新中國城市化:歷程\\問題與展望

摘 要：新中國城市化經過圍繞工業化建設生產型城市(1949-1978年)、城市體制改革拉動(1979-1990年)、城市外部擴張和內部重組加速(1991-1999年)3個階段后，進入城鄉統籌發展階段。當前，我國城市化主要存在失地農民、生態環境、資源和城市發展均衡4個重大問題；未來城市化的新布局主要體現在深度城市化、低碳生態城市、組團城市群以及中小城市和小城鎮等方面。微觀上要解決城市化過程中存在的勞動就業、教育、醫療、住房等制度性障礙，改革長期存在的城鄉分割的戶籍制度；中觀上要解決好資源環境問題，建設低碳生態城市；宏觀上要統籌城鄉發展，以大帶小，構建大、中、小城市共同發展機制，促進城市群和小城鎮協調發展。

關鍵詞：城市化；城市均衡發展；城鄉統籌；失地農民；低碳生態城市；城市群；小城鎮

中圖分類號：F291.1

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2010)04-0073-08

城市化是經濟社會發展的必然趨勢，是衡量國家和地區的經濟社會發展水平的標志之一。中國自改革開放以來，城市化水平得到顯著提高，城市化進程的迅猛發展不僅在改變著中國，也在改變著世界，因此，對中國城市化發展的歷史和現狀有一個清醒的認識和把握便顯得尤為重要。

一、新中國城市化發展的歷史演進

回顧世界城市發展的歷史，城市化發展表現出一定的階段性，學術界對此做出了大量總結。其中最具代表性的是美國學者Ray M.Northam(1975)的城市化發展的“S型曲線”，把城市化發展分為三個階段：初期階段、中期階段、后期階段。應當指出，s型城市化發展理論作為基于西方城市化進程的經驗規律符合城市化的基本原理和一般正常發展過程，有助于理解現實的城市化差異和未來的發展趨勢，但并不具有普適性，尤其是對中國這樣一個人口眾多、城市化任務艱巨的發展中國家。新中國城市化已經經歷了60年的發展歷程，關于我國城市化發展歷史階段的劃分問題，國內外學術界存在較大分歧。本文認為，基于60年來我國城市建設方針的變化，可以分為四個歷史階段對新中國的城市化進程進行考察：圍繞工業化建設生產型城市階段(1949-1978)、城市體制改革拉動階段(1979-1990)、城市外部擴張和內部重組加速階段(1991-1999)、城鄉統籌發展階段(2000-)。

1.圍繞工業化建設生產型城市階段(1949-1978年)

新中國成立后，“中共七屆二中全會”決議提出“工作重心由鄉村轉移到城市，城市建設的總方針主要是圍繞工業化有重點地建設城市，迅速恢復和發展城市生產，把消費的城市變為生產的城市”。這期間雖然出現了城市化長期滯后于工業化的獨特現象，但是新中國的城市化還是迎來了一個黃金年代。

1949年，新中國剛成立時，全國僅有城市132個，城市市區人口3949萬人，占全國總人口比重7.3％。1949至1978年，城市化水平長期低于20％。其中1949至1957年，我國的城市化水平平穩發展，8年時間提高了4.8個百分點(見表2)。平穩發展主要得益于“三年國民經濟恢復”以及“第一個五年計劃”時期正確的經濟發展路線和巨大的經濟建設成就。這一時期的城市化建設成就體現在城市數量和布局上。一方面城市數量有所增加，50萬人口以下的城市從1949年的98個增加到1957年的140個；另一方面城市的空間布局有所調整，中西部興起了一系列工業城市，如鄭州、包頭、蘭州、西安、成都等。然而從1958年開始的“大躍進”運動打斷了這一切，城市發展十分緩慢，城市化進程受阻。20年的歷史，三起兩落，城市化建設進程基本上在原地踏步，其原因可以由經濟的、政治的、自然的、人為的因素共同解釋，這里不再贅述。

回顧工業化初期的城市化歷史，總的來看，城市化進程緩漫，城市建設方針主要受傳統社會主義經濟發展理論影響，片面強調工業特別是重工業的發展，城市被定位為生產中心，城市規劃主觀隨意性、盲目性很大，“上山下鄉”、“三線建設”催生的“逆城市化”現象更是違背了歷史潮流。

2.城市體制改革拉動階段(1979-1990年)

黨的“十一屆三中全會”以來，隨著對內改革、對外開放的一系列政策措施的實施，城市化進程也隨著經濟體制的改革進入了生機旺盛的時期。這一時期的城市建設方針主要是“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。

這個時期城市化的最大特點表現為農村人口向小城鎮轉移而非傳統意義上的大中城市吸納農村人口。在全球化的大背景下，外資首先成為經濟發展的主要推力，特別是東部沿海地區，由于具有地緣和政策雙重優勢，吸引了大量外資注入。遍地興起的鄉鎮企業吸引了大量農村剩余勞動力，這些農民離開土地，進入鄉村、小城鎮一級的工廠從事生產勞動，形成了我國“自下而上”的城市化過程。無論是“外資驅動型”的珠三角地區，還是私企壯大的“溫州模式”，或是以集體所有制企業蓬勃發展為特征的“江蘇模式”，鄉鎮企業帶來了小城鎮的快速發展(葉嘉安，等，2006)。1989年，全國共有大城市58個(其中特大城市30個)、中等城市117個、小城市275個，小城市人口占全國城市總人口比重持續上升，對應的是大城市人口比重逐年下降。

1979至1990年問，城市化水平提高了8.5個百分點(見表3)。這期間，城市化發展存在著一個明顯的問題，即城市化嚴重滯后于工業化。但是城市化進程仍取得了積極的成效，并沒有出現一些發展中國家的“假城市化”現象(即城市化人口增長并不是工業化帶動，而是單純由農村人口向城市遷徙引起)。

3.城市外部擴張和內部重組加速階段(1991-1999年)

新區、開發區建設、爭相建設國際化大都市的熱潮使我國城市化進入了新的發展階段。改革開放進一步深化，城市化水平持續增長，城市空間外部擴張和內部重組加速。這一時期的經濟發展、資金積累、居民收入都經歷了快速增長的過程，城市化水平提高了近10個百分點(見表4)。土地價格機制的引入，為城市空間結構重組帶來了新的機遇，改變了我國長期以來的土地無償、無限期使用制度。政府通過協議、招標或是拍賣等方式出讓土地使用權，對舊城改造、新區建設以及基礎設施投資注入了大量資本，也使得土地價值和資本分配成為城市結構優化的依據(葉嘉安，等，2006)。我國的城市空間開始迅速發展：舊城改造如火如荼，新區建設日新月異，工業開發區、高新技術開發區遍地開花，中心商務區不斷涌現。

4.城鄉統籌發展階段(2000年-)

進入21世紀以來，我國城市化在快速增長的同時，長期存在的城鄉經濟、社會發展不協調問題日漸突出。經歷了前三個階段的快速發展，城市化水平已經有了很大的提高，但是城鄉發展差距的擴大制約了農村經濟社會的發展，使得國家經濟社會發展處于一種失衡狀態。統籌城鄉發展，從根本上改變城鄉二元結構，逐步實現城鄉一體化，是黨中央在新世紀新階段為解決“三農問題”而制定的一項重大戰略決策，這一重大戰略決策，使城市化進程與城鄉建設相結合的步伐加快。目前我國已經形成了上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、深圳市、重慶和成都、武漢城市圈、長株潭城市群等8個國家級綜合配套改革試驗區互動的試點格局，為我國探索區域發展新路徑，實現新型城市化提供經驗和示范。

至2009年底，全國城市總數達到660個，城市化水平已經上升到46.6％。近5年來，城市化水平年均增加0.9個百分點，雖然比前一時期增長有所回落，但仍處于高位區間(見表5)。可以說，目前我國城市化正處于加速發展時期，城市人口持續擴張，是這一階段的基本特征。這個階段具有鮮明的特點，主要表現為：都市群(城市群)已經成為區域經濟發展的龍頭；城市規劃成為引領區域發展的強大引擎；城市發展不僅要考慮經濟增長幅度，還要更加注重資源節約、環境保護等；城市投資環境改善，基礎設施逐步完善；城市產業結構不斷優化，創新能力取得較大提高。

二、中國城市化目前存在的重大問題

據預測，到2010年，全國城鎮人口將達到6.4億人左右，城市化水平達到48％；到2020年，城市化發展水平達到58％左右；到2050年中國達到中等發達國家水平，城市化水平要達到70％～80％。這也意味著50年內，中國將有7億～8億人口從農村轉移到城市。當我們享受城市化快速發展帶來的成果時，也應當認真審視目前我國城市化存在的一些重大問題。

1.失地農民問題

與城市規模擴張和城市功能提升及其完善相伴的是大量城郊結合部的農民失去賴以生存的土地。對于這部分農民來講，城市化的宗旨本應是他們戶口的城市化、生活的城市化和就業的城市化。然而，為了解決城市建設準備金不足或其他融資渠道狹窄的困難，許多地方政府通常采用的解決辦法就是盡量壓低征地拆遷費用支出。在土地增值所產生的巨大收益分配中，地方政府和開發商憑借各自的資源優勢獲取了巨額財富，但被征地農民卻處于相對被動和弱勢的地位，既沒有知情權和發言權，又對不合理的征地、拆遷安置方案缺乏抵抗能力。更嚴重的是，我國城市化的一個普遍現象就是失地農民失去了土地之后也失去了生存的基礎，用完僅有的失地補償費用之后只能伸手向政府求助。這不僅制約了我國城市化的發展，更嚴重影響到社會的安定。

2.生態環境問題

城市化發展初期，我國主要是依靠工業化來推動城市化，再加上治污設施建設滯后，工業污染和城市污染物排放激增。城市化的快速發展，使得固體廢棄物污染、水污染、空氣污染等問題加劇，交通擁堵問題日漸嚴重。大多數城市工業、人口高度集中，狹小的區域內產生的大量廢棄物遠遠超過了城市環境的自凈化能力，導致城市污染日益嚴重，使得城市化陷入了巨大的生態困境。

2008年全國工業固體廢物產生量為19.01億噸，比2000年增加近11億噸。城市生活垃圾產生量也呈直線增長態勢，2008年達到1.54億噸，而城市生活垃圾無害化處理率平均只有66.8％。城市水污染主要來自工業廢水和生活污水，而且城市生活污水不斷增加逐漸成為城市水污染的主要原因，全國近一半的城鎮飲用水源地水質不符合標準。城市大氣污染嚴重，雖然大氣污染總體較前幾年有所改善，但形勢仍很嚴峻。2008年在監測的519個城市中，空氣質量達到一級標準的城市有21個(占4.0％)，達到二級標準的城市有378個(占72.8％)，達到三級標準城市有113個(占21.8％)，低于三級標準城市有7個(占1.4％)(楊東平，等，2009)。全國地級及以上城市，空氣質量達標比例為71.6％，縣級市達標比例為85.6％。北方城市，特大、超大型城市，產煤區的城市空氣污染尤為突出。大城市交通擁堵問題也日漸嚴重，單位道路面積車輛逐年上升，市區平均行車速度逐年下降。

3.資源問題

城市化進程是城市人口比重迅速提升、城市數量不斷增加和城市質量不斷提高的過程，資源供給是滿足城市化發展的客觀要求。然而，資源危機已經成為我國城市化發展的“瓶頸”，資源緊缺與資源浪費現象同時并存且嚴峻考驗著我國城市化的可持續發展。

這里提到的資源主要指在城市化進程中所必需的水資源、土地資源、能源等。從水資源來看，中國人均淡水資源只有2290多平方米，而且分布極不平均。隨著城市化人口的劇增，生產用水和生活用水大幅上升，加上江河湖泊等地表水及地下水質遭到嚴重污染，城市的空間布局與水資源承載能力不相適應的問題越來越突出。目前，655個城市中有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水。全國城市日缺水量達1600萬立方米，年缺水量60億立方米，北方一些城市被迫限量供水。從土地資源來看，城市用地的巨大需求與可供土地的嚴重短缺的矛盾日益尖銳，土地資源的稀缺性非常突出。隨著我國城市化進程的加快，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，又比上一年度減少29萬畝，耕地面積越來越接近18億畝“紅線”。中國用地形勢十分嚴峻：一方面，城市建設用地的緊張成了不少城市發展的最大難題；另一方面，當前城市建設中土地浪費現象普遍存在，城市的粗放式發展模式存在粗放規劃、浪費使用土地等問題，嚴重阻礙了城市綜合質量的提高和功能的正常發揮，降低了城市的承載能力，影響了城市化的健康發展。從能源來看，我國城市化發展面臨的挑戰主要是能源短缺和低效利用問題。能源短缺問題主要表現為城市需要的能源供給不足，尤其是石油和電力。隨著城市化進程的推進，重化工業、城市人口數量的增加和城市居民生活質量的提高，對能源需求大幅增加。2003年以來，全國出現大面積“電荒”，20多個省(市)被迫拉閘限電。2009年我國累計進口原油2.04億噸，年度進口規模首次突破2億噸，比上年增長13.9％；同年，煤炭消費量27.4億噸，增長3.0％。城市能源消耗快速增長的同時，還伴隨著能源利用效率低下的問題。目前，全國綜合能源利用效率約為33％，比發達國家低10個百分點。

4.城市發展均衡問題

盡管我國城市化進程迅速推進，總體城市化水平即將達到50％，但各地區的城市化發展水平相當不平衡。宏觀層面看，區域之間城市化發展水平不平衡，東、中、西部發展極不平衡，城鎮結構也不盡合理；中觀層面看，城市之間城際關系不協調，目前已經形成的幾個城市群內部缺乏城鄉統籌規劃，協調機制不夠明確，在城市建設、產業結構等方面存在元序競爭，帶來資源浪費、重復建設和產業同構，加劇了區域環境惡化；微觀層面看，城鄉差距不斷拉大，城鄉二元體制制約了城市化進程。從1978年到2009年，城鄉居民收入差距幾經起伏，從2.6：l擴大到3.33：1，達到1978年以來最高水平，如果考慮城鄉居民養老、醫療和各種福利補貼等非貨幣因素，城鄉收入差距之比則可能要超過6：1。城市化的本意是解決城鄉差距，但在中國卻表現為城鄉收入差距和城市化進程同向增加，這種現象值得深思。

各地區城市化水平差異很大，空間上明顯地表現為沿海東部地區高度城市化、內陸黃河以北地區中度城市化、內陸黃河以南地區低度城市化的趨勢，而且，地區梯度差異極大。2008年，沿海和東北地區的12個省區城市化水平最高，平均城市化率達到61.68％，尤其以上海、北京、天津三個直轄市城市化水平最高，分別為88.6％、84.9％、77.23％。內陸地區的城市化水平差異也很大，低的如西藏只有22.61％，高的如內蒙古達到51.71％，跨度很大；河南、四川、貴州、云南、甘肅和新疆不到40％，河北、安徽、湖南、青海略高于40％(見圖2)。

三、中國城市化發展未來的新布局及其政策取向

對于即將到來的“十二五”時期中國的城市化，如何妥善解決現存的重大問題，需要我們審時度勢，積極謀劃城市化發展的新布局。

1.未來發展新布局

(1)深度城市化

既然農村人口進入城市是一個中國城市化過程中繞不開的現象，那么就應該從制度上使他們真正享受到市民權，獲得同等的政策和制度待遇。城市可持續發展的方向應該更加重視城市化的深度化。所謂深度城市化是指不單純追求城市規模的擴大和設施的建設，而在追求城市化水平數量基礎上更加注重質量，著力解決城市化過程中存在的戶籍、勞動就業、教育、醫療、社會保障、住房等制度性障礙。也就是說，從制度上為城市化的人口創造公平的機會，給予包括失地農民在內的農村人口公平生活的權利。同時，要通過城鄉體制改革解決中國城市化的困境。中國城市化健康發展離不開農村的發展和富裕，忽視了農村的發展和富裕，就會使中國城市陷入困境。因此，深度城市化應與農村的發展協同進行，從城市之外尋找城市化困境的解決之道。

(2)低碳生態城市

全球正面臨著氣候變化和資源環境的巨大壓力，外延增長式的城市發展模式已難以適應新形勢下的發展要求，世界城市發展模式面臨著轉型的抉擇。中國城市需要積極探索、實踐一條構建資源節約型、環境友好型城市的發展道路——低碳生態城市。低碳生態城市，即以低能耗、低污染、低排放為基礎的城市發展模式，實質是能源高效利用、清潔能源開發、追求綠色GDP的問題，核心是能源技術和減排技術創新、產業結構和制度創新以及城市人口生存發展觀念的根本性轉變。一方面，城市化進程是人類的文明進程，文明進程要求我們走向生態文明，而生態文明的支撐恰恰就是要靠低碳生態城市；另一方面，低碳的城市化發展模式可以有效地應對我國城市化發展的資源環境問題。我國占全球21％人口的城市化進程靠占世界7％的淡水資源、7％的耕地、4％的石油、2％的天然氣來推動，迫使我國必須要走內涵挖掘式道路，低碳生態城市便是題中之意(仇保興，2009)。令人可喜的是，近幾年建設低碳生態城市已經在我國天津、唐山、合肥、成都、深圳等城市先行展開，全國各地陸續積極響應，有的城市已經啟動低碳生態城市規劃建設，有的正開始著手編制轉型方案。

(3)組團式城市群

伴隨著城市化引發的不斷擴張的工業區和居民區以及大量的農村人口從鄉村空間到城市空間的轉換，在我國一些經濟相對發達地區，以單一城市為單位配置的經濟在很大程度上不能滿足資源優化的要求，只有融入區域城市體系才有更為廣闊的發展空間。城市帶、城市群、城市圈等形式的區域城市聚集體，已經成為引領區域發展的強大引擎。未來的發展方向便是組團式城市群。所謂組團式城市群，是指“大中小城市‘結構有序、功能互補、整體優化、共建共享’的鑲嵌體系，體現出以城鄉互動、區域一體為特征的高級演替形態。在水平尺度上是不同規模、不同類型、不同結構之間相互聯系的城市平面集群，在垂直尺度上是不同等級、不同分工、不同功能之間相互補充的城市立體網絡，二者之間的交互作用使得規模效應、集聚效應、輻射效應和聯動效應達到最大化，從而分享盡可能高的‘發展紅利’，完整實現區域發展動力、區域發展質量和區域發展公平三者在內涵上的統一”(牛文元，等，2004)。我國未來將形成十大組團式城市群：京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關中城市群，其發展目標主要是優化結構，提高質量，增強輻射帶動能力，提高在國際經濟競爭中的地位。

(4)中小城市和小城鎮

城市化發展加快了城市規模的擴大和城市設施的建設，但是，城市化的本質是農民變市民，在這個方面的進程卻非常緩慢。加快中小城市和小城鎮的發展，應該成為中國城市化未來的一大趨勢和特點。近年來大城市規模擴張比較快，但一定空間的人口資源環境承載能力有限，很多大城市已經超載，使得大城市的生活質量下降，不利于可持續發展。我國農村人口、剩余勞動力多的特殊國情決定了在發展大城市的同時，必須兼顧發展中小城市和小城鎮，就地安置農村勞動力，以此來減輕大城市在提供就業、住房等方面的壓力。此外，在后金融危機時期，全球市場需求相對短缺，由中小城市和小城鎮帶來的國內市場需求擴大，不僅對增強中國經濟增長具有重要意義，而且有可能成為我國與主要發達國家合作博弈的重要籌碼。

2.政策取向

(1)微觀層面的政策取向

要解決城市化過程中存在的勞動就業、教育、醫療、住房等制度性障礙，前提是改革長期存在的城鄉分割的戶籍制度。本著“先易后難、取消門檻、穩步推進、逐漸均等”的原則，第一，盡快打破農業、非農業戶口管理二元結構，按照在居住地登記戶口的原則，建立全國城鄉統一的戶口登記管理制度。第二，逐步放寬戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源為基本落戶條件，調整城市戶口遷移政策，根據經濟、社會發展的客觀需要和社會的綜合承受能力，最終實現戶口自由遷徙。第三，逐步剝離各有關部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，弱化戶籍背后的利益關系，恢復戶口管理作為民事登記的基本社會職能。第四，加強戶籍立法建設，通過統一立法，規范戶口管理，實現居住和遷徙有法可依。第五，把戶籍制度改革同勞動就業、教育、醫療、住房等社會保障制度等各項社會改革結合起來，逐步建立健全統一的社會保障新體系。

(2)中觀層面的政策取向

面對我國快速城市化進程中日益嚴峻的資源環境問題和建設低碳生態城市的任務，應按照“循序漸進、集約高效、因地制宜、綠色環保、多元推動”的原則，首先，政府要大力推行大型公共建筑節能改造與監測，積極推廣可再生能源建筑應用，大力發展綠色建筑和超低能耗建筑。其次，合理構建資源價格體系，用價格杠桿激勵社會節約資源。再次，國家及全國各城市在城市總體規劃中應科學估算當地城市化進程中的資源環境承載能力，修改衡量城市發展的GDP指標體系，使城市增長的評價有一個更加科學合理的參考依據。最后，正確引導消費需求，提倡適度消費、公平消費和綠色消費，提升全民整體生態環保意識和素質。

(3)宏觀層面的政策取向

大城市和小城鎮在城市化進程中都具有非常重要的作用。應遵循“自然發展、規劃先行、協同合作、分工明確”的原則，首先，建立有利于城市群發展、促進城市之間協調合作的政策和機制，統一組織編制城市群區域規劃，統籌規劃各層次城市的空間組織，統一規劃區域內大型公共服務設施，合理安排城市之間的快速交通系統，實現區域交通一體化和其他公共設施的共享。其次，做好小城鎮發展的統一規劃，因地制宜，合理安排小城鎮發展的布局和步驟，完善小城鎮發展的土地流轉、戶籍、社會保障制度以及投融資機制，選擇優先發展一批基礎好，經濟發展潛力大的小城鎮比如縣城和縣域中較大的鎮作為示范，形成一定的輻射和帶動作用。最后，統籌兼顧，打破城鄉分割和地區分割的體制和思維模式，立足于協調城鄉和地區之間的利益關系，以大帶小，構建大、中、小城市共同發展機制，促進城市群和小城鎮協調發展。

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