未來十年中國西部大開發新戰略

摘 要：中國西部大開發十年來取得了顯著成效，但也存在著諸多問題。未來十年，是中國深入推進西部大開發的關鍵時期，必須堅持“民富為先、穩定為重”的方針，更加注重維護社會穩定、擴大就業機會和讓百姓得到實惠，大力推進實施新增長極培育、“三化”互動和新型開放三大戰略，進一步加大國家政策扶持力度，切實提高西部自我發展能力和綜合競爭力，使西部盡快走上持續穩定快速健康發展的軌道。

關鍵詞：西部大開發；新增長極；新型開放戰略；就業；扶貧；分類扶持；“三化”互動

中圖分類號：F127；F061.5

文獻標志碼：A

文章編號：1674.8131(2010)04-0001-08

一、西部大開發十年來成效顯著

自1999年中央提出實施西部大開發戰略以來，國務院及有關部門先后制定實施了一系列的規劃和政策措施。在國家有關政策的大力支持下，西部大開發各項工作穩步推進，十年來成效顯著。具體表現在以下幾個方面：

1.固定資產投資增速加快

2000-2008年，西部地區全社會固定資產投資年均增長23.4％，比全國平均增速高1.9個百分點，比東部地區增速高4.4個百分點。2009年，西部地區全社會固定資產投資增速高達38.1％，遠高于全國30.1％和東部地區23.0％的水平，在四大區域中最高。在投資拉動和國家政策的支持下，近年來西部地區基礎設施和生態環境建設快速推進，尤其是交通、通訊設施得到了很大改善。到2008年，西部地區森林覆蓋率達到17.05％，比十年前提高了6.73個百分點。

2.地區經濟呈現高速增長

實施西部大開發以來，西部地區生產總值增長速度逐年加快，從1999年的7.3％迅速提高到2007年的14.5％。2008年，受金融危機的影響，西部地區生產總值增速有所回落，但仍高達12.4％，分別比全國和東部地區平均水平高0.7和1.3個百分點。2000-2008年，西部地區生產總值年均增長11.7％，其中2005-2008年達到13.3％，在全國四大區域中增長速度最快。2009年，西部地區生產總值繼續保持高速增長態勢，比上年增長13.5％，分別比東部、中部和東北地區高2.8、1.8和0.9個百分點(見圖1)。隨著經濟增長速度的加快，西部與東部地區之間的增速差距在逐年縮小，到2009年西部已超過東部地區2.8個百分點。

3.地區工業化快速推進

從1999年到2008年，西部地區工業增加值占生產總值的比重由32.9％迅速提高到41.1％，增加了8.2個百分點，而同期東部、東北和中部地區僅分別增加4.5、4.5和6.4個百分點。這說明，自實施西部大開發以來，西部地區工業化快速推進，與其他地區之間的差距在不斷縮小。到2008年，西部與東部地區間工業增加值比重的差距已縮小到5.8個百分點。

4.居民生活水平明顯提升

經過十年的開發，西部地區經濟社會發展水平顯著提高，綜合發展能力不斷增強。從1999年到2008年，西部地區人均生產總值由4283元迅速提高到15951元，其相對水平(以各地區平均為100)由60.7提高到63.8。同時，西部地區城鄉居民收入均獲得了較快增長。到2008年，西部城鎮居民人均可支配收入達到12971元，農民人均純收入達到3518元，分別相當于全國平均水平的82.2％和73.9％。

5.東西發展差距趨于縮小

自2003年以來，盡管東西部地區間人均生產總值絕對差距仍在繼續擴大，但其相對差距已呈現逐步縮小的態勢。2003年，西部地區人均生產總值比東部地區低63.090，2005年下降到60.7％，2007年下降到58.9％，2008年進一步下降到56.9％，比1999年的差距水平低3.3個百分點(見圖2)。2007年之后，東西部地區間城鄉居民收入的相對差距也開始趨于縮小。

6.對外開放水平顯著提高

2000-2008年，西部地區出口額年均增長速度達26.4％，在全國四大區域中最高，比全國平均水平高1.6個百分點。到2008年，西部地區出口額占全國的比重已達到4.5％，分別比1999年和2004年提高0.5和1.0個百分點。但由于受金融危機的影響，2009年西部地區出口額比上年下降36.6％，下降幅度超過東部和中部地區。同時，西部地區實際利用外商直接投資占全國比重近年來也迅速提高，由2004年的2.88％提高到2006年的3.45％，2007年又提高到4.92％。這說明，總體上看，近年來西部地區的對外開放水平明顯提升。

二、當前西部大開發面臨的主要問題

然而，應該看到，目前西部地區發展水平還很低，老百姓的生活還比較艱苦，基礎設施還比較薄弱，生態環境惡化趨勢未得到根本改變，要實現中央提出的建設“一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美、人民富裕的現代化新西部”目標，今后仍需做出長期艱辛的努力。當前，西部開發面臨的突出問題是：

1.產業結構呈逆向調整態勢

西部地區產業發展層次低，采掘和原料工業比重大，產業鏈條短，加工深度和綜合利用程度低。更重要的是，由于能源、原材料等重化工業的快速擴張，近年來這種格局在進一步強化，西部一些地區產業結構呈逆向調整態勢，結構低級化趨勢進一步強化。例如，從2001年到2008年，在規模以上現價工業總產值中，內蒙古資源性產業所占比重由60.9％提高到70.2％，增加了9.3個百分點。2007年，西部高技術產業增加值僅占規模以上工業增加值的5.6％，比2000年下降3.0個百分點，比東部地區低7.8個百分點。

2.地區增長主要依靠資源和投資拉動

近年來，西部地區經濟的高速增長主要是依靠資源和投資拉動的，資源型重化工業快速擴張起到了主導作用。2000-2008年，西部地區生產總值的增長有64.5％是靠投資拉動的，這一比重分別比全國和東部地區高10.7和18.9個百分點(見圖3)。由于重化工對勞動力吸納能力有限，加上城鎮化嚴重滯后，導致西部地區就業機會增長相對緩慢，新增加的就業崗位嚴重不足，大量的農村剩余勞動力不能實現就地轉化，不得不大規模外出到東部地區去打工。

3.城鎮化水平差距趨于擴大

2008年，西部地區城鎮化率僅有38.3％，比全國平均水平低7.4個百分點，比東部地區低17.6個百分點(見圖4)。從2000年到2008年，全國城鎮化率平均每年提高1.19個百分點，其中，東部和中部地區分別年均提高1.33和1.40個百分點，而西部地區年均提高只有1.20個百分點。這期間，西部與東部地區間城鎮化率差距由16.6個百分點擴大到2007年的18.0個百分點，2008年開始呈現縮小的態勢，東西差距縮小到17.6個百分點。同時，西部地區城鄉居民收入差距大，二元結構明顯，中心城市的帶動作用不強。2008年，西部有8個省區城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比超過3.5：1，其中云南、貴州、陜西、甘肅超過4：1。

4.公共服務能力低下

2008年，西部地區人均地方財政本級收入僅相當于全國平均水平的64.5％、東部地區的40.5％、上海市的11.3％。由于西部地方財力有限，加上中央財政轉移支付水平偏低，導致西部地方政府，尤其是縣鄉政府公共服務能力明顯不足，地區公共服務水平較低。迄今為止，西部地區，尤其是農村地區、貧困地區、偏遠山區和邊境地區，交通、通信、醫療衛生、文化、自來水、垃圾處理等公共服務設施仍然十分薄弱，離中央要求的實現基本公共服務均等化目標仍有很大差距。

5.農村貧困問題突出

西部是中國農村貧困人口最集中、貧困程度最深、扶貧難度最大的地區。2008年，西部地區仍有低收入以下農村貧困人口2 648.8萬人，貧困發生率高達9.3％。西部貧困人口比例則是全國平均水平的2.2倍，其中西藏、青海超過10％，寧夏、貴州、云南、新疆等也超過7％。目前，西部貧困人口約有一半居住在山區，連續貧困群體有76％居住在資源匱乏、環境惡劣的深山區、石山區、高寒山區和黃土高原地區，這些地區自然條件惡劣，貧困發生率高，返貧現象嚴重，脫貧難度極大。

6.高碳經濟特征明顯

由于西部地區資源性產業比重大，正處于工業化加快推進時期，加上技術和管理水平較低，導致其經濟發展呈現出“高消耗、高排放”的高碳經濟特點。2008年，西部地區萬元GDP能耗高達1.67噸標準煤，萬元工業增加值能耗達2.99噸標準煤，分別比全國平均水平高51.8％和36.5％，比東部地區高81.5％和110.6％(見表1)。西部地區單位工業增加值“三廢”排放量也遠高于全國和東部地區平均水平。西部地區的這種高碳經濟特征，是與其發展階段、產業結構特征及其在全國的分工地位等緊密相關的。

7.物流和稅收成本高西部地區由于遠離沿海港口和主要消費中心，加上產業配套不完善，生產者服務業發展滯后，導致物流成本偏高，嚴重影響了民間資本進入和企業發展。更重要的是，目前西部地區工業平均稅負遠高于東部地區平均水平。2008年，西部地區規模以上企業稅金總額占其產品銷售收入的比重高達7.13％，分別比全國和東部地區平均水平高48.9％和79.6％(見表2)。這種情況的出現，是與外商投資和出口高度集中在東部以及西部高稅行業比重大和地方從嚴征稅等因素緊密相關的。在東部地區，由于地方財力雄厚，稅源充足，大多實行“放水養魚”的寬松稅收政策。

三、未來十年西部大開發的著力點

實施西部大開發戰略是一項長期的艱巨任務。未來十年，是中國深入推進西部大開發的關鍵時期，也是全面統籌區域協調發展的重要轉折時期。在這期間，應堅定不移地全面深入推進實施西部大開發戰略，堅持“民富為先、穩定為重”的方針，更加注重維護社會穩定、擴大就業機會和讓百姓得到實惠，切實提高西部自我發展能力和綜合競爭力，使西部盡快走上持續穩定快速健康發展的軌道。

1.始終把維護社會穩定放在首位

西部地區邊境線漫長，是中國少數民族地區、革命老區和貧困地區的集中分布區，各種不安定的因素相互交融在一起。因此，在深入推進西部大開發的過程中，要始終把維護社會穩定放在首位，把經濟發展與社會穩定有機結合起來，堅持“兩手抓、兩手都要硬”。特別是，要高度重視“老少邊窮”地區的全面發展，切實幫助這些地區解決面臨的各種問題和困難，建立長效機制，增強其自我發展能力，依靠大開發促進大發展、大繁榮，實現西部社會大穩定和民族大團結。

2.要讓西部老百姓得到更多實惠

在西部大開發的前十年，國家著力實施了一批基礎設施和生態環境領域的重大項目。這些重大項目對盡快改變西部地區的落后面貌起到了關鍵性作用。今后除繼續推進點上的重大項目建設外，要更加重視從面上加強西部民生建設，著力解決與廣大百姓息息相關的教育、文化、醫療、衛生、社會保障、安全、居住環境等方面的問題，使西部老百姓能夠在大開發中確確實實享受到更多的實惠，使老百姓的收入和生活水平大幅度提高。

3.千方百計擴大西部的就業機會

實行就業優先戰略，著力增加本地就業機會，而不是一味向東部輸出廉價勞動力、為東部地區“打工”，使西部人盡可能在西部成家創業，這是促進西部經濟繁榮和維護西部社會穩定的關鍵所在。為此，應加大國家財政和政策支持力度，鼓勵海內外民間資本投資西部，鼓勵沿海企業、開發區和加工貿易西進，鼓勵西部農民工回鄉創業，尤其要高度重視在西部發展勞動密集型產業，以便在西部創造更多的就業崗位。

4.切實提高西部可持續發展能力

目前，西部有相當一部分地區的增長都是依靠開采資源來拉動的，走的仍然是一條“賣資源”的傳統路子。這種做法雖然可以暫時帶來GDP的高速增長和政府財政收入的增加，但無疑是不可持續的。為此，要圍繞優勢資源開發，積極培育資源循環產業鏈，完善產業配套體系，提高資源加工深度和綜合利用程度。同時，要加快推進資源型城市轉型，著力培育發展接續替代產業和戰略性新興產業，促進產業適度多元化，切實提高可持續發展能力，盡快改變單純向外輸出資源的狀況。

5.傾力打造西部特色低碳產業體系

最近，中國政府已明確表示，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％。要實現這一目標，難點將在中西部尤其是西部地區。為此，要按照資源節約、環境友好、低碳高效的原則，盡快制定實施西部節能減排行動計劃，加快推進低碳型的特色優勢產業發展，推動建立一批能夠充分發揮地區優勢、具有較強競爭力的低碳產業園區和低碳產業基地，全力構建西部特色低碳產業體系，為西部大開發提供堅實的產業支撐。

四、深入推進西部大開發的新戰略

未來十年，要深入推進實施西部大開發，就必須采取新的戰略和新的舉措。當前，重點是要推動實施三大核心戰略，即新增長極培育戰略、“三化”互動戰略和新型開放戰略。

1.新增長極培育戰略

近年來，中國區域經濟增長正在由單極驅動向多極驅動轉變。在過去相當長一段時期內，中國經濟的高速增長主要是依靠珠三角和長三角等少數地區來支撐的。隨著國內外經濟形勢和外部環境的變化，這種單純依靠東南沿海少數幾個地區來支撐中國經濟高速增長的單極驅動格局正在發生改變，已經一去不復返了。從未來的發展格局看，隨著北部沿海、中西部和東北地區一大批城市群的崛起，山東半島城市群、東北哈大產業帶、中原城市群、武漢都市圈、長株潭城市群、成渝都市圈、關中城市群等，都有可能成為支撐未來中國經濟持續高速增長的新的主導地區和增長極，由此將形成“群雄并起、多極驅動”的多元化區域競爭格局。

在這種新的形勢下，中國經濟的空間開發格局必須盡快實現戰略轉型，即從過去的點軸開發戰略轉變為多中心網絡開發戰略(魏后凱，2009)。所謂多中心，就是在抓好珠三角、長三角、京津冀經濟轉型升級的基礎上，依托大都市圈和城市群的建設，在中西部和東北地區培育一批新的增長極，以推動形成多元化的區域競爭格局。可以預見，山東半島城市群、沈大都市圈、海西城市群、中原城市群、武漢都市圈、長株潭城市群、成渝都市圈、關中一天水經濟區、北部灣經濟區等，都將有條件建設成為支撐未來中國經濟持續高速增長的新的主導地區和增長極。所謂網絡開發，就是在繼續完善沿海軸線的基礎上，進一步加強沿長江軸線尤其是中上游地區的開發，并依托主要交通干道和綜合交通運輸網絡，以大都市圈和城市群為載體，以主要中心城市為節點，加快推進建設一批新的國家級重點開發軸線，逐步形成“五縱四橫”的網絡開發總體格局。其中，“五縱”主軸線包括沿海軸線、京廣軸線、京深軸線(北京一濟南一合肥一南昌一深圳)、齊哈大軸線(齊齊哈爾一哈爾濱一大連)、包南軸線(包頭一西安一重慶一貴陽一南寧)；“四橫”主軸線包括沿長江軸線、隴海一蘭新軸線、滬昆軸線(上海一杭州一株洲一貴陽一昆明)、青西軸線(青島一濟南一石家莊一太原一銀川一蘭州一西寧)。

為推動這種多中心網絡開發格局的形成，未來十年迫切需要在西部地區加快培育形成一批新的國家增長極。在“十一五”時期，國家明確提出要抓好成渝、關中一天水、北部灣經濟區的建設，并組織力量編制了三個重點區域的規劃。“十二五”及后十年期間，一方面要繼續搞好成渝、關中一天水、北部灣經濟區的規劃建設，加大政策和資金扶持力度，盡快把這三個重點區域培育成為國家級的增長極，以此推動整個西部大開發的進程；另一方面，要積極做好呼包銀經濟區、蘭西經濟區等西部其他增長極的培育工作，加快規劃編制和建設步伐。同時，要加快推進綏滿經濟帶的規劃建設，把推進西部大開發與振興東北老工業基地有機結合起來。

2.“三化”互動戰略

當前，西部地區正處于工業化與城鎮化快速推進的時期。未來十年，要深入推進西部大開發，就必須把工業化與城鎮化、信息化有機結合起來，以工業化為支撐，以城鎮化為載體，以信息化為手段，推動區域轉型升級和“三化”互動融合。

首先，要以建立低消耗、低排放、高效率、具有競爭力的特色新型產業體系為核心，推動西部地區逐步走上資源節約、環境友好、生產效率高、注重自主創新、充分發揮人力資源優勢、共享發展成果的新型工業化道路。為此，要大力抓好信息化基礎設施建設，推動工業化與信息化互動融合；同時，要依托產業園區和產業集聚區，實行產業鏈延伸戰略，進一步完善產業配套體系，培育形成一批具有較強競爭力的特色優勢產業鏈，促進產業鏈式發展和集群化。

其次，要從西部區情和各地實際出發，走具有西部特色的新型城鎮化道路，全面提高城鎮化質量，促進城鎮化健康發展。為此，要充分發揮中心城市的帶動和輻射作用，繼續抓好成渝、關中、北部灣城市群建設，加快推進蘭西、呼包鄂、天山北麓、寧夏沿黃、滇中、黔中等城市群規劃建設，使之成為西部地區新的增長極；加快小城鎮建設步伐，進一步完善基礎設施和公共服務，著力搞好產業支撐，切實提高小城鎮吸納能力；強化小城市、小城鎮與大中城市之間的分工合作，促使大城市逐步向高端化和服務化方向發展，小城市、小城鎮向專業化和特色化方向發展，由此形成大中小城市和小城鎮合理分工、錯位發展的新型格局。

3.新型開放戰略

進一步加快西部地區對外對內開放的步伐，切實提高利用外資質量和對外開放水平，積極引導國內外民間資本大規模西進，推進西部地區的全面開放，依靠全面開放促進大發展，逐步形成以開放促開發、促發展、促繁榮、促升級的新型開放格局。

一是加快中心城市和重點區域的全面開放步伐。在加快重慶兩江新區和兩路寸灘保稅港區建設的基礎上，依托重慶、西安等交通樞紐城市，建立高水平、綜合性的國際內陸港或陸港，并在其他有條件的地區增設保稅區、出口加工區和保稅港區。鼓勵外商投資、沿海產業和加工貿易向中西部轉移。

二是加快沿邊地區開發開放步伐。盡快啟動編制《沿邊地區發展規劃》，繼續推進實施“興邊富民”行動計劃，進一步打通西部與東中部、東北地區以及與周邊國家的對外聯系通道，加快沿邊地區交通、通信、口岸、供電供水、環境衛生等基礎設施建設，適當放寬邊境地區設立各類“特殊區域”的審批條件，增設邊境經濟合作區、互市貿易區、保稅區等。在新疆喀什、內蒙古滿洲里、廣西東興、云南瑞麗等邊境口岸城市，整合現有資源，建立高度開放、更加靈活、更加優惠的“邊境經濟特區”，大膽進行沿邊開發開放試驗；支持在條件成熟的地區設立跨境經濟合作區，推動形成以開放促開發、促發展、促穩定的新格局。

五、深入推進西部大開發的政策措施

在“十二五”及后十年期間，國家應進一步加大對西部大開發的政策支持力度，著力采取多方面的有效政策措施，以切實增強西部地區的自我發展能力和綜合競爭力。

1.建立差別化分類扶持政策體系

要改變過去的普惠制辦法，并對現有針對特定區域的扶持政策進行整合，按照區別對待、分類指導的原則，對西部中心城市、資源富集區、老工業基地、貧困地區、生態脆弱區、邊境地區等不同類型區域，實行有針對性的差別化分類扶持政策，明確國家扶持的標準、范圍、時限、方式和具體措施，切實提高政策的實施效果。當前，要盡快將東北老工業基地政策延伸到西部地區，并研究制定具體的實施細則。在劃分類型區的過程中，對民族地區和革命老區實行“同等優先”，給予照顧。

2.設立國家承接產業轉移示范區

為積極引導外商投資、沿海企業、加工貿易和開發區西進，建議在西部條件較好的地區，依托交通干線以及大中城市和產業園區，建立一批國家承接產業轉移示范區。推進示范區的建設，應以城市為地域單元，以產業園區為載體，突出特色和重點，高起點搞好規劃，明確功能定位、發展目標和重點領域，并在投資、財稅、信貸、土地等方面給予相應支持。鼓勵東部與西部地方政府互動合作，在示范區聯手建立工業園區和產業化基地。要采取有效措施禁止沿海污染產業向西部轉移擴散，做到產業轉移污染不轉移。

3.大力推進基本公共服務均等化

進一步加大中央財政轉移支付力度，大幅度提高均等化轉移支付的比重，逐步建立以均等化轉移支付為主體的財政轉移支付體系，切實增強西部地區的公共服務能力。當前，要大力推進西部科技教育、文化體育、醫療衛生、園林綠化、環境保護、社會保障、公共安全、社區和信息服務等設施建設，并按照城鄉一體化的要求，推動城鎮各項基礎設施向農村延伸，構建以城帶鄉、城鄉互動、融合發展的新型格局。對西部民族地區和邊境地區，還要考慮雙語教學、民族文化、民族出版、地廣人稀帶來的高額成本等特殊情況，增加其特殊基本公共服務支出，提高基本公共服務標準和水平。

4.深化完善西部大開發稅收政策

延長稅收優惠時限，把現行主要稅收優惠政策再延長10年至20年；進一步降低稅率，可考慮對西部國家鼓勵類企業按12％甚至10％征收所得稅；實行直接優惠與間接優惠并舉，采用投資抵免、加速折舊、提取準備金、再投資退稅等方式，鼓勵西部企業加快調整升級；將消費稅設為共享稅，適當提高西部地方留成比例；根據稅收屬地原則，調整所得稅匯總納稅，對總分機構和跨區經營企業，其企業所得稅按稅源地的貢獻大小進行分配；擴大資源稅的征稅范圍，提高稅率，將計稅依據由從量計征改為從價計征；統一資源稅和資源補償費，實現稅費合一；制定適合西部的國家鼓勵類產業目錄，將西部特色優勢產業納入目錄，并將西部國家鼓勵類產業企業“主營業務收入必須達到70％以上”的規定降為60％或50％，擴大優惠政策覆蓋面(魏后凱、袁曉勐，2010)。

5.健全西部資源與生態補償機制

進一步理順資源價格，實行資源性產品和戰略性資源出口最低限價政策；對西部礦產、油氣等資源稅實行10年左右的全部返還政策，主要用于西部資源保護、環境污染治理等；建立礦業企業礦區環境治理和生態恢復的責任機制，強制推行企業從銷售收入中提取一定比例資金用于礦山環境、生態補償及資源枯竭后的企業轉產；優先在西部資源性產品產地建立一批國家戰略儲備基地；合理確定國家在西部有償出讓礦業權收益的分配比例，實行中央與地方二八分成；在礦山企業強制提取安全費用，加大安全投入(魏后凱、袁曉勐，2010)。在青海“三江源”等大江大河源頭區和生態極度脆弱地區，開展生態補償試點，建立國家生態保護綜合試驗區和“無人區”。

6.加大對扶貧工作的支持力度

進一步提高農村貧困線標準，重新核定國家扶貧工作重點縣范圍；著力培育特色生態產業體系，提高自我發展能力，擴大當地就業機會，集中力量重點解決集中連片的貧困地區經濟發展和脫貧致富問題。對到中西部貧困地區投資設廠或創辦企業，并能為當地創造較多新的就業崗位的投資者，中央財政給予一定就業補貼，并實行“八免二減半”征收企業所得稅等優惠政策。對中西部集中連片的貧困地區，尤其是少數民族和沿邊地區，可考慮設立“無稅區”，除在一定期限內享受減免企業所得稅外，還可享受減免其他稅費的優惠政策。由此造成的地方財政收入減少，由中央財政全額補足。

參考文獻：

[1]魏后凱，袁曉勐.我國西部大開發稅收政策評價及調整方向[J].稅務研究，2010(2).

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