點扶貧不同于政府專職扶貧部門的扶貧和非政府組織扶貧：一方面，相較于政府專職部門扶貧模式中依賴行政系統分配扶貧資金和確定具體扶貧對象而言，公共部門定點扶貧通過自身途徑募集扶貧資金，并根據部門特點自主選擇扶貧項目，擁有對扶貧對象的選擇權，顯示了該模式的靈活性和自主性。另一方面，盡管公共部門定點扶貧與非政府組織扶貧在扶貧瞄準機制方面有許多相似之處，但是兩者之間的差異還是很明顯的：公共部門在定點扶貧中的行為歸根結底還是一種政府行為，其扶貧實踐的許多環節都明顯帶有政府色彩。例如，在資金募集上，非政府組織主要是從社會資源方面募集扶貧資金；而公共部門定點扶貧資金的主要來源還是在部門自身，如轉移的財政專項資金、部門內募捐等。正因為這些不同于其他扶貧模式的機制，構成了公共部門定點扶貧的合法性基礎和自身特點。公共部門定點扶貧的主要特點有如下幾個方面：

1.從扶貧動機來看，公共部門定點扶貧屬于一種自愿而非自發的行為

對公共部門定點扶貧的起因進行分析，可以發現公共部門定點扶貧主要出于上級部門或扶貧部門的倡議。在這一點上，公共部門的自愿行為會驅使其在扶貧工作中保持一定的工作積極性，為較好地完成既定目標奠定了基礎。但是由于其行為并不是一種完全自發的行為，因此在行動過程之中可能不會形成一種強烈的使命感和責任感，以至把扶貧工作當作形式文章來做，可能不會真正解決幫扶地區的實際困難，抑或在完成了一定的目標之后裹足不前，不能真正使該地區擺脫貧困。

2.從扶貧內容上看，公共部門定點扶貧結合了其部門性質，以扶貧項目為主要方式，以農村基礎設施建設為重點

公共部門具有十分明顯的專業特色，在定點扶貧中，公共部門也往往將其專業特色與具體扶貧內容結合起來。一方面，公共部門在其專業領域可以募集到更多的資源用于扶貧，提高扶貧的投入；另一方面，公共部門在扶貧過程中采用自己最熟悉的方式開展工作，有助于提高其扶貧工作的效率。在扶貧過程中，公共部門采用的開發式扶貧項目也往往針對貧困地區的某些具體需要。這種將扶貧資源和部門的主要精力投入到項目中進行重點攻堅的行為，其效果是非常明顯的。

3.從扶貧工作方式以及扶貧對象上看，公共部門派遣駐村工作組，直接面向貧困村和貧困農戶

派遣駐村工作組就是為了使扶貧工作能夠直接面向貧困村和貧困農戶。公共部門工作組進駐指定的貧困村，在村一級規劃和基本建設方面有較大的參與權，能夠在很多重大的村級事務上影響村級決策。公共部門工作組在推進扶貧工作時，因其資金投入者的角色而會對相關事務進行詳細的審查和調查，從而有了大量與貧困農戶直接接觸的機會。貧困農戶也因與公共部門工作組的密切接觸而提供其最為客觀和真實的想法，從而對扶貧進程發揮積極影響。

4.從扶貧模式選擇上看，公共部門定點扶貧以開發式扶貧為主導，開發與救助同時進行

開發式扶貧經多年的實踐已經發展成為我國政府農村扶貧政策的核心和基礎。開發式扶貧就是以經濟建設為中心支持、鼓勵貧困地區干部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力。開發式扶貧是公共部門定點扶貧的主導扶貧模式。公共部門希望通過對貧困地區的扶貧投入，改善其生產生活條件，幫助其尋找當地經濟的發展點，增強貧困地區的“造血能力”，以期其能夠通過自己的努力來擺脫貧困的狀況，使當地經濟具有一定的向上發展空間，從而提高扶貧的效率。

二、集體行動邏輯視域下的公共部門定點扶貧利益分析

公共部門定點扶貧過程中存在著集體行動困境。從博弈的角度分析，造成集體行動困境的原因在于個人理性與集體理性存在著目標差異。因此，理性的合作博弈并不必然產生于任何集體當中，哪怕是一些小集體。在公共部門定點扶貧中，涉及公共部門、貧困地區組織以及貧困農民等多方主體之間的利益關系，而且各方之間的博弈關系并不是單純的一次博弈，而是在多次博弈的基礎上逐漸形成的。因此，可以在集體行動的邏輯視域下對其利益關系進行分析。

在分析模型中，首先要明確集體行動的整體利益歸屬。在扶貧的過程中，整體利益的實現是至關重要的，整體利益的實現與各主體自身利益的實現有著極大的相關性。假設在沒有制度約束的環境下，各方的第一次利益博弈，其最終獲得的整體利益為既定低值；在博弈n次后，由于博弈各方在博弈中得到了交流，整體利益會因主體間互動的深入而比既定低值有所提高，但是這種集體行動由于缺乏約束而必然會導致某一主體的自身利益在整體利益中被擴大化，那么其他主體的利益在整體利益既定的情況下受損；由此，在下一次博弈的過程中，博弈各方之間的態勢必然會發生變化，此消彼長。但是這樣會使整體利益極有可能維持不變或者下降。這樣一來，拉動整體利益上漲的各方精力就消耗在既定利益的爭奪之中了，進而影響到最大化整體利益的實現。可見，最大化整體利益的實現需要各主體進行利益協調。也就是說，博弈各方在集體行動過程中必須對自身利益進行平衡，這樣才能夠在集體行動中實現利益最大化目標。

依照上述分析，在定點扶貧中，整體利益的實現形式就是扶貧效率的提高或當地貧困現狀的改善。盡管公共部門、當地組織和村民從整體利益中分離出來的利益訴求不盡一致，但是均能夠從整體利益的實現中獲取收益。如：扶貧中的公共部門通過扶貧成效來獲取其政績報酬和工作成就感；當地組織既能獲得政績報酬，同時也可獲得相關生活資料和發展條件的相應改善；貧困農戶既能改善發展條件，又能提高自身素質。

1.公共部門定點扶貧中博弈各方的利益訴求

公共部門是最重要的定點扶貧主體，在募集扶貧資金、評估扶貧項目以及救濟對象和方式選擇上都發揮了決定性作用。它在扶貧過程中的利益訴求主要體現在政績和工作成就感兩方面，希望在扶貧工作中做出顯而易見的成績，既能夠有政績表現，又能夠產生一定的心理滿足感。

貧困農戶是公共部門定點扶貧的對象。貧困農戶對于定點扶貧的要求是多方面的：既需要便利的生活設施，也希望改善其生產設施；既需要收入的提高，也希望降低其勞動強度；既需要從產業方面的扶持，也希望得到教育方面的發展。但總的說來，貧困農戶的利益需求都是一些普惠訴求。

公共部門定點扶貧還涉及兩個層次的地方組織：一是貧困地區所在地的縣市政府，它們主要是對定點扶貧的具體區域提出建設性意見以及綜合性評估，以便公共部門進行參考和選擇。它們通常希望公共部門能夠扶助一些發展較為困難的地區，為當地經濟全面發展作出貢獻；但是，有時也會在備選扶貧村中夾雜個別領導定點的貧困村，以滿足領導者的個人利益。二是貧困村所在的村組織。村一級的組織與定點扶貧工作聯系最為緊密，它們對本地區具體情況的了解使其在提供項目建議和設施需求上起到關鍵性作用。它們一方面希望扶貧工作能夠改善當地的生產生活環境；另一方面由于自身理性的驅使，希望扶貧項目能更多地瞄準當地集體經濟和村辦企業，希望從中獲得到更大的利益。

2.利益追求的“越位”：公共部門定點扶貧中利益沖突的三種形式

在公共部門定點扶貧過程中，由于缺乏制度方面的約束，博弈各方往往過分追求自身利益，而忽略了整體利益的實現。博弈各方利益追求的越位，其最終表現通常是扶貧項目的中途夭折和扶貧設施的廢棄，對于扶貧整體利益毫無裨益。因此，有必要厘清各方在利益沖突的表象及其本質，以解決實際的行動困境。

(1)公共部門與貧困農戶之間的利益沖突

公共部門與貧困農戶之間的利益沖突主要體現在扶貧項目的選擇過程中。依據各自主體的不同理性需求，公共部門基于自身政績的考慮，希望通過扶貧投入來建設一些標志性工程，在短時間內迅速改變貧困地區的舊有面貌，取得明顯的效果。在具體的扶貧過程中，公共部門通常會依自身的理性訴求來選擇扶貧項目，對處于弱勢地位的貧困農民的利益訴求比較忽視。筆者在湘南c市車站村的調研中發現，駐點該村的某部門整修了一條鄉村水泥路，消耗了整個扶貧投入的80％，大大方便了當地的交通。但是，當地村民并不“領情”，因為當地原來的柏油馬路并不是很差，他們認為投入這么多資源整修道路是把扶貧資源用錯了地方：

問：你認為某部門修的路對你們村的改善有多大?

答：我認為他們的搞法要不得。現在我們的主要問題還是在于農業基礎設施，我們這里很多基礎設施還是民國時期留下來的。這些設施已經落后了，造成農民勞動強度大；而且要水的時候沒有水，不要水的時候又成災。這些農業基礎設施跟不上農民生產的需要。農業基礎設施建設和維修需要資金，而且現在的勞力不需像以前，以前的勞力不需要買，現在需要錢來買。如果沒有錢，農業基礎設施根本沒有辦法搞得起來；而上面的政策又不準農民集資改善基礎設施。原來那條路蠻好，又重新修一次有點勞民傷財。

貧困農戶希望得到的是生產生活設施的改善。雖然在某個方面的特定投入能夠在短期內改善貧困農戶的生活狀態，但是貧困農戶更希望通過扶貧工作既有效地降低其勞動強度，也保障其增產增收，并持續獲取較多的收入。因此，雙方對扶貧項目的秉持就會出現差異。

(2)公共部門與地方組織之間的利益沖突

在公共部門定點貧困村的選擇上，地方組織發揮了很大的作用，它們會在其扶貧規劃范圍內先行選擇幾個貧困村以供公共部門選擇。雖然公共部門和地方組織在選擇貧困村的條件和標準方面可能是相同的，比如都會選擇在短期內能夠取得明顯成績的貧困村等，但是基于個體理性的地方組織和公共部門根據自身的價值追求來選擇定點村時卻經常性地出現不一致的情況。通常公共部門會選擇經濟條件較好的村進行駐點，這樣能在短期內取得扶貧成效，而且花費相對較少的資源和精力。而地方組織在提供可選方案的過程中，可能將一些難以發展的村作為備選對象，以減輕當地組織的扶貧負擔，獲得較好的整體發展效果。

在項目的選擇中，公共部門同地方組織之間的利益沖突尤為明顯。公共部門選擇的扶貧項目，其收益面的覆蓋范圍較廣，對于當地的長遠發展往往幫助較大。而地方組織則希望公共部門盡可能多地投入到集體經濟中，用以開發地方經濟從而帶動整個貧困區域的經濟發展。公共部門對于地方組織這一訴求是存疑的，它們普遍擔心對集體經濟的扶助會在工作組撤出之后淪為村組織的私人財產。實際表明，地方組織經常具有其自利性質。下面的案例描述了兩者之間的博弈：

2000年11月，南昌市農業部門立項扶持種草養鵝項目，南昌縣廣福鎮成為首批獲扶持地區。該村將項目扶持資金分配給了農戶歐陽國保和歐陽友珍，但就在他們貸款后準備擴大種養規模時，種草養鵝項目卻遭到了滅頂之災：承包合同被中止，種養基地被強行拆毀。

發生這種戲劇性變化的原因其實非常簡單：養鵝戶需要承包一定數量的農田種草，但歐陽國保和歐陽友珍的種養基地所承包的農田卻早就被村委會納入該村自辦的磚瓦廠的取土范圍。當磚瓦廠因生產需要擴大取土范圍時，養鵝戶的離開就是意料之中的事情。廣福村黨支部書記龔國清毫不諱言地說，村辦企業福民磚瓦廠一年上繳利潤9，58萬，村里在與承包者簽訂合同時，就有要確保磚瓦廠用土的條款。而據記者調查，由于磚瓦廠的污染和挖田取土等原因，歐陽友珍夫婦與磚瓦廠已數次產生沖突。顯然，磚瓦廠已沒有耐心與歐陽夫婦等養鵝戶毗鄰而居了……農田被磚瓦廠承包后，歐陽友珍在農田上搭建的鵝棚及另外一間臨時建筑，就成為鎮、村兩級組織的工作重點，在幾次協商不成后，廣福鎮、廣福村組織一批人，強行將鵝棚拆毀。

上述案例描述了當地組織為了確保利潤大戶磚瓦廠的發展而強行解除扶貧項目的事實。當地組織從自身的利益角度出發，可能會不配合甚至阻撓公共部門的公利性項目，從而影響最大化整體利益的實現。

(3)貧困農戶與地方組織之間的利益沖突

貧困農戶與地方組織之間的沖突主要體現在對扶貧利益的爭奪上。貧困農戶希望能從扶貧項目中獲得更多的發展機會和便利的生產生活設施，如新的灌溉渠道和自來水工程等；然而地方組織則希望公共部門能夠更多地投資于村辦企業或集體經濟，從而在產業方面獲取更多的利潤。事實上，從某種程度而言，當地組織應該扮演一種利益代言人的角色，從當地居民的發展著眼與公共部門進行項目協商，盡可能讓扶貧資金和資源投入到當地居民迫切需要的項目中。但是，由于地方組織的個體理性過度張揚，使農戶的利益被當地組織“尋租”，降低了扶貧成效。一些公共部門在扶貧工作中也發現了這一現象：

問：你們有沒有幫助當地村辦企業或集體經濟發展的計劃?

答：沒有。其實就辦企業來講，從我的經驗來說，是很不成熟的。為什么呢?因為你在的時候，它可能是集體經濟，你走了之后，它可能是私營經濟，可能成為村支書、村長或者組長的個體經濟。當時我們就不贊成做這個。

實際上，經過雙方在集體行動中的多次博弈之后，由于當地組織在決策權方面有一定的壟斷性，不斷增加扶貧投入反而使得其自利行為擴大了。更為惡劣的是，地方組織用自己的聲音代替貧困農戶的意見，從而造成貧困農民對項目開展的積極性不高，不配合駐村扶貧工作組和地方組織開展工作，甚至會產生對駐村扶貧工作組和地方組織的厭惡心理，認為扶貧是面子工程，是為政府人員謀私利，從而激化干群矛盾。

三、公共部門定點扶貧中利益平衡的策略選擇

基于上述分析，可以將扶貧活動當作一種公共物品，博弈各方都為了自身能夠最大限度地占有這項公共物品而展開博弈。從這個角度來看，在公共部門定點扶貧中的各個主體之間的確存在著非合作博弈的情形。因此，要解決非合作博弈所帶來的集體行動的困境，則必須從溝通機制、制度規范和信任關系等方面著手。

1.建立博弈主體之間的有效溝通機制

公共部門定點扶貧中的各個博弈主體因其所處地位和自身知識結構的差異，相互之間可能不太了解，對某一具體問題的理解也會有差異，因此需要建立有效的溝通機制以增進了解，進而促進合作。首先要建立信息共享機制，使信息的效用最大化。這樣既有利于提高各方行動的透明度和信任感，又能夠彌補主體間差異導致的信息不對稱。比如可以設立扶貧工作公告專欄，將各方的最新信息及其行動計劃及時公布。其次要建立定期協商機制，保障貧困農戶的發言權。可以定期舉行村民代表大會，就扶貧規劃和扶貧項目進行討論，使多方主體能夠及時交換意見，特別是使貧困農民有發言的正式平臺。最后還必須完善溝通渠道，使地方政府(主要是縣政府)和村組織能夠把貧困農戶的意見和建議及時傳遞到公共部門，同時也能夠保障公共部門扶貧的主動性和積極性。

2.建立有效約束博弈主體的制度規范

美國學者利莎·馬丁認為，博弈困境的解決方式是建立起博弈雙方的協調制度，制度的作用就是幫助制定一種共同的標準或者一種戰略。公共部門扶貧中的各個主體之間不可能無休止地重復博弈下去，這樣對資源以及時間而言是巨大的浪費。因此，要在博弈過程中逐漸形成制度性的約束機制。在充分考慮雙方利益訴求的基礎之上，通過合理的制度安排，既能協調雙方的行動和投入，同時又能照顧到集體利益的最大化，從而實現合作博弈的最終目標。事實上，良好的制度設計，會使得博弈各方在扶貧工作過程中形成良性的互動，生發出有效的扶貧方式。公共部門扶貧是有一定期限約束的，因此在有限的兩年左右的時間里，如何合理分配時間、安排人員、選擇項目并取得成效是需要認真考慮的問題。缺少制度規范則可能一事無成。制度規范既要約束公共部門，使之合理投入各種資源，從而產生預期效益；更要約束地方組織，使之以真誠的態度和積極開放的心態來配合公共部門；也要約束貧困農民，使之能夠真實地表述自己的利益需求，積極主動地尋求自身的脫貧之路。從另一個角度看，公共部門定點扶貧是借助外部力量來扶持貧困地區，而單純依靠外部的“助力”，即使在短期內能夠通過大量資金投入而產生一定的效益，其持續性也是很差的。因此，貧困村首先要樹立“自力脫貧”的意識，通過積極學習先進的扶貧理念和科學的扶貧手段，發掘自身的發展潛力，用自己的努力來脫貧致富。如何確保公共部門定點扶貧任務結束之后定點貧困村的持續發展，也是所有博弈方都必須考慮的問題。通過建立規范的制度，引導貧困村和貧困農戶自我發展是一種必然的選擇。

3.構建博弈主體持續合作的信任關系

后工業化社會所提倡的是一種合作式信任，合作式信任在合作過程中起到很關鍵的作用。在合作式信任的理念之下，社會關系和交往關系的健全，都基于實質理性的健全之上。在這種條件下，信任和合作就成了其主體能否獲得實質性自由、平等的途徑。同時，信任和合作也是其主體存在之合理性以及價值實現的證明。所以，在合作博弈中，各個主體除了在談判中形成集體理性外，在扶貧過程中還應注重誠信，增進信任。從信任這一角度出發促進扶貧主體各方的有效合作，集體理性就會有其存在的可能。例如，公共部門充分信任地方組織所提議的項目選擇，同時地方組織在項目的選擇上與村民廣泛溝通，村民信任政府能夠做好其利益的代理人。只有這樣，各方才能在一個信任的前提條件下開展進一步的實質性合作，才能更好地發揮各主體的能動作用，促進整體利益的實現。

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