西部大開發戰略與稅制改量

摘 要：1994年稅制改革形成的現行稅制基本格局，存在稅收與稅源不一致的重大缺陷，造成西部地區和地方稅收分配比例過低，而東部地區和中央稅收分配比例過高。深化西部大開發戰略，必須深化稅制改革，逐步貫徹稅收與稅源一致性原則，優化稅收分配格局，大幅提高西部地區地方財力。此外，從稅收體現的經濟聯系看，目前“西三角”作為經濟實體還難以形成。

關鍵詞：西部大開發；稅制改革；稅收分配格局；稅源地；西三角；稅收與稅源一致性

中圖分類號：F127；F810.422

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2010)04-0009-03

1994年的稅制改革形成了中國現行稅制的基本格局，16年來有點變化，但大格局基本沒變。長期計劃經濟體制下的稅收理論和稅制設計原則，在市場經濟中運用必然存在重大缺陷；但是我們過去在理論上探索不夠，所以在1994年設立新稅制的時候沒有將其作為一個原則問題提出來，使這個重大缺陷從計劃經濟延續了下來，遺留了很多問題。這些問題在當時影響不大，但是隨著經濟的發展，尤其是進入21世紀以后，其負面影響可以說日益加劇。因此，對我們現行稅制的缺陷進行彌補已經迫在眉睫了。在最近的全國政協經濟委員會關于區域經濟發展的課題里，同志們一致希望對當前稅制的缺陷做一些更深的調查，希望能對深化我國稅制改革提出有價值的意見和建議。

現行稅制存在什么重大缺陷?簡單地說，就是稅收與稅源的非一致性。我們在稅收工作實踐中會發現一個非常普遍的現象：一個地區通過發展經濟(經濟發展中既包括政府的努力，也包括企業家的努力，還包括職工和全體居民的努力)培育了很多的稅源，這些稅源理應作為當地政府的收入收起來；但是，現在，特別是進入21世紀以后，由于我們稅制的缺陷，在形成稅收的時候，這些稅卻被其他地方收去了。也就是說發展稅源的地方卻沒有拿到稅收。這種例子很多，我想舉兩個比較簡單的例子：

一是西氣東輸。西氣東輸工程跨越許多個省區市，整個運輸的里程達到幾千公里，運輸量一年也有幾百億立方米，其形成的運費是沿途累積起來的，但是交稅的時候全部交給上海。為什么呢?因為我們目前的稅收制度規定企業在注冊地交稅，西氣東輸公司的注冊地在上海，所以把整個稅都交給了上海。

二是大同到秦皇島的煤炭運輸。把煤炭從山西大同運到河北秦皇島，并沒有經過北京；但公司沒有設立在大同，也沒有設立在秦皇島，而是注冊在北京，所以就把稅就交給北京了。

這樣的情況還很多，因為公司做大了，資本金多了，經營范圍也越來越寬，公司的注冊地往往就會向大城市轉移。

我們的稅制規定在注冊地交稅，這個原則本身并沒有錯。發達的市場經濟國家也是在注冊地交稅，但發達國家交稅還有另外一個原則：雖然在注冊地交稅，但是這個稅并不完全交給注冊地的政府，而是按照稅收的來源分別交給稅源所在地政府。比如歐洲，歐洲有移動通訊，公司設在盧森堡，在歐洲很多國家，比如德國、法國都有移動通訊的服務。這個公司交稅在盧森堡，但是只給盧森堡政府交在盧森堡服務形成的稅收；公司在德國范圍內做的業務，所有的收入要按照德國的稅率交到德國政府的賬戶里；同樣，在法國范圍內做的業務，所有的收入要按照法國的稅率交到法國政府的賬戶。不能把在德國、法國的營業額所形成的稅金都交給盧森堡政府，這是不對的，也是不行的，一定要按照各國的營業收入這個稅源把稅收分別交到各國的賬戶。

在美國以及很多發展中國家，像巴西、阿根廷等，他們的稅收理論也有一個非常重要的原則，就是稅收與稅源的一致性。也就是說，稅收先要按照稅源地劃分，先要把稅交給稅源地，然后第二步才能考慮中央政府和地方政府的分配關系。在歐盟，首先按照稅源地原則，公司把稅分別交給稅源地政府，然后稅源地政府再按照歐盟的法律在稅源地政府和歐盟政府之間分配稅收收入，即解決歐盟成員國家和歐盟這個中央政府的關系問題。

我們國家按過去計劃經濟傳統規定納稅人在注冊地交稅，這個交稅的地點是沒有問題的，關鍵是我們沒有設立稅源與稅收一致性的原則和機制，把其他地方的稅源形成的稅收都交給注冊地政府了。最近幾年，應該說這個問題發展得非常嚴重。總體上來看，是中西部稅源所形成的稅收被東部地區收得比較多，下級政府稅源所形成的稅收被上級政府的收得比較多。

我們對一些省區的調查表明，稅源地大概15％～20％的稅收都轉移到其他地方去了。這個數字很難說特別準確，但是即使是15％～20％的稅收收入轉移出去，對這些省的財政以及相應的政府為居民提供的公共服務的影響也很大了。國務院制定了很多推動西部大開發的政策，中西部的政府、企業和所有的居民都在努力地工作，都希望把經濟發展快一點。經濟發展起來的目的之一，就是讓政府增加收入以改善為居民提供的公共服務。但是如果我們不解決現行稅制的缺陷，很有可能出現這樣的結果：一個地方投入很大的精力，政府也好，企業也好，職工也好，投進去，最后經濟發展了，形成稅源了，但是稅源最終卻是給別的地方的居民提供公共服務。

這個矛盾已經到了應該解決的時候了。實際上，國家稅務總局在權限范圍之內已經解決過一些局部的問題。比如說我們曾經調整內蒙古發電環節到北京售電環節的稅收分配，把在北京交的稅調了一部分給內蒙，因為由電力公司定的發電內部價格非常低，我們調高了發電的計稅價格。作為企業集團來說并沒有多交稅，但是給內蒙古交得多了，給北京交得少了。又比如我們還調整了廣西和貴州的水庫為廣東發電的稅收分配比例。再比如油氣田，一開始所有的稅收都交到總部所在地，后來通過法律所賦予我們的權限，也做過一些調整，給稅源地多留了一點。

但是有些問題受法律權限所限，稅務系統本身也難以超越。比如：三峽電力的增值稅是一個非常大的稅源，這個稅是發電形成的。當時在湖北、重慶之問，大家都想盡可能公平地分享這個稅，國務院定的比例是百分之八十幾的稅給重慶、百分之十幾的稅給湖北。當時有兩種方案。一種方案是稅都交給湖北或者宜昌，由湖北或者宜昌把稅收收入上繳到中央政府，然后再由中央財政給重慶轉移支付撥款。這個方案是一種可以選擇的方案，但是在開會的時候，重慶的同志向國務院提出，這么大一筆稅源，如果重慶按月等中央撥款的話，那么市財政預算不好編。后來我們稅務總局提出另一種方案：按照稅收和稅源一致性原則，重慶的財政局在宜昌的銀行的國庫里設立重慶中央財政和地方財政賬戶，三峽電力在宜昌交發電的增值稅時，每1000元錢中，直接入到重慶市金庫的就是800多元，入到湖北金庫的是100多元；然后在重慶的金庫里面再分重慶的地方庫和重慶的中央庫，在湖北也分湖北的地方庫和湖北的中央庫。

這個辦法是先把稅在湖北和重慶分開，然后再處理湖北和重慶與中央的關系，這是一個在我國稅制歷史上非常大而重要的案例，因為它是非常巨額的稅源。但是這個事僅靠稅務局做不了，因為法律并未賦予我們這么大的權限。當時我們提了這個建議，國務院認為這個建議非常好，批準了這個方案。這幾年重慶三峽電力的增值稅就是這樣來運轉的。實踐證明，這種方式運轉的效果要比中央財政每個月從湖北拿了錢，然后重慶再去中央申請轉移支付的方法好得多。

但是這樣一個一個地解決案例是不能解決根本問題的。我們測算過，整個稅收的92％都存在程度不同的稅收與稅源背離的問題。所以如果國家真的要深化稅制改革，要解決這92％的稅收問題，難度還是不小的，還需要各個方面下很大的決心才能解決。特別是現在講到西部大開發的第二個階段、第二個十年，中央還要繼續支持西部大開發，已有的政策繼續執行下去是必要的，但是我認為，僅僅這樣還是不夠的。我建議要深化稅制改革，逐步貫徹稅收與稅源的一致性原則。如果這個政策能夠列入進一步深化西部大開發的鼓勵政策，我相信會產生更好的效果。因為這樣就可以把中西部的稅源所創造的稅收先由中西部自己拿到手(本來就應該這樣)，我們測算的結果大概是在15％～20％，如果這15％～20％的稅收都能夠直接進入地方財政的盤子，那么中西部的財政狀況將會有很大的改觀。

根據研究結果，我們出了兩本書，我相信這兩本書一定會對國家西部大開發，特別是對相對落后的地區有益，一定會大大提高地方政府的財力，一定會提高當地公共服務的能力。

關于西部大開發還有一個問題，就是現在提出的由西安、成都和重慶構成的“西三角”。我對此有些疑慮，“西三角”會不會形成一個經濟的實體?從稅務系統全國性網絡提供的一組數據看，重慶和四川、重慶和陜西的經濟關系還不足以形成這樣的實體。

重慶2009年增值稅發票一共是3685億，其中賣到四川的有643個億，大概占1／5，但是賣到陜西的還不到4％；從購進來看，重慶一共從外地買了4300億，其中從四川買的貨物占到20％，但是從陜西買的貨物只有70多億，只占1％～2％。這樣的一種經濟關系是當前經濟發展的自然屬性。如果要設計一個“西三角”，而重慶和陜西這么弱的經濟關系，有沒有可能形成一個非常強的經濟實體?其帶動作用怎么樣?值得我們慎重考慮。目前，重慶和四川(成都)的經濟關聯性比較強，但是重慶和陜西的經濟關聯度不算高，當然，將來的關聯度也可能會提高，也可能會形成一個很強的經濟實體，但是這種經濟關系的實體的最終形成取決于市場的供求關系。因此，僅僅從政策上或者從行政上形成一個經濟區域，難度很大，要想實現作為一個經濟體的“西三角”增長極，還有不少問題需要深入研究。