個人住房抵押貸款保險模式的國際比較與我國選擇

摘 要：個人住房抵押貸款保險的主要功能是降低購房借款人的首付款比例。在我國個人住房抵押貸款保險體系的建設過程中，政府應當發揮主導作用，適時組建政策性個人住房抵押貸款保險機構，為廣大中低收入者申請高比例的個人住房抵押貸款提供保險，以保障其基本的居住需求。此外，政府還可根據我國住房市場發展的客觀需要，鼓勵、引導和扶持商業保險公司為中低收入群體以外的符合特定條件的借款人中請高比例的個人住房抵押貸款提供保險。

關鍵詞：個人住房抵押貸款保險；政府保險；私人保險；住房市場

中圖分類號：17840.682

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2010)04-0055-06

按常規個人住房抵押貸款機制，借款人向貸款人申請貸款，首先得按規定支付一定比例的首付款，并以其所購住房作抵押；獲得貸款后，借款人須按約定分期償付貸款本息，否則，貸款人有權依法以該住房折價或者以拍賣、變賣該住房的價款優先受償。但住房是一種特殊的不動產，其價格高昂，特別是對中低收入者和積累較少的年輕人而言，其購買住房的主要障礙之一就是難以一次性支付數額不菲的首付款。為此，美國、加拿大、澳大利亞和中國香港等國家和地區建立了個人住房抵押貸款保險機制，即由依法設立的機構或者組織為符合條件的借款人申請高比例的個人住房抵押貸款提供保證保險，以降低其購房門檻。我國自1990年代起也已開始著手構建個人住房抵押貸款保險機制，但目前國內學界對個人住房抵押貸款保險制度的理論研究還非常薄弱。從已公開發表的文章來看，大多篇幅短小，內容多以介紹性為主，甚至存在不少誤解。本文擬在深入分析和全面闡述個人住房抵押貸款保險的內涵、主要功能及其實踐模式的基礎上，就如何構建適合我國國情的個人住房抵押貸款保險機制提出原則性的設想。

一、個人住房抵押貸款保險的內涵與功能分析

廣義的個人住房抵押貸款保險是指一切與個人住房抵押貸款有關，為保證個人住房抵押貸款的安全而開辦的各類保險業務，包括個人住房抵押貸款房屋險、個人住房抵押貸款人身險和個人住房抵押貸款保證保險等；狹義的個人住房抵押貸款保險僅指個人住房抵押貸款保證保險，它與個人住房貸款、個人住房擔保貸款和個人住房抵押貸款等概念緊密相關。個人住房貸款是指貸款人向借款人發放的用于購買住房的貸款。與一般消費性貸款相比，個人住房貸款具有貸款額度大和貸款期限長等特點。為了保證貸款債權的安全，防止由于借款人不按期償還貸款本息而遭受損失，貸款人在發放個人住房貸款時，除了要求借款人按規定支付一定比例的首付款外，通常還要求借款人提供某種形式的擔保，如抵押、質押或者保證等，此為個人住房擔保貸款。由于住房具有固定性、保值性和增值性等特點，貸款人在發放個人住房貸款時，一般要求借款人以其所購住房作抵押。因此，個人住房貸款通常又被稱為個人住房抵押貸款。但住房是一種特殊的不動產，其價格高昂，特別是對大多數中低收入者和積累較少的年輕人而言，其購買住房的主要障礙就是難以一次性支付數額不菲的首付款。個人住房抵押貸款保險就是指由依法設立的機構或者組織為合格借款人申請高比例(低首付)的個人住房抵押貸款而與貸款人簽訂保證合同，當借款人不按期償還貸款本息時，由該機構或者組織承擔約定的清償責任的行為。

個人住房抵押貸款保險的主要功能是為借款人申請高比例的個人住房抵押貸款提供信用支持，即降低購房借款人的首付款比例。剖按常規個人住房抵押貸款機制，借款人申請個人住房貸款，首先得按規定支付一定比例的首付款(一般為20％以上)，并以其所購住房作抵押；獲得貸款后，借款人須按約定分期償付貸款本息；在還款期內，借款人一旦停止支付貸款本息，且超過規定的延期支付期限，不論其已償付的貸款本息有多少，貸款人均有權依法以該住房折價或者以拍賣、變賣該住房的價款優先受償。從理論上看，隨著貸款的不斷償還，借款人所欠的貸款余額不斷減少，其在抵押住房中的權益不斷增加，即使借款人違約，但由于處置抵押住房所得大于貸款余額的概率不斷增加，貸款人遭受損失的可能性也相應的不斷降低。也就是說，在通常情況下，只要借款人以其所購住房作抵押，并按規定支付了相應比例的首付款，即足以保障貸款人的債權安全。除非房地產市場發生重大逆轉，住房價格的下跌幅度超過了借款人在抵押住房中的權益。個人住房抵押貸款保險的機理在于：借款人在貸款人原定的貸款條件之外向保險人支付一定比率的保險費建立“保險基金”，為貸款人提供保證保險，使得貸款人的風險得以轉移或者降低，貸款人則有義務在原定貸款條件的基礎上給予借款人一定的優惠。從經濟學的角度看，貸款人對資金的時間價值和風險價值行使管理權并獲取相應的收益，其貸款利息收入包括源于時間差的利息收入和源于風險的利息收入；保險人為貸款人提供保險，使貸款人的風險得以轉移或者降低，保險人則應有權獲得貸款人發放的貸款資金中相應的風險價值收益權；而保險人為貸款人轉移或者降低風險的基礎是借款人繳納的保險費，因此，保險人應當將其從貸款機構獲得的風險價值收益權轉移給借款人，即借款人有權獲得貸款人在貸款條件方面給予的優惠。

如在美國，1930年代普通個人住房抵押貸款的貸款比例為50％～60％，貸款期限通常為3～5年，而由聯邦住宅管理局保險的個人住房抵押貸款的貸款比例最高可達80％，貸款期限均為20年，且利率固定；1970年代中后期，由聯邦住宅管理局保險的個人住房抵押貸款的貸款比例可達85％～95％；到了1980年代，由聯邦住宅管理局保險的個人住房抵押貸款的貸款比例進一步提高，最高可達97％，貸款期限可達30年。在加拿大，普通個人住房抵押貸款的貸款比例為75％，而由抵押貸款與住房公司保險的個人住房抵押貸款，借款額在18萬加元以下的，貸款比例可達90％，最高可達95％。在澳大利亞，普通個人住房抵押貸款的貸款比例為80％，而由住房貸款保險公司保險的個人住房抵押貸款的貸款比例可達97％，甚至可以是100％的全額貸款。

二、個人住房抵押貸款保險的不同模式

個人住房抵押貸款保險模式是個人住房抵押貸款保險運作機制和管理制度的總稱，主要包括保險機構的性質和組織形式、保險標的和承保范圍以及保險風險的防范與控制等內容。目前各國的個人住房抵押貸款保險機制大致可分為以下3種類型：

1.美國的政府保險與私人保險分工協作模式

在美國，聯邦住宅管理局、退伍軍人事務部和私人抵押保險公司是個人住房抵押貸款保險的主要提供者，它們的保險業務各具特色，各有所長，既體現了政府干預，又不乏市場活力，是政府保險與私人保險分工協作模式的典型。

聯邦住宅管理局成立于1934年，隸屬于住房與城市發展部，其宗旨是為改善居民的住房條件和提高居民的居住水平提供幫助，其主要業務之一是為符合條件的中低收入家庭、第一次購房者和邊遠地區居民申請高比例的個人住房抵押貸款提供100％的全額保險；當借款人不按期償還貸款本息時，貸款機構可從聯邦住宅管理局取得等于因借款人違約而造成的所有正常損失(包括借款人所欠本金、利息，以及處理房產所發生的各種費用，如律師費、稅費、評估費、維護費等)的信用債券，債券本息的支付由聯邦政府負責。退伍軍人事務部成立于1944年，它是聯邦政府的一個獨立機構，負責制定并組織實施有關退伍軍人在醫療、教育、住房、保險、退休金以及其他福利等各方面的政策。在住房方面，退伍軍人事務部可為合乎資格的每位退伍軍人申請高比例的個人住房抵押貸款提供保險，以保證其能購買到中等條件的普通住房；但退伍軍人事務部提供的并非全額保險，而只是部分保險。如果借款人違約，退伍軍人事務部將直接從借款人的補助金中扣除應當支付的貸款本息。

美國的私人抵押保險早在1920年代就已產生，并間或出現過短暫的繁榮。與政府保險相比，私人抵押保險公司的經營方式比較簡便和靈活，原則上，它們可以對各類個人住房抵押貸款提供保險，貸款房價比可高達95％。但私人抵押保險公司只對超過常規個人住房抵押貸款額的部分提供保險，其保險金額僅限于貸款額的20％～30％。當借款人不按期償還貸款本息時，貸款機構可要求保險公司根據保險合同的約定向其支付一定比例的賠償；或者通過清算、自愿交換產權等途徑獲得房產權屬，然后出售房產，若出售所得少于負債，可向保險公司就不足部分提出索賠。

2.加拿大的政策性保險與私人保險相結合的模式

加拿大的個人住房抵押貸款保險體系與美國有許多相似之處。加拿大聯邦政府一方面通過《國家住房法》建立了抵押貸款與住房公司，為中低收入家庭申請高比例的個人住房抵押貸款提供保險；另一方面又有私人抵押保險公司為高于抵押貸款與住房公司承保限額的個人住房抵押貸款提供保險。但與美國的聯邦住宅管理局和退伍軍人事務部不同，加拿大的抵押貸款與住房公司不是政府機構，而是聯邦政府獨資擁有的皇家公司，其注冊資本2500萬加元全部來自聯邦政府的財政預算。1954年，為降低個人住房抵押貸款的首付款比例，提高中低收入家庭的住房支付能力，聯邦議會重新修訂了《國家住房法》，授權抵押貸款與住房公司向低首付款的個人住房抵押貸款提供保險，以鼓勵金融機構發放高比例的個人住房抵押貸款。抵押貸款與住房公司為借款人提供100％的全額保險，保險金額包括借款人拖欠的貸款余額、利息和有關費用等。當借款人不按期償還貸款本息時，貸款人可通過處置抵押住房，從變賣或者拍賣抵押住房所得的價款中優先受償；或者把抵押住房的處置權轉移給抵押貸款與住房公司，由抵押貸款與住房公司先行賠償貸款人的一切損失。抵押貸款與住房公司賠償貸款人的損失后即著手實施拖欠還款管理程序，包括為借款人重新安排特殊的還款計劃和還款期限等，最后的手段才是處置抵押住房。

除了抵押貸款與住房公司為個人住房抵押貸款提供保險外，早在1963年，加拿大就出現了私人抵押保險公司，為高于抵押貸款與住房公司保險限額的個人住房抵押貸款提供100％的全額保險。如GE資產抵押保險公司，雖然其在加拿大當前的個人住房抵押貸款保險市場只占據了很小的份額，但其影響卻在逐步擴大，2000年該公司還推出了零首付保險計劃。

3.澳大利亞的單一私人保險模式

1965年，澳大利亞聯邦政府建立了住房貸款保險公司，為居民申請高比例的個人住房抵押貸款提供保險。同年，澳大利亞第一家私人抵押保險公司——澳大利亞抵押擔保與保險公司成立，之后又相繼成立了兩家私人抵押保險公司，但住房貸款保險公司在整個抵押保險市場一直處于主導地位。住房貸款保險公司與被批準的貸款機構采取“開放保單”的辦法，即如果借款人滿足住房貸款保險公司的審批條件，貸款機構就代住房貸款保險公司簽發保險單，否則，就必須提交住房貸款保險公司最后決定。住房貸款保險公司的抵押保險業務中約有40％左右是由各貸款機構直接審批的。從承保范圍來看，住房貸款保險公司90％以上的業務是全額保險。當借款人已有4個月未還款時，貸款機構須向住房貸款保險公司報告，一旦確定借款人將不履行合同，并且將抵押住房公開出售后的所得價款低于貸款本息與其他合理費用之和時，住房貸款保險公司即向貸款機構賠償所有損失，包括貸款本金、累計利息、交易費用以及其他合理支出等。1997年，澳大利亞洲政府在推行私有化思想的指導下，將住房貸款保險公司出售給了世界著名的保險公司——美國通用電子集團下屬的GE資本服務公司，后更名為澳大利亞住房貸款保險有限公司。這樣，澳大利亞的抵押保險市場就完全實現了私有化。

三、我國個人住房抵押貸款保險模式的選擇

信用保證保險是一種高風險、低收益業務，尤其是個人住房抵押貸款保險，其承保對象為千千萬萬個購買自有住房的居民個人和家庭，借款人的財產、收入和信用狀況以及貸款金額、貸款期限等各不相同，呈現出高度的離散性，保險機構無法通過“大數法則”來確定其未來風險的大小和損失程度，很難通過收取保險費來彌補其風險損失，要實現贏利更是困難。從各國個人住房抵押貸款保險的發展歷史看，政府的引導和主導作用非常明顯和重要。在個人住房抵押貸款保險制度建立之初，一般都是先由政府或者政府出資設立的機構直接介入個人住房抵押貸款保險市場。如在美國，1930年代經濟大蕭條時期，200多萬戶居民因無力償還貸款而喪失抵押住房的贖回權，金融機構抵押貸款的呆賬、壞賬急劇增加。1934年，聯邦政府依據《國民住宅法》成立了聯邦住宅管理局，為符合條件的個人住房抵押貸款提供保險，迅速恢復了個人住房抵押貸款市場各類金融機構的信心，有力地推動了住房投資和消費的增長。在加拿大，1950年代以前的個人住房抵押貸款首付款比例較高，一般至少為房價的30％，有的甚至高達50％，這在很大程度上抑制了居民的住房消費需求。為降低個人住房抵押貸款的首付款比例，提高中低收入家庭購買住房的支付能力，聯邦議會于1954年重新修訂了《國家住房法》，授權抵押貸款與住房公司為個人住房抵押貸款提供100％的全額保險，以此鼓勵金融機構發放高比例的個人住房抵押貸款。

在我國，近年來，由于房地產市場發展不平衡，住房供求的結構性矛盾突出，住房價格增長過快，居民的住房消費能力與住房價格嚴重脫節，以廉租住房和經濟適用住房為主體的住房保障體系已經不能完全適應我國住房市場發展的現實需要。如按《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》和《廉租住房保障辦法》、《經濟適用住房管理辦法》的規定，廉租住房和經濟適用住房的保障對象均為城市低收入住房困難家庭。但實踐中還有很大一部分中低收入家庭一方面因不符合相應的保障條件，無法享受到廉租住房和經濟適用住房的政策優惠；另一方面又無力購買市場價普通商品住房(主要是無力一次性支付規定比例的首付款)，成為所謂的“夾心層”，住房難問題依然比較突出。因此，建立個人住房抵押貸款保險機制，由依法設立的機構或者組織為具有相應的住房購買力，但不能一次性支付規定比例首付款的中低收入家庭提供保險，促使貸款機構向其發放高比例的個人住房抵押貸款，以降低其購房“門檻”，不失為解決中低收入家庭住房難問題的一種可行選擇。

事實上，我國自1990年代起就已開始著手構建個人住房抵押貸款保證保險機制。1995年天安保險公司在全國率先推出了《商品房按揭保證保險條款(試行)》；1997年太平洋保險公司北京分公司也推出了《中國太平洋保險公司北京分公司購房(貸款)綜合保險條款(試行)》進行保證保險的試點。個人住房抵押貸款保證保險一時成為各保險公司所注目的新的業務領域，但由于風險積累過快，曾一度停辦。1998年中國人民保險公司在推出全國性的《個人抵押貸款房屋保險條款》的同時，推出了附加的《個人購置住房抵押貸款保證保險條款》。2001年中國平安保險公司、中國太平洋保險公司北京分公司、上海保監辦等相繼推出了個人抵押商品住房綜合保險，在原已開辦的住房抵押貸款財產保險的基礎上增加了還貸保證保險。此外，我國現行住房置業擔保是由依法設立的住房置業擔保公司為借款人申請個人住房貸款而提供的保證擔保，本質上亦屬于我國個人住房抵押貸款保險體系的組成部分。但按《住房置業擔保管理試行辦法》的規定，住房置業擔保公司與保險公司一樣，都是以營利為目的的企業法人。也就是說，我國現行的個人住房抵押貸款保險體系是單一的私人保險模式。

但是廣大中低收入者的資產積累較少，其就業、收入或者健康等方面的某些微小變化就可能會使他們喪失還貸能力，以營利為目的的商業保險公司(住房置業擔保公司)往往并不愿意為其提供保證保險(擔保)。因此，在我國個人住房抵押貸款保險體系的建設過程中，政府應當發揮主導作用，適時組建政策性個人住房抵押貸款保險機構，為廣大中低收入者申請高比例的個人住房抵押貸款提供保險，以保障其基本的居住需求。按我國《擔保法》的規定，政府機構不得為保證人。因此，我國的政策性個人住房抵押貸款保證保險不應采用美國的政府直接保險方式，而應采取加拿大的政府間接保險方式，即由政府出資組建的獨立于政府之外的法人實體承擔。此外，政府還可根據我國住房市場發展的客觀需要，鼓勵、引導和扶持商業保險公司為中低收入群體以外的符合特定條件的借款人申請高比例的個人住房抵押貸款提供保證保險。如當住房市場不景氣時，為刺激住房消費，政府可以鼓勵商業性個人住房抵押貸款保險的發展；反之，當住房市場“過熱”時，為抑制住房消費，政府應當限制商業性個人住房抵押貸款保險的發展。

綜上所述，在個人住房抵押貸款保險模式的選擇方面，我國應當建立針對不同收入群體的、政策性和商業性相結合的個人住房抵押貸款保險體系。

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